文丨■ 李 萬
近日,浙江省溫州市蒼南縣“龍港鎮(zhèn)”正式升級(jí)為“縣級(jí)龍港市”。龍港市不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道,由浙江省直轄,溫州市代管。這意味著,繼2017年“撤縣設(shè)市”重啟后,輿論熱議已久的“撤鎮(zhèn)設(shè)市”終于開閘。
作為全國首個(gè)“鎮(zhèn)改市”,龍港市自誕生伊始,就被賦予了巨大的標(biāo)志意義。龍港設(shè)市,不僅開創(chuàng)了行政區(qū)劃調(diào)整的嶄新范式,更探索了行政管理體制改革的一系列可行路徑。龍港市掛牌,讓一批經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)看到了向上突破天花板的希望。
提起龍港,不得不提起它當(dāng)年的一段往事。
30 年多前,龍港還只是5 個(gè)小漁村,幾千人口。但很快,它就因勇于改革,變得全國聞名。
1984 年,中央一號(hào)文件中有“允許農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”的內(nèi)容,龍港鎮(zhèn)以此為依據(jù),在蒼南縣委支持下發(fā)文:凡在龍港鎮(zhèn)購地建房、經(jīng)商辦企業(yè)的農(nóng)民,都可自理口糧遷戶口進(jìn)龍港鎮(zhèn)。這是全國第一個(gè)嘗試戶籍制度改革創(chuàng)舉,而且當(dāng)時(shí)龍港鎮(zhèn)還提出“誰建設(shè),誰投資,誰受益”,進(jìn)行了土地有償使用的實(shí)踐。僅30 天,“歡迎農(nóng)民進(jìn)城辦公室”就收到了5000 多戶農(nóng)民的申請(qǐng)。造城最高峰,是在1985 年。當(dāng)時(shí)3000 多間樓房同時(shí)興建,每天1萬多人上工地。1989 年,龍港人口就增加到4萬人。因?yàn)檫@件事,龍港得了個(gè)稱號(hào):“中國第一農(nóng)民城”。再經(jīng)過30 年的發(fā)展后,龍港鎮(zhèn)人口已經(jīng)達(dá)到38.2萬人,和很多城市相比,一點(diǎn)也不遜色。
龍港市位于浙江省溫州市南部,地處八大水系之一鰲江入??谀习叮埜郜F(xiàn)轄3 個(gè)社區(qū)、19 個(gè)居民區(qū)、171個(gè)行政村,轄區(qū)面積183.99平方公里,常住人口37.87 萬,2018 年實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值305 億元,財(cái)政總收入達(dá)24.6 億。龍港是溫州市和浙江省的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)、浙江省教育強(qiáng)鎮(zhèn)、浙江省文明鎮(zhèn)、全國小城鎮(zhèn)建設(shè)示范鎮(zhèn)、全國群眾體育先進(jìn)鎮(zhèn)、浙江省體育強(qiáng)鎮(zhèn)、全國小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)鎮(zhèn)、聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)鎮(zhèn)。逐漸“長大”的龍港鎮(zhèn)遇到了明顯的發(fā)展瓶頸:鎮(zhèn)級(jí)體制機(jī)制逐漸無法與逐漸龐大的經(jīng)濟(jì)總量和人口規(guī)模匹配。
龍港“撤鎮(zhèn)設(shè)市”在2014 年已開始啟動(dòng)。2014 年底,國家發(fā)改委等十一部委印發(fā)《關(guān)于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作的通知》,首批新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案包括江蘇、安徽兩省和寧波等62個(gè)城市(鎮(zhèn)),含計(jì)劃單列市、省會(huì)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市(縣區(qū))、部分建制鎮(zhèn),其中涉及的兩個(gè)鎮(zhèn)是龍港鎮(zhèn)和吉林安圖縣二道白河鎮(zhèn)。龍港被賦予“鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的建制鎮(zhèn)開展新型設(shè)市模式試點(diǎn)”的任務(wù)。
方案顯示,龍港須厘清政府、市場和社會(huì)職能分工,明確縣級(jí)單列管理基本定位,加快推行大部門制,完善社區(qū)服務(wù)與治理,調(diào)整優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)和編制,壓縮行政成本,探索多元化公共服務(wù)供給模式,建立完善城鎮(zhèn)治理體系,配套推進(jìn)城鎮(zhèn)化相關(guān)制度改革;通過努力,探索建立職能分工合理、行政層級(jí)優(yōu)化、管理機(jī)構(gòu)精簡、行政成本降低、行政效能提高、公共服務(wù)改善、治理能力提升的新型設(shè)市模式,為全國提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。
