構(gòu)建高職院校全面預(yù)算績效管理體系

鞏海霞

[摘? ? ? ? ? ?要]? 2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，要求編報(bào)預(yù)算要更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束。目前高職院校的全面預(yù)算績效管理仍處于起步萌芽狀態(tài)，還存在預(yù)算編制沒有與績效目標(biāo)掛鉤、績效目標(biāo)前期論證不充分、績效目標(biāo)設(shè)置不夠細(xì)化量化等不足。為了確保全面預(yù)算績效管理在高職院校的順利實(shí)施，高職院校必須構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。提出建立“設(shè)定績效目標(biāo)、進(jìn)行績效監(jiān)控、實(shí)施績效評價(jià)、進(jìn)行結(jié)果反饋、推進(jìn)問題整改”五位一體的全過程績效管理鏈條。

[關(guān)? ? 鍵? ?詞]? 全面預(yù)算;績效管理;高職院校

[中圖分類號]? G717? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]? A? ? ? ? ? ? ? [文章編號]? 2096-0603（2019）24-0184-02

一、全面預(yù)算績效管理的歷史沿革

1907年，紐約市政研究局就提出了“改進(jìn)管理控制計(jì)劃”報(bào)告。1912年，美國經(jīng)濟(jì)與效率委員會(huì)提出政府支出應(yīng)與成果聯(lián)系起來，可以說是績效預(yù)算的雛形（吳金華，2003）。1949年，胡佛委員會(huì)對在聯(lián)邦政府范圍內(nèi)實(shí)施績效預(yù)算改革的前景進(jìn)行了系統(tǒng)評價(jià)與展望（Schick，2003），績效預(yù)算在美國全面推開。

我國自20世紀(jì)90年代初開始重視對項(xiàng)目驗(yàn)收、項(xiàng)目后評價(jià)及效益考核等類似于績效評價(jià)的工作。2003年10月，十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績效評價(jià)體系”，2003年12月，財(cái)政部在全國財(cái)政工作會(huì)議上提出：要“研究科學(xué)的績效預(yù)算評價(jià)體系，促進(jìn)財(cái)政支出效益的最大化”。2005年，國家財(cái)政部制定出臺(tái)了《中央部門預(yù)算支出績效評價(jià)管理辦法（試行）》，我國績效評價(jià)工作獲得了實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)。2009年財(cái)政部出臺(tái)了《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》，對績效目標(biāo)、主要內(nèi)容和確定績效目標(biāo)的原則進(jìn)行了較詳細(xì)規(guī)定。為積極推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，進(jìn)一步規(guī)范績效評價(jià)行為，建立科學(xué)、合理的績效評價(jià)管理體系，2011年財(cái)政部重新修訂了《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》，對財(cái)政支出績效評價(jià)原則、方法等提出具體指導(dǎo)意見。2015年，財(cái)政部頒布《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》，對績效目標(biāo)的設(shè)定、績效目標(biāo)的審核、績效目標(biāo)的批復(fù)、調(diào)整與應(yīng)用等方面予以全方位規(guī)范。2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），對全面實(shí)施預(yù)算績效管理做出了頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步深化了預(yù)算管理制度改革、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！兑庖姟穱@“全面”和“績效”兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，創(chuàng)新預(yù)算管理模式，更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束。公辦高職院校作為全額財(cái)政撥款事業(yè)單位也必須按照要求構(gòu)建全面的預(yù)算績效管理體系，強(qiáng)化對財(cái)政資金的預(yù)算績效管理，盡快轉(zhuǎn)變原有的“重投入輕管理、重購買輕使用、重支出輕績效”的思想觀念，牢固樹立績效理念，切實(shí)提高資金配置效率和使用效益。

二、高職院校預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

目前，高職院校的全面預(yù)算績效管理仍處于起步萌芽狀態(tài)，還存在很多不足。

（一）預(yù)算編制沒有完全與績效目標(biāo)掛鉤

績效目標(biāo)主要有兩方面作用：一是作為預(yù)算單位申報(bào)項(xiàng)目支出制定預(yù)算的依據(jù)，二是作為對預(yù)算單位項(xiàng)目執(zhí)行情況評判和績效評價(jià)的重要依據(jù)。但從目前高職院校預(yù)算編制的過程看，編制說明上績效目標(biāo)主要是概括性的目標(biāo)，并沒有將每個(gè)專項(xiàng)項(xiàng)目的績效目標(biāo)與資金預(yù)算編制相掛鉤，或者即使掛鉤，績效目標(biāo)也是粗曠型的，無法考核評判，標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)無從體現(xiàn)。對于投入與產(chǎn)出的對應(yīng)性、成本測算的準(zhǔn)確性及預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)，在目標(biāo)設(shè)置中沒有充分體現(xiàn)。

（二）績效目標(biāo)前期論證不充分，設(shè)置不夠細(xì)化量化

很多高職院校在申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，對項(xiàng)目的可行性、必要性沒有進(jìn)行充分論證，項(xiàng)目績效目標(biāo)設(shè)定不明確、不具體，目標(biāo)模糊，指向不明確，或者定性目標(biāo)過多，定量目標(biāo)偏少，難以進(jìn)行計(jì)量考核、評價(jià)，評價(jià)缺少客觀性的依據(jù)。

（三）對項(xiàng)目缺少中期績效評價(jià)

重視項(xiàng)目申請、立項(xiàng)，但對項(xiàng)目的中期績效檢查、評價(jià)、反饋不夠，未建立動(dòng)態(tài)評價(jià)調(diào)整機(jī)制及績效跟蹤機(jī)制，缺乏運(yùn)行監(jiān)控，不利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，糾正政策執(zhí)行偏差，對績效低下的項(xiàng)目不能及時(shí)反饋、終止，造成財(cái)政資金的使用效益低下，出現(xiàn)資金閑置沉淀和損失浪費(fèi)現(xiàn)象。

