基層央行全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理探討

鄭清波

一、基層央行全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐

（一）人民銀行預(yù)算績(jī)效管理的必要性

2012年開(kāi)始，人民銀行預(yù)算績(jī)效管理工作逐步開(kāi)展，但相對(duì)財(cái)政部來(lái)說(shuō)進(jìn)展較為緩慢，一方面由于人民銀行法定職能和業(yè)務(wù)活動(dòng)的特殊性，無(wú)法照搬已有的改革模式和經(jīng)驗(yàn)。另一方面由于2015年之前人民銀行體制機(jī)制性問(wèn)題的存在，影響了中長(zhǎng)期預(yù)算規(guī)劃以及預(yù)算績(jī)效管理工作的深入開(kāi)展。

隨著我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革的深入推進(jìn)，內(nèi)外部因素的共同影響促進(jìn)了人民銀行預(yù)算績(jī)效管理工作的快速發(fā)展：一是十八大以來(lái)，隨著八項(xiàng)規(guī)定等規(guī)章制度的出臺(tái)，對(duì)人民銀行預(yù)算管理工作提出了更高要求。二是2015年新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，從預(yù)算制度的頂層設(shè)計(jì)高度對(duì)預(yù)算績(jī)效管理提出了明確要求，為預(yù)算績(jī)效管理改革奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。三是外部監(jiān)督檢查日趨嚴(yán)格，監(jiān)管的頻率增加、范圍擴(kuò)大，監(jiān)管要求由合規(guī)性審計(jì)逐步向績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)變。四是社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算公開(kāi)的要求，不僅滿足于對(duì)預(yù)算資金數(shù)額和內(nèi)容的公開(kāi)，更注重對(duì)預(yù)算資金投入產(chǎn)出效益的公開(kāi)。五是人民銀行預(yù)算管理精細(xì)化、科學(xué)化水平不斷提高，需要更好的評(píng)價(jià)預(yù)算資金投入產(chǎn)出，以進(jìn)一步提高預(yù)算資金使用效益，提高央行履職效能。

（二）人民銀行預(yù)算績(jī)效管理工作開(kāi)展情況

2012年根據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃》（2012-2015年），人民銀行啟動(dòng)了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作。首先對(duì)“貨幣發(fā)行費(fèi)”等個(gè)別項(xiàng)目類支出開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，隨后試點(diǎn)范圍逐年擴(kuò)大至“電子設(shè)備購(gòu)置費(fèi)”、“安全防衛(wèi)費(fèi)”、反洗錢經(jīng)費(fèi)等項(xiàng)目。2016年預(yù)算執(zhí)行完成后，對(duì)所有項(xiàng)目支出開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，績(jī)效自評(píng)覆蓋率達(dá)到100%。2017年根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于開(kāi)展2017年中央部門項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控工作的通知》要求，為確保實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)、落實(shí)績(jī)效主體責(zé)任，人民銀行系統(tǒng)開(kāi)始將項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控工作作為今后的一項(xiàng)常規(guī)工作，要求每年年中開(kāi)展績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控，及時(shí)了解績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，對(duì)偏離目標(biāo)的情況及時(shí)查找原因、采取有關(guān)措施糾正，促進(jìn)績(jī)效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。經(jīng)過(guò)幾年的探索和實(shí)踐，人民銀行系統(tǒng)績(jī)效管理理念逐步轉(zhuǎn)變，責(zé)任意識(shí)逐步增強(qiáng)，初步建立了涵蓋所有項(xiàng)目支出的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控、部門自評(píng)、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等預(yù)算績(jī)效管理工作初見(jiàn)成效，預(yù)算管理水平穩(wěn)步提升。

（三）基層央行全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐

近幾年，人民銀行預(yù)算績(jī)效管理工作逐步開(kāi)展，但是基層行預(yù)算績(jī)效管理工作無(wú)法有效開(kāi)展?；鶎友胄性陬A(yù)算績(jī)效管理方面更多的是根據(jù)上級(jí)行安排，開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)、績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控等單項(xiàng)工作，未能積極主動(dòng)、系統(tǒng)全面的將全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理各個(gè)環(huán)節(jié)的工作做好銜接配合。隨著人民銀行系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效管理改革的深入推進(jìn)，依據(jù)橫向到邊、縱向到底的矩陣式管理模式的要求，基層央行也開(kāi)始了對(duì)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理工作的探索與實(shí)踐。