2016 年8月,《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)文介紹龍港稱:位于東海之濱的浙江省溫州市蒼南縣龍港鎮(zhèn),是改革開放浪潮中先富起來的農(nóng)民自費(fèi)建起的一座城。從建鎮(zhèn)之初的5 個(gè)小漁村、8000 多人口,發(fā)展至今已是常住人口43萬、財(cái)政總收入23.2億元的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)。但隨著人口規(guī)模的擴(kuò)大、經(jīng)濟(jì)增長加快,龍港也不例外地陷入責(zé)任大、權(quán)利小的發(fā)展窘境。
文章稱,龍港存在的限制有四點(diǎn),一是財(cái)權(quán)小,財(cái)政資金大部分上繳,與事權(quán)不匹配,建設(shè)資金、城鎮(zhèn)化成本難以負(fù)擔(dān);二是事權(quán)小,比如執(zhí)法權(quán)限等管理權(quán)限不夠;三是“地權(quán)”小,土地管理權(quán)限小,建設(shè)用地不足;四是“人權(quán)”小,人員編制不夠,難以吸引人才。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵認(rèn)為,特大鎮(zhèn)作為新生中小城市最主要的對(duì)象和來源,鎮(zhèn)改市能補(bǔ)上我國目前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的短板。當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最短缺的就是中小城市,原有的小城鎮(zhèn)長大了,但是新的小城市還沒有出現(xiàn)?!靶律行〕鞘械呐嘤矫?,我國與發(fā)達(dá)國家相比確實(shí)存在巨大的差距,這也正說明還有非常大的潛力。”
2018 年12月,新華社發(fā)文《“中國第一座農(nóng)民城”溫州龍港正向現(xiàn)代化新生城市跨越》,報(bào)道稱,2014 年底,龍港作為全國首批僅有的兩個(gè)鎮(zhèn)級(jí)國家新型城鎮(zhèn)化綜合改革試點(diǎn)之一,在國家有關(guān)部委和浙江各級(jí)黨委政府的支持下,積極探索特大鎮(zhèn)的新型設(shè)市模式,目前已取得明顯的實(shí)踐成效。
2019 年1月,浙江省十三屆人大二次會(huì)議開幕,省長袁家軍作的省政府工作報(bào)告中,提到了“推動(dòng)龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市”。
2月的《溫州日?qǐng)?bào)》刊發(fā)了蒼南縣委書記黃榮定的訪談文章。黃榮定在談到龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市改革時(shí)說:“今年,推動(dòng)龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市被寫進(jìn)了省、市兩級(jí)的政府工作報(bào)告。對(duì)于這項(xiàng)改革,蒼南必須有大局意識(shí)、有責(zé)任擔(dān)當(dāng),只要對(duì)大局有利、對(duì)發(fā)展有利、對(duì)人民有利,我們就要支持這項(xiàng)改革,爭取早日成功?,F(xiàn)在相關(guān)申報(bào)工作已經(jīng)進(jìn)入國家層面審核審批階段,相信很快就有新進(jìn)展,請(qǐng)大家靜候佳音?!?/p>
9月25日,被譽(yù)為“中國第一座農(nóng)民城”的浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)正式掛牌撤鎮(zhèn)設(shè)市。這是我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要事件,龍港市也成為全國第一個(gè)不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的新型縣級(jí)市。
國家發(fā)展改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵在采訪時(shí)認(rèn)為,龍港撤鎮(zhèn)建市是水到渠成。在國外,人口規(guī)模一般達(dá)到幾千人的城市就可以申請(qǐng)?jiān)O(shè)立城市。國外的城市管理體制與中國有很大的差別。至少在萬人規(guī)模的城市大多都是納入城市的范疇。而在中國,鎮(zhèn)區(qū)人口超過10萬以上的特大鎮(zhèn)有321個(gè),超過20萬人口的特大鎮(zhèn)有54 個(gè),這樣的鎮(zhèn),在國外相當(dāng)于中等城市。意大利總?cè)丝?000 多萬,卻有10000 多個(gè)城市,中國14 億人口,才670 個(gè)城市。