（四）未建立完善的績效評價(jià)結(jié)果激勵(lì)約束機(jī)制

對績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用不充分，績效激勵(lì)約束作用沒有充分發(fā)揮，沒有將績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤，獎(jiǎng)勵(lì)、處罰機(jī)制不健全。

三、搭建“五位一體”的全過程績效管理鏈條

為了確保全面預(yù)算績效管理在高職院校的順利實(shí)施，必須構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，進(jìn)一步完善“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的機(jī)制，搭建“績效目標(biāo)設(shè)定、績效監(jiān)控、績效評價(jià)、結(jié)果反饋、問題整改”五位一體的全過程績效管理鏈條。

（一）科學(xué)設(shè)定績效目標(biāo)

績效目標(biāo)的設(shè)定是績效管理能否順利實(shí)施的關(guān)鍵，沒有科學(xué)全面的績效目標(biāo)，預(yù)算績效管理就成了“無源之水，無本之木”，就沒有了“靶向”。在評價(jià)實(shí)踐中，常用的績效目標(biāo)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)有兩種：SMART（具體的、可測量的、可實(shí)現(xiàn)的、相關(guān)的、時(shí)限）和CREAM（明確的、相關(guān)的、經(jīng)濟(jì)的、充分的、可監(jiān)測的）。結(jié)合這兩種標(biāo)準(zhǔn)，高職院校在設(shè)定績效目標(biāo)時(shí)，應(yīng)該遵循以下原則。

1.全面性原則

設(shè)計(jì)的目標(biāo)內(nèi)容要詳實(shí)全面，不僅要包括產(chǎn)出、成本，還要包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、服務(wù)對象滿意度等指標(biāo)。

2.可量化原則

指標(biāo)設(shè)定盡量具體，要便于計(jì)量監(jiān)測，從而提高績效評價(jià)的客觀性。

3.相關(guān)性原則

目標(biāo)的設(shè)定要與預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施切實(shí)相關(guān)。

4.時(shí)限性原則

指標(biāo)設(shè)定必須明確目標(biāo)完成的具體時(shí)間。

學(xué)校在編制預(yù)算時(shí)，要同步確定績效目標(biāo)，將績效目標(biāo)管理嵌入預(yù)算編制。

（二）定期進(jìn)行績效監(jiān)控

實(shí)現(xiàn)績效監(jiān)控信息化，打破信息孤島，將項(xiàng)目推進(jìn)情況、績效目標(biāo)完成情況、資金使用進(jìn)度等信息建在一個(gè)平臺(tái)上，互聯(lián)互通，按照項(xiàng)目推進(jìn)階段時(shí)限，定期對資金使用情況及績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行監(jiān)控，以便及時(shí)動(dòng)態(tài)掌握項(xiàng)目實(shí)施效果。對實(shí)施效果差、項(xiàng)目推進(jìn)緩慢的，及時(shí)進(jìn)行督促、暫緩撥款甚至停止撥款。通過定期監(jiān)控，避免到項(xiàng)目期后才發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目推進(jìn)成效差，無法完成預(yù)定績效目標(biāo)，造成財(cái)政資金損失。

（三）客觀進(jìn)行績效評價(jià)

強(qiáng)化績效目標(biāo)管理，項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收時(shí)成立績效評價(jià)考核專家組，對照設(shè)定績效目標(biāo)，立足多維視角和多元數(shù)據(jù)全面客觀進(jìn)行評價(jià)。對可量化評價(jià)的績效目標(biāo)，以目標(biāo)的重要性程度賦予分值，按照目標(biāo)的完成程度賦予分值。對定性指標(biāo)，通過專家頭腦風(fēng)暴法、模糊層次分析法、多層灰色評價(jià)、公眾評判法、因素分析法、標(biāo)桿管理法等方法對定性指標(biāo)進(jìn)行定量評價(jià)。

（四）及時(shí)進(jìn)行結(jié)果反饋

績效反饋是考核者和被考核者之間的直接對話，有效的績效反饋對績效管理起著至關(guān)重要的作用?？冃Э己私Y(jié)束后實(shí)施，要及時(shí)進(jìn)行績效反饋。根據(jù)評價(jià)結(jié)果形成項(xiàng)目績效評價(jià)報(bào)告。評價(jià)報(bào)告主要有四種形式：書面總結(jié)、執(zhí)行摘要、口頭陳述及視覺演示。將績效評價(jià)結(jié)果及時(shí)采用一定的形式向項(xiàng)目實(shí)施部門進(jìn)行信息傳遞，告知項(xiàng)目實(shí)施部門評價(jià)結(jié)果。

（五）即時(shí)進(jìn)行問題整改

建立績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，切實(shí)做到“花錢必問效，無效必問責(zé)”。對績效評價(jià)結(jié)果反饋好的項(xiàng)目在今后的項(xiàng)目申報(bào)及預(yù)算下發(fā)上給予傾斜。對績效評價(jià)結(jié)果差的項(xiàng)目，要通過目標(biāo)差距分析，分析績效未合格的原因，追究項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)責(zé)任，同時(shí)要制定績效改進(jìn)計(jì)劃，即時(shí)進(jìn)行問題整改。

參考文獻(xiàn)：

[1]施青軍.政府績效評價(jià)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2016.

[2]喬春華.高校預(yù)算管理研究[M].蘇州：蘇州大學(xué)出版社，2013.

◎編輯 趙瑞峰