主權(quán)原則在網(wǎng)絡(luò)空間面臨的挑戰(zhàn)*

郎 平

[內(nèi)容提要] 近年來，網(wǎng)絡(luò)空間的內(nèi)涵和外延不斷擴(kuò)大，并與現(xiàn)實空間加速融合，主權(quán)原則適用于網(wǎng)絡(luò)空間已經(jīng)成為國際社會的共識。然而，由于網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實空間的外延和內(nèi)涵不能完全對應(yīng)，主權(quán)原則在虛擬的網(wǎng)絡(luò)空間面臨著屬地管轄劃界方式無法完全適用的情況。由于國情的不同，不同國家對主權(quán)原則在網(wǎng)絡(luò)空間的實踐各有側(cè)重，其分歧的根源在于核心利益訴求的差異。隨著信息通信技術(shù)的快速發(fā)展，主權(quán)原則在網(wǎng)絡(luò)空間的適用還將面臨著更大的挑戰(zhàn)，構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)時代大國戰(zhàn)略競爭的獨特環(huán)境；未來大國的戰(zhàn)略競爭將聚焦于網(wǎng)絡(luò)空間，這對中國運用主權(quán)原則維護(hù)自身核心利益的能力和水平提出了更高的要求。

主權(quán)原則適用于網(wǎng)絡(luò)空間已經(jīng)在國際社會得到了普遍的認(rèn)同，但在如何適用的問題上還面臨著諸多的挑戰(zhàn)。這一方面是因為網(wǎng)絡(luò)空間所獨特的技術(shù)屬性，另一方面，國家間的權(quán)力博弈日益滲透網(wǎng)絡(luò)空間，從而使主權(quán)原則在網(wǎng)絡(luò)空間的適用同時面臨著不確定性和復(fù)雜性。中國是“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”理念的提出者和倡導(dǎo)者，既要對主權(quán)原則在網(wǎng)絡(luò)空間適用所面臨的挑戰(zhàn)有客觀的認(rèn)知，也要在實踐中堅持原則性和靈活性，從而更好維護(hù)國家核心利益，確保國家安全和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

一、主權(quán)原則在網(wǎng)絡(luò)空間的適用

自1648年威斯特伐利亞體系建立以來，主權(quán)原則就成為國家間互動的基本準(zhǔn)則。在國內(nèi)政治中，主權(quán)的基本涵義所體現(xiàn)的是國家權(quán)威與其他行為體之間的等級關(guān)系，當(dāng)其應(yīng)用到國際關(guān)系領(lǐng)域，主權(quán)的概念得到了橫向拓展，反映出國家與其他國家之間的權(quán)力劃分，即主權(quán)概念具有一體兩面：“內(nèi)部主權(quán)”與“外部主權(quán)”。(1)① Ivan Simonovi, “Relative Sovereignty of the Twenty First Century,”Hastings International & Comparative Law Review, Vol.25, No.3, 2002, pp.371-372.隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的推進(jìn)，傳統(tǒng)的國家主權(quán)在國內(nèi)層面面臨著新的政治參與者的挑戰(zhàn)，在國際層面則體現(xiàn)為國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)、政治主權(quán)和文化主權(quán)受到了不同程度的侵蝕與削弱。(2)② 蔡拓：“全球化的政治挑戰(zhàn)及其分析”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2001年第12期，第37～41頁。以此為背景，網(wǎng)絡(luò)空間的出現(xiàn)對主權(quán)原則的行使構(gòu)成了更大的挑戰(zhàn)。

網(wǎng)絡(luò)空間與物理的現(xiàn)實空間有著截然不同的特性。作為一個人造的技術(shù)空間，互聯(lián)網(wǎng)的治理架構(gòu)可以劃分為三層：一是處于最底層的是物理層，主要包括計算機(jī)、服務(wù)器、移動設(shè)備、路由器、網(wǎng)絡(luò)線路和光纖等網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，相當(dāng)于人體的“骨骼”；二是是負(fù)責(zé)傳輸信息和數(shù)據(jù)的邏輯層，主要包括各種傳輸協(xié)議和標(biāo)準(zhǔn)，例如TCP/IP協(xié)議，相當(dāng)于人體的“神經(jīng)系統(tǒng)”；三是內(nèi)容層，例如經(jīng)由互聯(lián)網(wǎng)傳輸?shù)奈淖?、圖片、音頻、影像等信息和資料，以及移動互聯(lián)網(wǎng)中的各種應(yīng)用及其所構(gòu)建的人際交流網(wǎng)絡(luò)，相當(dāng)于人體的“肌肉”。(3)Alexander Klimburg, The Darkending Web: The War for Cyberspace, New York: Penguin Press, 2017, pp.26-45.基于上述定義，人類使用互聯(lián)網(wǎng)的活動空間就構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)空間。

從物理結(jié)構(gòu)來看，網(wǎng)絡(luò)空間是一個分布式的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，在內(nèi)容層表現(xiàn)為一個開放的全球系統(tǒng)，沒有物理的國界和地域限制，用戶可以以匿名的方式將信息在瞬時從一個終端發(fā)送至另一個終端，實現(xiàn)全球范圍內(nèi)的互聯(lián)互通。網(wǎng)絡(luò)空間的虛擬屬性在創(chuàng)造出一個新疆域的同時，打破了傳統(tǒng)意義上的地理邊界，動搖了基于領(lǐng)土的民族國家合法性，以屬地管轄為主、屬人管轄為輔的主權(quán)行使方式在網(wǎng)絡(luò)空間很難作為國家間主權(quán)范圍劃界的手段。