所以,從城市數(shù)量上講和城市化進(jìn)程上講,我們8 億多城鎮(zhèn)人口,僅僅有670 個(gè)設(shè)市城市,城市數(shù)量與城鎮(zhèn)化的人口也是嚴(yán)重不匹配的。例如在美國,有3000人口就可以成立一個(gè)城市,我們現(xiàn)在鎮(zhèn)區(qū)人口有10萬人都成立不了城市。由于體制和政策的原因,中國城鎮(zhèn)化的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了設(shè)市審批的速度。從1997年開始停止新設(shè)市以來,幾乎20 年沒有再設(shè)市,最近雖然進(jìn)程加快,也只是增加了十幾個(gè)縣級(jí)城市。在英語里,small town 就是小城鎮(zhèn)。當(dāng)我們20 世紀(jì)九十年代初進(jìn)行國際合作和交流提出中國的小城鎮(zhèn)問題時(shí),國際專家十分詫異。我曾經(jīng)陪著他們?nèi)パ睾5貐^(qū)的大鎮(zhèn)去調(diào)查,那個(gè)時(shí)候所謂中國的小城鎮(zhèn),在沿海地區(qū)鎮(zhèn)區(qū)基本上都是十幾萬人口,只是行政等級(jí)最低。當(dāng)這些外國專家看到這些如此規(guī)模巨大的“小城鎮(zhèn)”,他們驚呼,這哪里是小城鎮(zhèn),這就是城市!因此,龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市意義重大,重點(diǎn)在于如何在提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的過程中激發(fā)中小城市的活力。
在中國,鎮(zhèn)級(jí)市并不是一個(gè)陌生的概念,只不過在中國新型城鎮(zhèn)化的下半程,城鎮(zhèn)化的中心已從“中小城鎮(zhèn)”轉(zhuǎn)向“中心城市、都市圈和城市群”,“撤鎮(zhèn)設(shè)市”便具有了新的改革意義和現(xiàn)實(shí)意義。
在目前的行政體系下,鎮(zhèn)級(jí)擁有的職權(quán)比較有限,大多數(shù)行政管理權(quán)限集中在縣市級(jí)。通過“撤鎮(zhèn)設(shè)市”,可以下放事權(quán)、財(cái)權(quán)以及保障用地等方面的職權(quán),使得大型城鎮(zhèn)可以在城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、體制改革方面實(shí)現(xiàn)重大突破。
從鎮(zhèn)到縣級(jí)市,變化究竟有多大?在一些人看來,從城鎮(zhèn)到城市,無非只是名稱變了、行政級(jí)別高了、可以炒作的概念多了,實(shí)則換湯不換藥,帶不來多少實(shí)質(zhì)性的利好。這種論斷不僅過于偏狹,而且根本不理解“撤鎮(zhèn)設(shè)市”的真正意圖。
其一,從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣級(jí)市,表面上看只有幾字之差,但這是從“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”到“城市”的跨越。在我國的區(qū)域行政層級(jí)中,有“?。ㄖ陛犑?、自治區(qū))—地級(jí)市(州)、縣(縣級(jí)市)-鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的四層架構(gòu)。在這四層架構(gòu)中,城市位于中間。城市包括“直轄市—副省級(jí)城市—地級(jí)市—縣級(jí)市”四重架構(gòu)。
撤鎮(zhèn)設(shè)市,意味著我國又多了一個(gè)“城市”。
其二,相比于行政區(qū)劃的調(diào)整,撤鎮(zhèn)設(shè)市最大的利好在于“擴(kuò)權(quán)”。這一次浙江龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市,不僅讓龍港與原來的蒼南縣獲得同等層級(jí),而且龍港7作為縣級(jí)市,由省政府直管,管理權(quán)限大幅提升。根據(jù)報(bào)道,龍港在撤鎮(zhèn)設(shè)市后,擁有1575 項(xiàng)縣級(jí)管理事項(xiàng)。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn),無論經(jīng)濟(jì)多么發(fā)達(dá),都只是基層行政單位。沒有獨(dú)立的規(guī)劃審批和房產(chǎn)等事務(wù)的管理權(quán),土地供應(yīng)受到限制,財(cái)政分配也受到縣級(jí)政府的約束,而即便有了城市的體量,行政編制也只能按照城鎮(zhèn)對(duì)待。
同時(shí),在我國的城鎮(zhèn)化體系中,縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都以農(nóng)業(yè)為主,而市則以工商業(yè)或服務(wù)業(yè)為主,這種定位之變,能帶來城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之變。換言之,財(cái)權(quán)小,事權(quán)小,地權(quán)小,人事權(quán)小,這是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)面臨的四大困境。如今撤鎮(zhèn)設(shè)市,這一切問題都不復(fù)存在。