1.成立預(yù)算績(jī)效管理組織機(jī)構(gòu)。目前基層央行預(yù)算績(jī)效管理工作主要是會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門在組織實(shí)施，但是在實(shí)施過(guò)程中遇到了較大阻力，為進(jìn)一步減少部門間摩擦帶來(lái)的預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)耗，通過(guò)試點(diǎn)工作過(guò)程中的積極探索以及借鑒當(dāng)?shù)刎?cái)政部門的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，部分試點(diǎn)地市中心支行成立了預(yù)算管理委員會(huì)，由主管行長(zhǎng)任組長(zhǎng)，會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)、科技、辦公室（后勤服務(wù)中心）等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人作為成員，主要負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)財(cái)權(quán)、事權(quán)及監(jiān)督部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。預(yù)算管理委員會(huì)下設(shè)辦公室，設(shè)在會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)科，主要負(fù)責(zé)預(yù)算績(jī)效管理的具體事宜。通過(guò)自上而下的領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理工作有效實(shí)施。

2.確定預(yù)算績(jī)效管理的具體對(duì)象。根據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》和《財(cái)政支出（項(xiàng)目支出）績(jī)效評(píng)價(jià)操作指引（試行）》等制度規(guī)定，績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象以項(xiàng)目支出為重點(diǎn)。由于基層央行預(yù)算績(jī)效管理工作正處于摸索階段，項(xiàng)目支出（包括基建類支出和行政事業(yè)類支出）相對(duì)而言具有較為明確的支出目的、標(biāo)準(zhǔn)和要求，是進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理起步階段的最佳對(duì)象?；谝陨峡紤]，部分地市中支開(kāi)展試點(diǎn)工作時(shí)分別對(duì)基建類項(xiàng)目和行政事業(yè)類項(xiàng)目進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)。其中，基建類項(xiàng)目選取了中支機(jī)關(guān)新建職工食堂項(xiàng)目，行政事業(yè)類項(xiàng)目重點(diǎn)對(duì)一定金額以上的貨幣發(fā)行費(fèi)、安全防衛(wèi)費(fèi)、電子設(shè)備購(gòu)置費(fèi)等6個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)。

3.理順全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理各環(huán)節(jié)與實(shí)際工作的對(duì)應(yīng)關(guān)系。全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理就是以預(yù)算管理為基礎(chǔ)、以績(jī)效管理為導(dǎo)向，將績(jī)效理念融入預(yù)算管理全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理與績(jī)效管理的相互融合，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起成為預(yù)算管理的有機(jī)組成部分。

根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步做實(shí)中央部門預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)的意見(jiàn)》以及人民銀行預(yù)算績(jī)效管理工作的逐步開(kāi)展，2016年基層央行開(kāi)始對(duì)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)工作進(jìn)行探索。經(jīng)過(guò)開(kāi)展項(xiàng)目評(píng)審與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，逐步理順了項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)與全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理各環(huán)節(jié)的關(guān)系：項(xiàng)目庫(kù)管理應(yīng)服務(wù)于預(yù)算編制工作，績(jī)效目標(biāo)是建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)的重要依據(jù)和基礎(chǔ)，未按要求設(shè)定績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目支出，不得納入項(xiàng)目庫(kù)管理。經(jīng)評(píng)審合格后的項(xiàng)目，作為入庫(kù)項(xiàng)目進(jìn)行管理。會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門根據(jù)上級(jí)行部門預(yù)算工作要求，按照“輕重緩急、擇優(yōu)排序”的原則將項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目納入部門預(yù)算編制范圍，再依照預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督的過(guò)程進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理。對(duì)未納入部門預(yù)算編制范圍的項(xiàng)目，在項(xiàng)目庫(kù)中進(jìn)行滾動(dòng)管理并定期清理。

通過(guò)對(duì)試點(diǎn)工作的不斷探索與實(shí)踐，地市中支正逐步購(gòu)建起以宏觀政策目標(biāo)為導(dǎo)向、以規(guī)范的項(xiàng)目庫(kù)管理為基礎(chǔ)、以項(xiàng)目評(píng)審和績(jī)效管理為支撐的項(xiàng)目支出全過(guò)程預(yù)算管理新模式。以某個(gè)具體的項(xiàng)目為例，完整的項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效管理流程如下：設(shè)定績(jī)效目標(biāo)--項(xiàng)目評(píng)審—項(xiàng)目庫(kù)管理--納入部門預(yù)算--項(xiàng)目實(shí)施（預(yù)算執(zhí)行）--績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控--預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)--結(jié)果反饋—評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用（在一定范圍內(nèi)公開(kāi)，為今后年度部門預(yù)算或項(xiàng)目立項(xiàng)提供參考依據(jù)）。

