從北京市街道預算績效看基層城市公共管理

王燕梅

北京市自2015年在石景山區(qū)嘗試城市管理體制改革，下放了380項行政權(quán)力之后拉開了北京市街道城市管理的序幕，之后系列措施步步深入。2015年的試點開展比較順利，北京市對試點情況進行了評價予以了肯定。之后北京市開啟了將更多的城管和環(huán)保方面的行政處罰權(quán)力下放給街道管理的工作，以解決基層城市管理權(quán)責不對等的問題，希望通過權(quán)力下放達到城市管理事務不出街道的目的。后各區(qū)市政市容委機構(gòu)改革，職能職責進行了重新劃分，先后掛牌成立了城市管理委員會，將部分城市管理職能下放給街道，比如西城將基層城管執(zhí)法分隊下沉轉(zhuǎn)至各個街道。2018年3月北京市出臺《關(guān)于黨建引領(lǐng)街鄉(xiāng)管理體制機制創(chuàng)新 實現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的實施方案》，提出 “要充分發(fā)揮街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性、主動性、實行扁平化管理，推動重心下移、力量下沉，服務基層”。2019年2月，北京市委、市政府印發(fā)了《關(guān)于加強新時代街道工作的意見》。根據(jù)該《意見》，北京在城市管理上將下沉街道層面對資金和人才的支配權(quán)，在全國范圍內(nèi)率先明確街道作為執(zhí)法主體的地位。北京全市各區(qū)的城管執(zhí)法監(jiān)察局已將共計332支街鄉(xiāng)執(zhí)法隊，由“區(qū)城管執(zhí)法監(jiān)察局統(tǒng)一管理”調(diào)整為“以街鄉(xiāng)為主的雙重管理”，近6500名編制劃至街鄉(xiāng)。2019年7月，北京市第十五屆人大常委會第十四次會議聽取了市政府關(guān)于《北京市街道辦事處條例（草案）》的說明和市人大社會建設委員會關(guān)于條例草案審議意見的報告。該條例明確了街道辦事處的九項職責，尤其是“對職能部門派出機構(gòu)工作考核和人事任免提出意見和建議，自主支配和統(tǒng)籌管理區(qū)職能部門下沉的各類人員和資金，參與轄區(qū)設施規(guī)劃編制、建設和驗收；組織實施轄區(qū)綜合行政執(zhí)法，統(tǒng)一指揮調(diào)度派駐執(zhí)法機構(gòu)開展執(zhí)法活動”職能明確了街道事權(quán)、人事權(quán)和財權(quán)。

北京市目前本市共有街道辦事處152個（北京市民政局2019年社會服務統(tǒng)計季報表（一季度）），其中中心城區(qū)101個、遠郊區(qū)51個。緊鑼密鼓的城市管理改革為街道帶來了機遇和挑戰(zhàn)，從賦予的九大職能看，有的屬于過去已經(jīng)行使的職權(quán)，有的是新賦予的職權(quán)。街道從事城市公共管理工作的優(yōu)勢具有工作接地氣、與民眾接觸緊密，城市管理更加順暢的優(yōu)勢。優(yōu)勢方面不再贅述，下面我就從近年來從參與財政資金事前評估及事后評價方面對街道從事的城市管理工作進行問題揭示，希望對街道承擔新的職能定位開展新的工作有所幫助。