網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)邊界包括了三個層次(物理層、邏輯層、內(nèi)容層)和一個維度——互聯(lián)網(wǎng)用戶。在物理層，國家對網(wǎng)絡(luò)空間物理層的主權(quán)權(quán)利是與現(xiàn)實空間主權(quán)權(quán)利最為接近的。作為網(wǎng)絡(luò)空間的“骨骼”，基礎(chǔ)設(shè)施是現(xiàn)實空間有形存在的，其管轄權(quán)劃分也相對明確。海底光纜和根服務(wù)器這些全球性基礎(chǔ)設(shè)施大多由境外的私營企業(yè)或部門掌控，不屬于國家的主權(quán)管轄范疇，而計算機(jī)、服務(wù)器和光纖等各種網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施通常位于特定國家的領(lǐng)土范圍內(nèi)。哈佛大學(xué)教授杰克·戈德史密斯(Jack L. Goldsmith)認(rèn)為，鑒于構(gòu)成互聯(lián)網(wǎng)的硬件和軟件都位于一國領(lǐng)土之內(nèi)，基于領(lǐng)土的主權(quán)，使國家對其網(wǎng)絡(luò)使用者的規(guī)制正當(dāng)化了。(4)Jack L. Goldsmith, “The Internet and the Abiding Significance of Territorial Sovereignty,” Indinana Journal of Global Legal Studies, Vol.5, No.2, 1998, pp.475-491.因此，各國可以對本國境內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施行使完全和排他的管轄權(quán)，包括有權(quán)采取措施保護(hù)本國境內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施不受攻擊和威脅。如果一國境內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施遭到外來的攻擊或損害，就意味著該國的領(lǐng)土主權(quán)遭到侵犯。這已經(jīng)得到國際法和國際實踐的承認(rèn)。(5)2013年，聯(lián)合國信息安全政府專家組(UN GGE)通過了2013A/68/98號決議，承認(rèn)國家主權(quán)和在主權(quán)基礎(chǔ)上衍生的國際規(guī)范及原則適用于國家進(jìn)行的信息通信技術(shù)活動，以及國家在其領(lǐng)土內(nèi)對信息通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的管轄權(quán)。參見“Group of Governmental Experts on Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security,”The United Nations, June 24，2013, https://undocs.org/A/68/98.(上網(wǎng)時間：2018年12月21日)

與有形的物理層不同，網(wǎng)絡(luò)空間的邏輯層則是無形的、不可見的?；ヂ?lián)網(wǎng)的域名系統(tǒng)可以劃分為兩類：一類是掌管在私營部門手中的通用頂級域名，例如.com、.org等，另一類是歸屬各國政府管轄的國家和地區(qū)頂級域名，例如.cn，.us等(后者屬于國家的主權(quán)管轄范圍，不再討論)。出于歷史原因，當(dāng)前全球13個域名根服務(wù)器大多分布在歐美國家，而負(fù)責(zé)域名管理的機(jī)構(gòu)ICANN(互聯(lián)網(wǎng)域名與地址分配機(jī)構(gòu))是注冊于美國加州的一家公司，政府在該機(jī)構(gòu)中可以通過政府咨詢委員會(GAC)表達(dá)意見，但并不擁有決策權(quán)。(6)ICANN，“The Beginner’s Guide,”Nov. 8, 2013, https://www.icann.org/en/system/files/files/participating-08nov13-zh.pdf. (上網(wǎng)時間：2018年12月5日)目前來看，邏輯層的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和域名地址分配(國家或地區(qū)域名除外)由全球技術(shù)社群和互聯(lián)網(wǎng)社群負(fù)責(zé)制定，然后在全球統(tǒng)一實施，這個層面不屬于任何一個國家的主權(quán)管轄范圍，這也在邏輯層面保證了全球互聯(lián)網(wǎng)的互聯(lián)互通。

在內(nèi)容層，網(wǎng)絡(luò)空間的信息或數(shù)據(jù)則兼具了虛擬與現(xiàn)實的雙重屬性。一方面，網(wǎng)站內(nèi)容是可見的，網(wǎng)站也是在境內(nèi)注冊的公司實體；另一方面，信息的傳遞則是在虛擬的網(wǎng)絡(luò)空間完成的，它可以在瞬間跨越地理距離和國界對世界上眾多國家產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響，而后果往往是很難控制的。目前，國際社會均承認(rèn)數(shù)據(jù)主權(quán)的存在，即各國在尊重公民信息自由權(quán)的同時，有權(quán)依據(jù)本國國情，對有關(guān)信息傳播系統(tǒng)、信息、數(shù)據(jù)內(nèi)容進(jìn)行保護(hù)、管理和共享，(7)例如，2018年2月，美國會通過《澄清域外合法使用數(shù)據(jù)法案》(Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act, 簡稱CLOUD法案)，以提高美國政府獲取跨國界存儲數(shù)據(jù)、打擊數(shù)字犯罪的能力，明確了美國的數(shù)據(jù)主權(quán)戰(zhàn)略。爭議較大的是互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容在何種程度上、以何種方式被管控。以數(shù)據(jù)管轄為例，由于數(shù)據(jù)的產(chǎn)生地與公司實體的注冊地常常不在一個國家，數(shù)據(jù)主體和數(shù)據(jù)控制者的權(quán)利與義務(wù)應(yīng)歸屬于哪一個國家的主權(quán)范圍內(nèi)就成為一個有待解決的新問題，而包括中國在內(nèi)的很多國家則采取了數(shù)據(jù)本地化的做法，將數(shù)據(jù)主權(quán)的行使基于領(lǐng)土管轄。