4.規(guī)范項(xiàng)目評(píng)審、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)等各環(huán)節(jié)的工作。經(jīng)過(guò)對(duì)試點(diǎn)工作邊探索、邊總結(jié)，中支項(xiàng)目評(píng)審和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作具體操作流程逐步完善、規(guī)范。從評(píng)審（評(píng)價(jià)）對(duì)象的確定到評(píng)審（評(píng)價(jià)）工作實(shí)施，從評(píng)審（評(píng)價(jià)）報(bào)告的撰寫(xiě)到評(píng)審（評(píng)價(jià)）結(jié)果的應(yīng)用，對(duì)各環(huán)節(jié)的工作進(jìn)行了全面梳理，對(duì)通知書(shū)、評(píng)審（評(píng)價(jià)）資料具體內(nèi)容及格式等制定了標(biāo)準(zhǔn)模板，推進(jìn)了項(xiàng)目評(píng)審與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作的規(guī)范化、科學(xué)化和標(biāo)準(zhǔn)化管理。

5.取得一定的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。一是通過(guò)對(duì)中支機(jī)關(guān)新建項(xiàng)目和縣支行附屬維修項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審，審減了預(yù)算資金，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)效益。二是對(duì)機(jī)關(guān)發(fā)行庫(kù)維修改造項(xiàng)目和縣支行附屬維修項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算評(píng)審后，兩個(gè)項(xiàng)目在外觀設(shè)計(jì)、安全系數(shù)以及預(yù)算資料編制等方面更加科學(xué)合理、符合實(shí)際，有效提高了項(xiàng)目在招投標(biāo)、實(shí)施等過(guò)程中的工作效率。三是經(jīng)過(guò)開(kāi)展中期評(píng)價(jià)，找出了各項(xiàng)預(yù)算資金使用過(guò)程中的薄弱環(huán)節(jié)，為今后各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的開(kāi)展提出了改進(jìn)意見(jiàn)和建議，有效提高了人民銀行的履職效能，具有一定的社會(huì)效益。

二、實(shí)踐過(guò)程中遇到的困難和問(wèn)題

（一）缺乏有效的制度依據(jù)和指引。一是預(yù)算績(jī)效管理制度不健全。目前人民銀行開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作主要是參考財(cái)政部出臺(tái)的意見(jiàn)辦法，但人民銀行作為中央銀行，其職能定位、業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)特點(diǎn)均具有特殊性，尤其對(duì)涉及貨幣發(fā)行、安全保衛(wèi)等專業(yè)性較強(qiáng)的工作，缺乏有關(guān)制度指引及配套措施，不便于基層人民銀行預(yù)算績(jī)效管理工作的規(guī)范開(kāi)展和深入推進(jìn)。二是現(xiàn)有的預(yù)算管理制度不能適應(yīng)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)要求?，F(xiàn)行的《中國(guó)人民銀行財(cái)務(wù)制度》和《中國(guó)人民銀行預(yù)算管理的規(guī)定》等預(yù)算管理制度和財(cái)務(wù)制度均為2000年以前制定，隨著新預(yù)算法的修訂實(shí)施以及人民銀行職能的不斷調(diào)整，部分預(yù)算賬戶核算內(nèi)容與當(dāng)前人民銀行履職內(nèi)容不符，不能滿足預(yù)算績(jī)效管理要求，限制了預(yù)算績(jī)效管理工作的深入開(kāi)展。

（二）缺乏預(yù)算績(jī)效管理專業(yè)人員。預(yù)算績(jī)效管理工作環(huán)節(jié)多、業(yè)務(wù)量大、涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)，對(duì)從業(yè)人員綜合素質(zhì)要求比較高，但是目前基層央行從事預(yù)算績(jī)效管理的人員，基本上都是財(cái)務(wù)部門相關(guān)人員兼崗，現(xiàn)有人員數(shù)量和專業(yè)能力不能完全滿足全過(guò)程績(jī)效管理工作全面開(kāi)展的需要。雖然項(xiàng)目評(píng)審和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)等工作中涉及工程建設(shè)方面的項(xiàng)目時(shí)可以引入部分基建管理方面的社會(huì)專家或中介機(jī)構(gòu)，但涉及到貨幣發(fā)行、安全保衛(wèi)、反洗錢等專業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目時(shí)，由于外部專家缺少人民銀行相關(guān)專業(yè)知識(shí)，服務(wù)外包不能滿足相關(guān)要求。