一、從績效管理角度發(fā)現(xiàn)街道從事城市公共管理工作存在的問題

（一）街道從事管理工作人員的數(shù)量和質(zhì)量都不足

1.工作繁重壓力大，人員數(shù)量不足、素質(zhì)急需提升。北京市大部分街道辦事處一般設有十一至十五個科室，個別大型街道甚至多達二十幾個科室，主要是依據(jù)與上級工作對應關(guān)系設置，從業(yè)人員也有幾十到一百多人不等。雖然現(xiàn)在通過公務員考試街道辦事處的工作人員素質(zhì)得到了極大的提高，但是由于街道辦事處公務員屬于最基層工作人員，工作內(nèi)容多且復雜，工作人員壓力大，情緒無法釋放，對工作產(chǎn)生負面影響。在考評中遇到工作人員在年底因為上級各部門均要基層報表數(shù)據(jù)，管理人員焦頭爛額，無法正?？刂谱约旱那榫w，而提出簡化考評工作的要求。還有的街道辦事處人員，在考評人員提出工作存在問題之后，情緒非常激動：基層工作是個筐，什么都往里面裝，但是我們沒有處下沉，什么都要接著，我們是流汗又流淚,使得場面非常尷尬。根據(jù)《北京市機構(gòu)編制委員會辦公室關(guān)于開展街道各類機構(gòu)綜合設置和派駐機構(gòu)屬地化管理試點工作的指導意見》，現(xiàn)在各街道進行了職能重新劃分，從原來的十幾到二十幾科室到現(xiàn)在六至七個科室，隨著職能定位的變化，工作內(nèi)容增加了，工作量加大了，這一變化會使得這種狀況進一步加劇。

2.通過購買第三方服務和采購完成項目工作，但是管理能力跟不上

幾年來的職能下沉使得街道接受的工作內(nèi)容越來越多，從“疏整促”到背街小巷治理，從老舊小區(qū)物業(yè)管理到街道綠化，從居家養(yǎng)老到社會救助，從網(wǎng)格化管理到菜籃子建設等等，社會管理工作越來越多，由于街道每個科室人員只有3-5人，無法提供更多的人員從事專業(yè)服務。在財政部、北京市財政局和各區(qū)財政局的推動下，政府采購和政府購買服務在街道公共服務中占據(jù)了重要一席，包括了街道職責定位管理需求的方方面面，具體有：民生類窗口一站式咨詢服務、困難個體走訪探視，居家養(yǎng)老類的養(yǎng)老驛站建設和管理、養(yǎng)老服務機構(gòu)的服務社區(qū)管理，與環(huán)境整治相關(guān)的背街小巷治理、全要素小區(qū)建設、網(wǎng)格化服務及建設、環(huán)境整治等。各街道在開展此類民生服務工作時基本采用了政府采購及政府購買服務形式。這兩種方式進行服務采購本無可非議，但是在績效考評過程中發(fā)現(xiàn)的問題是街道管理無法滿足采購要求。因為無論是政府購買服務還是采購街道均應是采購責任主體，負責引導社會力量和市場參與政府服務，補充政府服務不足，提高政府服務能力。但是實際工作中發(fā)現(xiàn)兩種情況對服務的效果產(chǎn)生不利影響。一方面由于街道由于對政府購買服務的政策理解不到位，或是由于工作內(nèi)容繁重而無法顧及管理質(zhì)量，出現(xiàn)重形式而不重管理及效果的情況。具體反映為街道對服務商缺少過程管理，服務的好與壞全憑服務商自覺管理，對服務商的驗收管理也流于形式，過程管理及考核方式過于簡單導致工作無法實現(xiàn)成效。另一方面作為服務商多為民營非營利組織，這些單位人員水平參差不齊，更多見的是一個民非提供多家街道服務，人員又達不到滿足所有服務的數(shù)量，致使服務的數(shù)量和質(zhì)量出現(xiàn)問題。兩個方面的情況均說明，服務管理從采購開始，到過程監(jiān)督，再到驗收考核整體過程，街道管理能力均無法達到要求，無法實現(xiàn)通過購買服務實現(xiàn)物有所值的效果。

（二）城市管理職責下沉與街道現(xiàn)有的管理理念存在一定差距

面對管理工作日益的繁重，急需街道提高管理理念，規(guī)范管理，提高管理水平。從考評情況看，街道在管理中存在理念與需求不對等，對管理的認知還停留在經(jīng)驗管理方面。主要體現(xiàn)在制度建設、管理手段和方法、對管理風險的認知等。