在互聯(lián)網(wǎng)用戶這個維度，網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)基本上沿用了現(xiàn)實空間的主權(quán)權(quán)利，或者說是現(xiàn)實空間主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間的延伸。每個國家都享有對本國公民的管轄權(quán)，確保其依法享有自由和權(quán)利。國家有權(quán)制定各項法律法規(guī)，充分保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等合法權(quán)益，保護(hù)其個人隱私和信息的安全；同時，國家也有權(quán)對本國公民的網(wǎng)絡(luò)違法犯罪行為依法采取懲罰措施，以維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間的良好秩序。但考慮到網(wǎng)絡(luò)空間的虛擬特性，互聯(lián)網(wǎng)用戶的網(wǎng)絡(luò)活動常常是全球性的，例如A國公民在B國實施網(wǎng)絡(luò)犯罪危害到C國公民的權(quán)益，其活動發(fā)生及產(chǎn)生的效果均是在境外，其個人數(shù)據(jù)和信息的所有權(quán)很可能會歸屬注冊地在D國的企業(yè)管理，國家之間進(jìn)行協(xié)調(diào)并制定相互對接的國際規(guī)范已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

由此看到，主權(quán)原則在網(wǎng)絡(luò)空間的不同層次上面臨著不同程度的挑戰(zhàn)，特別是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容管理和數(shù)據(jù)跨境流動已經(jīng)成為當(dāng)前國際社會熱議的焦點。各國對于主權(quán)原則適用于網(wǎng)絡(luò)空間這一點并沒有異議，但由于國情不同和核心利益排序的差別，在應(yīng)對來自網(wǎng)絡(luò)空間的威脅方面各國自然也有著不同的認(rèn)知和實踐。如何在求同存異的基礎(chǔ)上制定必要的國際規(guī)則，是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間國際秩序的必要前提。

二、主要國家對網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)原則的實踐

對于網(wǎng)絡(luò)空間是否能夠運用主權(quán)原則來規(guī)制，國際社會對這一新生事物的認(rèn)識經(jīng)歷了一個逐漸變化的過程。在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的早期，有觀點認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)或許可以為民族國家為主導(dǎo)的現(xiàn)代政治帶來一個新的選擇，將其作為一個“去主權(quán)化”的全球公域，由全球的技術(shù)社群來治理和維護(hù)。還有觀點認(rèn)為，國家對網(wǎng)絡(luò)空間的規(guī)制是不可能實現(xiàn)的，因為網(wǎng)絡(luò)去中心化的“端對端”原則將更多的權(quán)力交給了“終端”和每一個用戶，(8)David D. Clark and Marjory S. Blumenthal, “Rethinking the Design of the Internet: The End to End Arguments vs the Brave New World,” ACM Transactions on Internet Technology, Vol.1, No.1, 2001, pp.71-79.這使得等級化的主權(quán)權(quán)威傳遞方式在網(wǎng)絡(luò)空間很難適用。然而，關(guān)于主權(quán)原則是否適用網(wǎng)絡(luò)空間的爭論很快就煙消云散。隨著虛擬空間與現(xiàn)實空間的聯(lián)系日益緊密，僅僅依靠技術(shù)社群的自組織方式“再也不能應(yīng)對紛繁蕪雜的紛爭”，(9)許可：“網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)的制度建構(gòu)”，載黃志雄主編：《網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)論——法理、政策與實踐》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年，第93頁。因此，出于維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，國家的介入也成為必然，主權(quán)原則在網(wǎng)絡(luò)空間如何適用的問題就浮上了水面。

目前，各國的網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)觀大致可以分為三類：第一類是以美國為首的西方發(fā)達(dá)國家，基于傳統(tǒng)的自由民主價值觀，認(rèn)為現(xiàn)實的互聯(lián)網(wǎng)是一個非政府域，所有的利益相關(guān)方彼此獨立但應(yīng)共同努力，而不是讓某一個群體獲得更大的優(yōu)勢地位，特別是政府應(yīng)盡量減少參與，這種觀點得到了西方國家和非政府治理機(jī)構(gòu)的支持；第二類是以俄羅斯、中國為首的新興國家，認(rèn)為政府在互聯(lián)網(wǎng)治理中的作用被低估和弱化，主張國際電信聯(lián)盟(ITU)、聯(lián)合國等政府間國際組織發(fā)揮更大的作用，因而也被稱為多邊主義者、政府間支持者，這種觀點曾經(jīng)得到了印度、巴西(10)2016年之后，印度和巴西向歐美國家靠攏，改而支持多利益相關(guān)方模式。等新興經(jīng)濟(jì)體和一些政府間國際組織的支持；第三類是廣大仍在觀望的發(fā)展中國家和不發(fā)達(dá)國家，由于網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平較低，國家政治經(jīng)濟(jì)和社會生活對網(wǎng)絡(luò)空間的依賴程度還相對不高，對網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)的立場和觀點不如前兩類國家旗幟鮮明，在國際舞臺上也鮮少就網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)發(fā)聲。