（三）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系有待完善。目前，人民銀行已初步建立了涵蓋所有項(xiàng)目支出的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但是其科學(xué)性和有效性仍需逐步提高?，F(xiàn)有的指標(biāo)體系對(duì)部分特殊項(xiàng)目的針對(duì)性不足，例如公眾反假識(shí)假能力不能通過(guò)收繳了多少假幣或者是某一項(xiàng)具體的指標(biāo)得以體現(xiàn)。同時(shí)，基層央行尤其是縣支行在預(yù)算管理、業(yè)務(wù)規(guī)范性等方面與總行或省會(huì)城市中心支行存在很大差距，各層級(jí)機(jī)構(gòu)使用同一套評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠科學(xué)，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不能與其職能設(shè)定、人員配備、經(jīng)費(fèi)規(guī)模等實(shí)際情況相匹配。

（四）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用存在困難。目前基層人民銀行開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作尚處于起步階段，更多的是對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)程序、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等的探索和研究，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用尚存在一定的阻力和困難，目前僅能對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在一定范圍內(nèi)通報(bào)。針對(duì)發(fā)現(xiàn)的預(yù)算資金使用過(guò)程中存在的薄弱環(huán)節(jié)提出改進(jìn)意見(jiàn)或建議后，由于沒(méi)有制度依據(jù)和責(zé)任追究機(jī)制，尚無(wú)有效的措施或手段督促相關(guān)部門落實(shí)到位。

三、推進(jìn)基層央行全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的措施建議

（一）進(jìn)一步完善制度體系建設(shè)。一是盡快建立涵蓋績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等各環(huán)節(jié)的預(yù)算績(jī)效管理制度。同時(shí)制定實(shí)施細(xì)則或操作規(guī)程，明確相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的職責(zé)、規(guī)范操作程序，為全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理提供制度保障和操作支撐。二是完善配套制度，修訂相關(guān)預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理等制度規(guī)定，為實(shí)施全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理提供基礎(chǔ)保障。

（二）加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)，完善崗位設(shè)置。對(duì)基層央行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門、相關(guān)業(yè)務(wù)部門的工作人員進(jìn)行全面系統(tǒng)的培訓(xùn)和輔導(dǎo)，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作開(kāi)展專題研究，創(chuàng)造典型案例的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，提高績(jī)效管理人員的綜合素質(zhì);設(shè)置績(jī)效管理專崗，配備更多的績(jī)效管理專業(yè)性人才，為預(yù)算績(jī)效管理提供人才保障。

（三）進(jìn)一步完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，探索建立指標(biāo)體系庫(kù)。完善現(xiàn)有的指標(biāo)體系，對(duì)指標(biāo)內(nèi)容、權(quán)重設(shè)計(jì)等進(jìn)一步完善和補(bǔ)充。探索建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系庫(kù)，使績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)信息有效共享，同時(shí)對(duì)各類指標(biāo)賦值給出一個(gè)浮動(dòng)區(qū)間，允許基層央行“量體裁衣”，根據(jù)履職特點(diǎn)在區(qū)間范圍內(nèi)上下浮動(dòng)?；蛘呤歉鶕?jù)不同層級(jí)機(jī)構(gòu)，探索建立3套不同的指標(biāo)體系，促進(jìn)各層級(jí)機(jī)構(gòu)都能建立一套科學(xué)合理、更具操作性的評(píng)價(jià)體系。

（四）不斷探索績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)。推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的深入開(kāi)展，績(jī)效結(jié)果的應(yīng)用和問(wèn)責(zé)是關(guān)鍵。建議在預(yù)算績(jī)效管理各環(huán)節(jié)中進(jìn)一步加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)查部門的相應(yīng)職責(zé)，確?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果能落實(shí)到位，逐步完善問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)由于故意或過(guò)失造成預(yù)算管理未達(dá)到相關(guān)要求的，要切實(shí)追究相關(guān)人員的責(zé)任，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作落到實(shí)處。（作者單位：中國(guó)人民銀行蘭州中心支行）