其三,撤鎮(zhèn)設(shè)市,影響最大的當(dāng)屬原來的縣城。能列入撤鎮(zhèn)設(shè)市候選陣營的,一般都屬于經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn),多數(shù)都是區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心。將強(qiáng)鎮(zhèn)設(shè)為縣級(jí)市,固然能促進(jìn)整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,但對(duì)于原來的縣城卻未必是好事。
以龍港為例,龍港原屬于蒼南縣。2018 年GDP 超過300 億、財(cái)政收入為24.6 億,均占據(jù)整個(gè)蒼南縣的半壁江山。離開龍港,對(duì)于蒼南經(jīng)濟(jì)的影響可想而知。
國家發(fā)改委規(guī)劃司副司長周南說,特大鎮(zhèn)進(jìn)一步發(fā)展面臨不少瓶頸和制約,形象地講就是“小馬拉大車、大腳穿小鞋”。這些特大鎮(zhèn)主要是依靠市場力量發(fā)展起來的,是民營經(jīng)濟(jì)聚集的地區(qū),因地制宜、持續(xù)深入地推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新,進(jìn)一步挖掘激發(fā)特大鎮(zhèn)的發(fā)展?jié)摿Γ龠M(jìn)有條件的特大鎮(zhèn)逐步成長為中小城市,符合現(xiàn)代化城市建設(shè)規(guī)律,也順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律。
國家戰(zhàn)略不會(huì)著眼于一城一地的得失,而立足于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局。撤鎮(zhèn)設(shè)市,既符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律,也是新形勢(shì)下促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的不二選擇。
龍港的試點(diǎn)實(shí)踐,為豐富完善國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展體系探索了新路徑,為深化全國基層管理體制改革提供了新方法,為農(nóng)民就近就地城鎮(zhèn)化積累了新經(jīng)驗(yàn),是踐行新發(fā)展理念的全新探索。
值得注意的是,“撤鎮(zhèn)設(shè)市”的城鎮(zhèn)化絕不是為了盲目擴(kuò)大城市規(guī)?;虼蟾愎I(yè)建設(shè),改變農(nóng)民戶籍并不是城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)。
多層級(jí)、多模式并存的漸進(jìn)式設(shè)市制度體系,可以在一定程度上減少假性城鎮(zhèn)化的發(fā)生,比如采取撤縣設(shè)市、撤鎮(zhèn)設(shè)市、縣下轄市這三種模式的漸進(jìn)轉(zhuǎn)化。但值得注意的是,這種漸進(jìn)的“擴(kuò)權(quán)”模式,必須以不限制城市發(fā)展為前提,這不僅需要具有標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的相關(guān)政策來界定,更需要結(jié)合現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)一步合理判斷。
浙江省發(fā)展改革委副主任翁建榮表示:“國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作的順利推進(jìn)為龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ),這一點(diǎn)是其他地方無可比擬的?!饼埜鄢锋?zhèn)設(shè)市,將進(jìn)一步完善城市化發(fā)展體系,為拓展城市化新路徑提供浙江經(jīng)驗(yàn)、溫州實(shí)踐。
國家發(fā)改委《2019 年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中提出,“穩(wěn)步增設(shè)一批中小城市,落實(shí)非縣級(jí)政府駐地特大鎮(zhèn)設(shè)市”。由此可以看出,國家正在全國范圍內(nèi)深化新型城鎮(zhèn)化,浙江龍港“撤鎮(zhèn)設(shè)市”試水成功后,有望作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一個(gè)模板被不斷復(fù)制,為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供更多的成功經(jīng)驗(yàn),為新興城鎮(zhèn)化發(fā)展打造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。