作為兩種對立的觀點，美歐和中俄兩類國家的差異主要體現(xiàn)在對現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)治理體系(技術(shù)和社會公共政策)的治理理念方面，(11)國際社會一致同意網(wǎng)絡(luò)安全仍然是國家的主權(quán)管轄范圍，但是由于安全的內(nèi)涵和外延界定各國并不一致，因而各國對網(wǎng)絡(luò)安全的主權(quán)邊界也沒有清晰的界定。其背后深層次的原因則體現(xiàn)為國家間的價值觀差異、實力差距和權(quán)力爭奪，其目的是獲得相對于其他國家更大的優(yōu)勢和話語權(quán)。而在經(jīng)濟(jì)和安全領(lǐng)域，所有國家對相關(guān)網(wǎng)絡(luò)事務(wù)的管轄權(quán)歸屬于主權(quán)范疇并沒有異議，其較量和爭奪主要表現(xiàn)在規(guī)則制定的話語權(quán)和影響力，而主要決定因素是國家在網(wǎng)絡(luò)空間的實力，這其中既有一國綜合國力的體現(xiàn)，也有信息通信技術(shù)水平的直接支撐。

美國是互聯(lián)網(wǎng)的誕生地，在網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)力博弈中占有絕對的優(yōu)勢。20世紀(jì)90年代之前，美國政府并不支持所謂的“互聯(lián)網(wǎng)公域說”，它試圖與技術(shù)社群就互聯(lián)網(wǎng)的掌控權(quán)展開爭奪，最終妥協(xié)的結(jié)果是1998年“互聯(lián)網(wǎng)域名與地址分配機(jī)構(gòu)(ICANN)”的成立——全球互聯(lián)網(wǎng)的“通訊簿”由私營部門負(fù)責(zé)管理，但監(jiān)管權(quán)仍歸屬于美國商務(wù)部。進(jìn)入21世紀(jì)，為了不讓中俄等國控制互聯(lián)網(wǎng)，美國政府轉(zhuǎn)而大力支持技術(shù)社群，提倡“互聯(lián)網(wǎng)自由”和“多利益相關(guān)方”模式，將政府以及政府間機(jī)構(gòu)不介入域名系統(tǒng)的管理作為監(jiān)管權(quán)移交的前提條件。美國政府從試圖控制互聯(lián)網(wǎng)域名系統(tǒng)到愿意放棄監(jiān)管權(quán)，是因為美國的私營部門和技術(shù)專家們在這些機(jī)構(gòu)中已然占據(jù)了主導(dǎo)地位，因而更需要確保這些關(guān)鍵資源不會處于中俄等國的掌控之下。

盡管如此，美國政府對“互聯(lián)網(wǎng)自由”的堅持并不是無限適用的，其重要前提是不能危及美國的國家安全(例如反恐、經(jīng)濟(jì)競爭力)，不能妨礙美國企業(yè)的全球競爭力，從而確保美國在經(jīng)濟(jì)和軍事領(lǐng)域的競爭力和絕對領(lǐng)先優(yōu)勢。2018年，美國政府先后出臺了《網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》《國家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》等重要文件，將中俄鎖定為競爭對手，制定了一系列政策和法規(guī)，強(qiáng)化政府的網(wǎng)絡(luò)控制力，綜合運用多種手段維護(hù)美國在科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和軍事保障等多方面的國家利益。例如，2018年3月美國總統(tǒng)特朗普簽字生效的《澄清域外合法使用數(shù)據(jù)法》(CLOUD)，為美國政府(如FBI)直接從全球各地的美國數(shù)據(jù)控制者手中調(diào)取數(shù)據(jù)提供了法律依據(jù)。

值得一提的是，盡管歐盟認(rèn)同與美國相同的價值觀，支持“多利益相關(guān)方”的互聯(lián)網(wǎng)治理模式，但是歐盟在實踐中始終堅持政府應(yīng)加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)空間的規(guī)制和管控，在安全領(lǐng)域尤其重視社會層面的個人信息安全和隱私保護(hù)，特別是“斯諾登事件”之后。2016年，歐盟與美國就數(shù)據(jù)安全問題簽署了新的隱私盾協(xié)議，以取代原有的安全港協(xié)議。2018年5月，歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(GDPR)正式生效，其管轄和適用范圍不僅是歐盟境內(nèi)注冊的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者，也包括對歐盟公民提供互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的所有國外網(wǎng)站和公司。GDPR生效以來，法國、德國等國依據(jù)其規(guī)定，先后對谷歌、臉書等互聯(lián)網(wǎng)巨頭在收集、合并和使用用戶數(shù)據(jù)方面進(jìn)行了嚴(yán)格的審查，并對前者開出了高達(dá)5000萬歐元的罰單。

作為網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)的堅定支持者，俄羅斯認(rèn)為國家應(yīng)該對信息網(wǎng)絡(luò)空間行使主權(quán)。早在2011年9月，俄羅斯發(fā)布了一份《國際信息安全公約草案》，明確提出“所有締約國在信息空間享有平等主權(quán)，有平等的權(quán)利和義務(wù)……各締約國須做出主權(quán)規(guī)范并根據(jù)其國家法律規(guī)范其信息空間的權(quán)利?！?12)方濱興主編：《論網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)》，科學(xué)出版社，2017年，第393頁。2016年，俄羅斯發(fā)布了《俄羅斯聯(lián)邦信息安全學(xué)說》，進(jìn)一步明確了國家在信息空間的國家利益，明確了網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)的內(nèi)涵。(13)即保障公民個人在信息空間的權(quán)利和自由；保障信息基礎(chǔ)設(shè)施的穩(wěn)定和運行；發(fā)展信息技術(shù)行業(yè)和電子產(chǎn)業(yè)；保障信息文化安全；促進(jìn)國際信息安全體系的建立。在實踐中，俄羅斯也多次強(qiáng)調(diào)國家主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間的重要性，認(rèn)為從互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源的治理到軍事領(lǐng)域的安全，政府都應(yīng)發(fā)揮重要的作用，國家主權(quán)應(yīng)在各個層面得到尊重。2018年12月，俄羅斯議會提出一項法律草案，要求必須確保俄羅斯網(wǎng)絡(luò)空間的獨立性，以防萬一外國侵略導(dǎo)致俄羅斯斷網(wǎng)；2019年2月，俄羅斯國家杜馬一讀通過了《俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)法案》，旨在減少俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)與外部信息交換的同時，確保俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)的安全與穩(wěn)定運行，該法案因而也被稱為《俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)保護(hù)法》。(14)俄羅斯國家杜馬官網(wǎng)，第608767-7草案，關(guān)于俄羅斯聯(lián)邦法的修正草案：保障俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定和安全運作相關(guān)法律的修正草案。“О внесении изменений в Федеральный закон 《О связи》 и Федеральный закон 《Об информации, информационных технологиях и о защите информации》”，Dec.14, 2018，http://sozd.duma.gov.ru/bill/608767-7. (上網(wǎng)時間：2019年3月5日)由此可見，俄羅斯試圖從技術(shù)層面對互聯(lián)網(wǎng)實施主權(quán)控制的意圖和決心。

對于中俄與美歐圍繞網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)的交鋒，西方學(xué)界大致有兩種觀點：一種觀點認(rèn)為，問題的焦點不在于網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)是否存在，而是主權(quán)原則應(yīng)如何適用于網(wǎng)絡(luò)空間，中國政府強(qiáng)調(diào)前者，忽視了后者；另一種則認(rèn)為，中國政府之所以強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)，只是為了試圖將政府對部分網(wǎng)絡(luò)空間的主權(quán)權(quán)利凌駕于其他考慮之上，而這與以美國為代表的自由互聯(lián)網(wǎng)國家所堅持的盡可能減少政府的干預(yù)背道而馳?？梢哉f，后一種觀點在當(dāng)今的全球技術(shù)社群、學(xué)術(shù)界和西方政策層非常具有代表性。在其看來，中國版本的“網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)”內(nèi)涵表面上看很簡單，即一個國家在其境內(nèi)應(yīng)該享有完全的主權(quán)，這意味著它不應(yīng)該受到任何外國隨意的干涉或威脅其重要國家利益，但這種認(rèn)知會產(chǎn)生兩種嚴(yán)重的影響：其一是國家應(yīng)該能夠完全控制其公民消費的信息，以保護(hù)其免受其他行為人的不當(dāng)影響，但統(tǒng)治者本身卻缺少有效監(jiān)督；其二是國家應(yīng)該控制本國互聯(lián)網(wǎng)“碎片”(15)一個有爭議的術(shù)語，指的是全球互聯(lián)網(wǎng)受制于國家立法的部分，如內(nèi)容、邏輯層和物理層的基礎(chǔ)設(shè)施。，以更好地保護(hù)其公民免于不良內(nèi)容的影響以及其關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和政府系統(tǒng)免于外部敵對勢力的攻擊；然而，上述判斷的基本謬誤是，國家主權(quán)在實踐中是不變的、絕對的，而這是完全錯誤的。(16)Alexander Klimburg, The Darkending Web: The War for Cyberspace, New York: Penguin Press, 2017, pp.161-173.

可以看到，各國對主權(quán)原則的適用與否并沒有疑義，對于涉及國家安全的領(lǐng)域適用于主權(quán)管轄這一原則同樣認(rèn)同，但在互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)和內(nèi)容層應(yīng)如何管控上，存在側(cè)重點的偏差：西方國家更強(qiáng)調(diào)私營部門等非國家行為體的平等角色，中俄等國則更堅持政府作用的不可或缺。深層次觀察，這兩類觀點差異所折射出的卻是相同的權(quán)力博弈邏輯，即網(wǎng)絡(luò)空間絕不僅僅是國家間、特別是大國博弈的一個領(lǐng)域，而是已經(jīng)成為大國博弈的一個工具。換言之，各國在網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)的立場均服務(wù)于本國的國家戰(zhàn)略，由于各國在網(wǎng)絡(luò)空間的核心利益有很大不同，因而其對網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)的主張也必然存在不同的側(cè)重，并且會隨著環(huán)境的變化和網(wǎng)絡(luò)安全威脅的輕重緩急而不斷調(diào)整。