龍港設(shè)市模式有哪些特點(diǎn)?周南說,一是遵循精簡、統(tǒng)一、高效要求,強(qiáng)化黨委領(lǐng)導(dǎo)核心作用,構(gòu)建簡約精干的黨委、人大、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子。二是推行大部制改革,防止機(jī)構(gòu)重疊、職能重復(fù)、工作重合。三是實(shí)行扁平化管理,不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道,減少行政層級(jí)、提升管理效率、強(qiáng)化村居自治。四是下沉工作力量,基層工作委員會(huì)統(tǒng)一調(diào)配職能部門條線人員下沉,推進(jìn)條塊整合。
浙江省發(fā)改委副主任翁建榮介紹,龍港市設(shè)置的15 個(gè)黨政部門中,有6 個(gè)黨委部門和9 個(gè)政府部門,比浙江省內(nèi)同類縣市機(jī)構(gòu)數(shù)量少60%?!按蟛块T制改革和縣級(jí)權(quán)限下放的經(jīng)驗(yàn)做法被國家發(fā)改委向全國復(fù)制推廣。”
浙江省民政廳廳長王劍侯說,龍港設(shè)市不僅僅是行政區(qū)劃的調(diào)整,也是行政管理體制改革的一個(gè)重要探索。比如,把41個(gè)鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)整合成15個(gè)大部門,承接蒼南縣下放的縣級(jí)權(quán)限。并且,不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道,實(shí)行‘市管村(居),分片服務(wù)’的新模式,強(qiáng)調(diào)高效、低成本,這在中國縣級(jí)行政區(qū)域是獨(dú)一無二的。
龍港鎮(zhèn)首任黨委書記陳定模說,讓離開土地的農(nóng)民首先進(jìn)入小城市,地緣相近,語言相同,習(xí)俗相似,朋友圈子沒有多大的變化,不會(huì)產(chǎn)生陌生感。此外,小城市房價(jià)相對(duì)較低,農(nóng)民進(jìn)可以向中大城市進(jìn)軍,退可以回到農(nóng)村種地。有利于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口就地、就近城鎮(zhèn)化,降低人口轉(zhuǎn)移成本,有利于減輕大城市壓力。龍港市的誕生,為豐富完善國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展體系探索了新路徑。
華東師范大學(xué)中國行政區(qū)劃研究院專家林拓認(rèn)為,當(dāng)前,全國各地形成一批特大的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)重鎮(zhèn),龍港改革將為這些大鎮(zhèn)建立現(xiàn)代城市架構(gòu)和轉(zhuǎn)型發(fā)展探路。
周南表示,龍港的有益經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)做法,有利于為其他特大鎮(zhèn)設(shè)市提供參考與借鑒。下一步將加大擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的力度,逐步推動(dòng)有條件的特大鎮(zhèn)成長為中小城市。
龍港經(jīng)驗(yàn)在其他地方能否復(fù)制?周南表示,龍港的有益經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)做法,有利于為其他特大鎮(zhèn)設(shè)市提供參考與借鑒。下一步,一是加大擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的力度,以下放事權(quán)、擴(kuò)大財(cái)權(quán)、改革人事權(quán)及強(qiáng)化用地指標(biāo)保障為重點(diǎn),賦予鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的特大鎮(zhèn)部分縣級(jí)管理權(quán)限。二是繼續(xù)探索特大鎮(zhèn)的新型設(shè)市模式,逐步推動(dòng)有條件的特大鎮(zhèn)成長為中小城市。三是積極探索城市的新型管理模式,方向應(yīng)該是“小政府、大服務(wù)”的模式。同時(shí),要全面提升特大鎮(zhèn)品質(zhì)。主要是補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板,補(bǔ)齊公共服務(wù)短板,補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板,加強(qiáng)建設(shè)美麗宜居環(huán)境;大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。主要是做優(yōu)做強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè),提高特大鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量,提高特大鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展能力和經(jīng)濟(jì)活力。