總的來看，各國在網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)問題上的主張和實踐均折射出其當(dāng)下的核心利益訴求。美國的核心利益是確保美國在網(wǎng)絡(luò)空間各個層次的全方位優(yōu)勢，因而無論是強(qiáng)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)言論自由還是主張數(shù)據(jù)自由流動亦或是加強(qiáng)社交網(wǎng)站內(nèi)容的管控，都服務(wù)于“美國優(yōu)先”的戰(zhàn)略目標(biāo)；歐盟的主權(quán)主張目前則聚焦于數(shù)據(jù)安全與個人隱私保護(hù)，在北約提供軍事安全保護(hù)傘的情況下，歐盟的核心利益更多的是促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與社會的安全運行和協(xié)調(diào)發(fā)展，以推動歐洲的復(fù)興和外交的重新定位；以金磚國家為代表的新興國家則面臨著發(fā)展與安全的雙重目標(biāo)，隨著實力的提升，它們在網(wǎng)絡(luò)空間的國家利益需求更大，需要在網(wǎng)絡(luò)空間國際體系中掌握更大的話語權(quán)和影響力，因而其網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)的主張更多是強(qiáng)調(diào)發(fā)展權(quán)、管理管轄權(quán)和國際合作權(quán)。廣大的發(fā)展中國家則由于網(wǎng)絡(luò)空間實力更弱，其首要的利益關(guān)切是發(fā)展和安全，其次才是國際話語權(quán)，因而其網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)主張更多地體現(xiàn)為發(fā)展權(quán)和管理管轄權(quán)。

三、未來趨勢及影響

從發(fā)展趨勢看，信息通信技術(shù)的快速發(fā)展和廣泛應(yīng)用使得網(wǎng)絡(luò)空間的內(nèi)涵和外延不斷擴(kuò)大，大大增加了國家主權(quán)行使的難度。首先，它涉及的行為主體更多——政府、私營部門、非政府組織、技術(shù)社群、互聯(lián)網(wǎng)用戶都成為利益相關(guān)方；其次，需要管轄事務(wù)的性質(zhì)也更加多元，一個議題常常同時具有技術(shù)、社會、經(jīng)濟(jì)和安全等多種屬性；再次，以現(xiàn)實空間的行為體為連結(jié)點，虛擬與現(xiàn)實空間復(fù)雜互動，地理邊界失效，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)僅僅依靠政府的力量或者一個國家的力量變得十分困難。未來，主權(quán)原則在網(wǎng)絡(luò)空間的適用還將面臨著以下幾個層面的不確定性：

第一，從國家內(nèi)部來看，政府與企業(yè)和其他行為體的權(quán)力邊界正在發(fā)生變化，國家不再是唯一具有巨大權(quán)力的社會行為體。盡管經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程早已使得國家權(quán)力開始向私營部門、非政府組織分散，但是這一進(jìn)程卻在網(wǎng)絡(luò)空間得到了巨大的激發(fā)。正如泰勒·歐文(Taylor Owen)指出，通過技術(shù)賦權(quán)，許多新的社會個體、團(tuán)體和自組織網(wǎng)絡(luò)，正在從權(quán)力和合法性方面挑戰(zhàn)“國家”作為國際事務(wù)中的主要單元的地位，一個重大的“國際再平衡”正在進(jìn)行中。(17)Taylor Owen, Disruptive Power: The Crisis of the State in the Digital Age (Oxford Studies in Digital Politics), Oxford University Press, 2015, pp.1-21.

一方面，政府和其他行為體的絕對權(quán)力邊界都在向網(wǎng)絡(luò)空間延伸，催生了新的權(quán)力。在互聯(lián)網(wǎng)這個平臺上，普通網(wǎng)民、政府官員和各類機(jī)構(gòu)都可以在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)聲，交換信息或闡述自己的思想，他們在網(wǎng)絡(luò)化世界中掌握的聯(lián)結(jié)點越多，其掌握的權(quán)力就越大。有觀點認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)鍛造了一個信任社區(qū)，將這種權(quán)力等同于軍事和經(jīng)濟(jì)力量，是政治權(quán)力的關(guān)鍵來源。(18)Irene S. Wu, Forging Trust Communities, Johns Hopkins University Press, 2015, pp.12-22.從企業(yè)的角度看，亞馬遜、蘋果、臉書和谷歌等企業(yè)通過技術(shù)和其他手段掌握了海量的數(shù)據(jù)，這背后蘊含的權(quán)力應(yīng)引起關(guān)注。(19)Scott Galloway, The Four: The Hidden DNA of Amazon, Apple, Facebook, and Google, Portfolio, 2017, pp.1-12.從政府的視角看，政府需要對這個新的領(lǐng)域進(jìn)行管轄，例如對互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容的管控、對數(shù)字產(chǎn)品的管理、對網(wǎng)約車等新生業(yè)態(tài)的監(jiān)管等，這些新的領(lǐng)域與原有的領(lǐng)域提供相似的服務(wù)目標(biāo)，但卻以虛擬的形式或路徑實現(xiàn)，因而需要新的治理理念和方法來應(yīng)對新的形勢，例如，政府手中掌握的大量公共數(shù)據(jù)是否可以與企業(yè)共享以激發(fā)企業(yè)更大的活力，政府與企業(yè)的權(quán)責(zé)和利益該如何分配等。(20)江小涓：“數(shù)字時代政府治理的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，”數(shù)字中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)盟，2019年1月28日，http://www.echinagov.com/viewpoint/246488.htm. (上網(wǎng)時間：2019年1月29日)

另一方面，網(wǎng)絡(luò)空間的典型特征是政府和企業(yè)之間的相對權(quán)力邊界發(fā)生了移動，企業(yè)對互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和資源的掌控力顯著增強(qiáng)，政府的主權(quán)行使能力受到了很大的制約。泰勒·歐文認(rèn)為，海量的互聯(lián)網(wǎng)信息增加了政府行使主權(quán)的預(yù)判和控制難度，因為門檻更低，基于互聯(lián)網(wǎng)的社會組織無需組織核心即可實施集體行動；主要社會元素已全面網(wǎng)絡(luò)化，國家不再獨享控制權(quán)。(21)Taylor Owen, Disruptive Power: The Crisis of the State in the Digital Age (Oxford Studies in Digital Politics), Oxford University Press, 2015, pp.1-21.共享經(jīng)濟(jì)使得已有的商業(yè)法則發(fā)生了改變，基于代碼化的市場和算法之上的一系列新規(guī)范正在創(chuàng)建并取代傳統(tǒng)上由政府設(shè)定和主導(dǎo)的規(guī)范；(22)Geoffrey G. Parker, Marshall Van Alstyne, et., Platform Revolution: How Networked Markets Are Transforming the Economy - and How to Make Them Work for You, W.W.Norton & Company, 2016, pp.16-34.隨著人們將獲取信息的渠道逐漸由傳統(tǒng)媒體轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)媒體和社交平臺，“網(wǎng)民已經(jīng)成為數(shù)字世界的俘虜”，通過人物畫像和精準(zhǔn)的信息推送，掌握大量用戶數(shù)據(jù)的互聯(lián)網(wǎng)平臺完全可以利用算法來影響國內(nèi)的政治生態(tài)，這在英國脫歐、特朗普大選等事件中已經(jīng)得到很充分的展示。與此同時，政府在維護(hù)國家安全，特別是意識形態(tài)安全的時候離不開互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的參與，否則其政策目標(biāo)很難實現(xiàn)，這就直接造成在網(wǎng)絡(luò)空間，企業(yè)開始進(jìn)入公共服務(wù)、參與市場監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)安全維護(hù)，而政府也會在一定程度上以適當(dāng)?shù)姆绞浇槿肫髽I(yè)的經(jīng)營范疇，對于企業(yè)行為中涉及公共安全問題的領(lǐng)域應(yīng)實現(xiàn)政府與企業(yè)的協(xié)同治理。

第二，在外部主權(quán)的行使上，國家面臨的挑戰(zhàn)將更為復(fù)雜多樣。首先，國家的權(quán)威正在逐漸被其他非政府國際治理機(jī)制所侵蝕。即使是在經(jīng)濟(jì)和安全等傳統(tǒng)的主權(quán)管轄范圍內(nèi)，例如打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)犯罪和數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定等，僅僅依靠傳統(tǒng)的政府間治理機(jī)制也很難奏效，而互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也在積極參與到國際規(guī)則的制定中來。例如2017年，全球知名互聯(lián)網(wǎng)巨頭微軟公司敦促各國政府締結(jié)《數(shù)字日內(nèi)瓦公約》，建立一個獨立小組來調(diào)查和共享攻擊信息，從而保護(hù)平民免受政府力量支持的網(wǎng)絡(luò)黑客攻擊；2018年，微軟再次聯(lián)合臉書、思科等34家科技巨頭簽署《網(wǎng)絡(luò)科技公約》，加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)攻擊的聯(lián)合防御，加強(qiáng)技術(shù)合作，承諾不卷入由政府發(fā)動的網(wǎng)絡(luò)安全攻擊。由此可見，雖然政府間組織在傳統(tǒng)的高邊疆領(lǐng)域仍然是主要的對話和規(guī)則制定場所，但無論是在數(shù)字經(jīng)濟(jì)還是網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域，政府將不得不與其他行為體共享權(quán)利和共擔(dān)責(zé)任。

其次，新技術(shù)的不斷發(fā)展和應(yīng)用將會導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)的排他性進(jìn)一步減弱和境外效應(yīng)的增加，主權(quán)的維護(hù)往往需要與其他國家的協(xié)作才能實現(xiàn)，特別需要處理好國內(nèi)法與國際法之間的對接。以數(shù)據(jù)跨境流動為例，美國在2018年通過的《澄清域外合法使用數(shù)據(jù)法案》使得美國政府獲取企業(yè)的海外數(shù)據(jù)合法化，歐盟的《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》正式生效，它對境外相關(guān)企業(yè)和國家產(chǎn)生的長臂管轄效應(yīng)，都是網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)權(quán)利向境外擴(kuò)展的例證。如果只是制定了本國的數(shù)據(jù)保護(hù)條例而沒有跨境數(shù)據(jù)流動的國際規(guī)則，那么該國的數(shù)據(jù)保護(hù)也不可能真正實現(xiàn)；隨著人工智能的發(fā)展，無人機(jī)等自動技術(shù)更是從根本上改變了戰(zhàn)爭的地理界限，國際和國內(nèi)安全規(guī)范的界限也已經(jīng)日益模糊。(23)Max Tegmark, Life 3.0: Being Human in the Age of Artificial Intelligence, Penguin Random House, 2017, pp.82-123.在網(wǎng)絡(luò)空間，當(dāng)一國面臨的安全威脅來源、行為體和攻擊路徑日益全球化，國家主權(quán)的維護(hù)必須要實現(xiàn)全球共同治理，這與構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體的邏輯是一致的。

當(dāng)前，世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，中美關(guān)系發(fā)生質(zhì)變，國際秩序面臨重塑，信息時代的大國競爭將在很大程度上聚焦于網(wǎng)絡(luò)空間，搶奪戰(zhàn)略制高點。一方面，網(wǎng)絡(luò)攻擊、網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)假新聞已成為全球公害，對國家安全的威脅與日俱增；另一方面，以互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)為代表的信息通信技術(shù)已經(jīng)成為大國科技角力的重要內(nèi)容，5G標(biāo)準(zhǔn)之爭更是成為當(dāng)下大國博弈的焦點。此外，人群畫像與算法推薦的發(fā)展與應(yīng)用還催生了新的政治形態(tài)革命，對國家的意識形態(tài)安全帶來了新的挑戰(zhàn)；約瑟夫·奈認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)已經(jīng)成為挑戰(zhàn)西方民主的重要工具，特別是基于信息操縱的銳實力嚴(yán)重沖擊軟實力。(24)Joseph Jr. Nye, “Protecting Democracy in an Era of Cyber Information War,”Harvard Kennedy School Belfer Center for Socience and International Affairs, February 2019, https://www.belfercenter.org/publication/protecting-democracy-era-cyber-information-war. (上網(wǎng)時間：2019年3月5日)應(yīng)對日益嚴(yán)峻的網(wǎng)絡(luò)安全威脅凸顯國家在網(wǎng)絡(luò)空間行使主權(quán)的必要性和緊迫性。

從客觀上看，主權(quán)原則在網(wǎng)絡(luò)空間的適用正面臨著兩種張力：一是國家在網(wǎng)絡(luò)空間的主權(quán)管轄邊界仍在不斷擴(kuò)展，二是國家行為體的主權(quán)權(quán)力在向非政府行為體或機(jī)構(gòu)讓渡，兩者都在很大程度上增加了主權(quán)行使的難度，這也成為網(wǎng)絡(luò)時代大國戰(zhàn)略競爭的獨特環(huán)境。在網(wǎng)絡(luò)時代，大國戰(zhàn)略競爭的核心將是網(wǎng)絡(luò)權(quán)力的爭奪，哪個國家能夠更好的掌控網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)力，哪個國家就能夠在國力競爭中占據(jù)主動和優(yōu)勢，其中重要的權(quán)力來源之一就是一國的科技實力。

具體表現(xiàn)在：一是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定。網(wǎng)絡(luò)空間終究不同于海陸空太空等公域，它是一個人造的技術(shù)空間，在這個空間里，科技水平是權(quán)力衍生的基礎(chǔ)，而代碼或者標(biāo)準(zhǔn)的制定既決定了空間運行的規(guī)則，也決定了行為體獲取權(quán)力的能力，這也是為什么5G標(biāo)準(zhǔn)之爭成為中美戰(zhàn)略競爭的重要一環(huán)。二是網(wǎng)絡(luò)空間關(guān)鍵資源的掌控力。與傳統(tǒng)上對地理和自然資源的掌控不同，如果說過去20多年互聯(lián)網(wǎng)時代的國家權(quán)力來自對計算機(jī)、通信和軟件這些基礎(chǔ)設(shè)施的掌控，那么在即將到來的人工智能時代，算力、算法和大數(shù)據(jù)構(gòu)成了三大基礎(chǔ)支柱，數(shù)據(jù)成為關(guān)鍵的生產(chǎn)要素，催生了新的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式，對用戶和信息的塑造還將會帶來新的政治和社會形態(tài)。三是網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則話語權(quán)的爭奪。網(wǎng)絡(luò)空間是一個新興的空間，其規(guī)則制定固然涉及原有國際規(guī)則的適用，例如《聯(lián)合國憲章》的基本原則，但更多是新規(guī)則的建立，例如數(shù)字貿(mào)易規(guī)則、網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任行為規(guī)范等，而當(dāng)前大國沖突的主要分歧仍然源于實力差距造成的利益目標(biāo)錯位。

結(jié) 語

一國維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)的能力最終取決于自身的綜合實力，特別是創(chuàng)新能力和改革能力。信息通信技術(shù)發(fā)展的速度很快，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間的主權(quán)不僅考驗國家的創(chuàng)新能力，也考驗政府對網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)的認(rèn)知、適應(yīng)和應(yīng)變能力。在大國戰(zhàn)略競爭加劇的背景下，網(wǎng)絡(luò)空間成為大國戰(zhàn)略競爭的重要領(lǐng)域和博弈工具，這對中國維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)的能力提出了更高的要求。

中國應(yīng)基于對網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)內(nèi)涵外延的科學(xué)認(rèn)知，在實踐活動中既注意把握主權(quán)原則的底線，也要堅持適度的靈活性。網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)的維護(hù)應(yīng)該是發(fā)展的、靈活的、分層次的，其政策選擇的基礎(chǔ)是國家的利益分析。我們既應(yīng)區(qū)分議題涉及國家利益的重要性，是核心利益、重大利益還是一般利益，也應(yīng)考慮到對當(dāng)前利益的威脅是否具有緊迫性，只有將兩個維度綜合起來考量，才能制定出恰當(dāng)?shù)膶Σ?。在網(wǎng)絡(luò)空間的新背景和新形勢下，只有堅持并靈活運用主權(quán)觀，才能更好捍衛(wèi)國家核心與重大利益，也才能夠依據(jù)外部需要和變化具備強(qiáng)大的變通能力，趨利避害，為實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國以及中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略目標(biāo)創(chuàng)造有利的外部環(huán)境。