從政策面看，政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差，缺少依據(jù)政府政策制定街道適用的管理辦法。實際考評中經(jīng)常性發(fā)現(xiàn)，雖然街道按照現(xiàn)有的中央級及北京市市級或是區(qū)級政策開展了工作，但是對政策的領(lǐng)會并不到位，對政策解讀具有選擇性，選擇對自己工作有利的方面執(zhí)行，如政府購買服務，他們一定會理解為可以和對方簽訂三年合同，而不去關(guān)注購買程序和方式，多采取簡單詢價方式選擇供應商，而違背了政府采購相關(guān)規(guī)范。因為購買程序和方式的要求為“應當按照政府采購的有關(guān)規(guī)定，采取公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等方式確定承接主體”，采購標準和限額等均應當按照政府采購相關(guān)法律制度執(zhí)行，所以政府購買服務不能脫離政府采購要求執(zhí)行。另外街道也缺少自己的管理辦法，內(nèi)部制度反映了街道在政策變化之后的理解力和適用性。

從過程管理看，缺少管理手段和管理方法。在城市服務方面，因為需要更多地借助社會力量開展工作，對服務商的管理體現(xiàn)管理者的水平和能力。在績效考評過程中發(fā)現(xiàn)“一采了之”的情況比較常見，無論是政府購買服務還是政府采購服務，缺少通過法律手段即合同簽訂對服務方進行約束，在合同簽訂時多采用服務商提供的制式合同范本，合同條款也是服務商說了算，無法通過合同條款對服務商提出規(guī)范性要求，合同條款籠統(tǒng)無實質(zhì)內(nèi)容，僅僅在付款條件方面規(guī)定比較細化，對服務商的約束較低，街道在過程管理中比較被動，過程管理失控的情況較多。

通過街道在管理過程中反映出的問題，說明管理的規(guī)范性和管理理念還與現(xiàn)有的工作任務要求有一定的差距。

（三）管理水平與需求存在差異，使得執(zhí)行結(jié)果不到位

從政府職能轉(zhuǎn)變看，街道因為貼近人民被賦予了更多的工作內(nèi)容，希望街道在管理過程中體現(xiàn)民心民意，體現(xiàn)政府為“人民對美好生活向往”進行關(guān)注和關(guān)心。在考評中發(fā)現(xiàn)體現(xiàn)民生民意的工作，其執(zhí)行結(jié)果往往和最初的設計相去較遠。如街道對弱勢群體的走訪、建檔和心理咨詢服務工作，大部分街道采用了政府購買第三方服務的方式執(zhí)行該工作，在績效考評中發(fā)現(xiàn)，各區(qū)執(zhí)行該任務取得的效果差距較大。在實際執(zhí)行中有的區(qū)對工作內(nèi)容劃分細致、具體，服務商服務內(nèi)容也符合工作要求，有的區(qū)則工作內(nèi)容泛泛，只有工作形式缺少工作內(nèi)容，對于實際走訪及心理咨詢并沒有實際開展。執(zhí)行不到位影響了政府工作形象。再如社區(qū)養(yǎng)老驛站工作，中央轉(zhuǎn)移支付資金無法落實到位，首先是街道對資金額比較少缺乏承接項目的積極主動性，其次是街道承接任務后將執(zhí)行工作委托第三方服務商，服務商以商業(yè)利益作為第一位，在缺少監(jiān)管的情況下操作不規(guī)范，無法滿足當事人需求導致服務效果不佳。執(zhí)行不到位的原因很多，主要是因為現(xiàn)有的服務內(nèi)容要求街道管理人員業(yè)務能力要跟上職能變化，而實際和需求還存在差異，使得政府管理職能下沉之后的作用體現(xiàn)不足。

綜上，通過多年對街道管理工作進行評估和考評，深深體會到雖然街道在管理上有了很多的提升，但與實際要求相比還有差距。針對以上問題，筆者也有幾點不成熟的想法和建議。

二、對街道從事城市公共管理工作的建議

（一）推行試點，正面示范

近年來北京市政府在對街道實行新的政策時基本采用了試點方式，包括建微信群管理試點、“街道吹哨、部門報道”試點、公共服務大廳啟動“一窗式”綜合受理窗口試點、街道大部制改革試點等等，試點的局部工作成績顯而易見成績非常顯著。但是長期看還存在一定的不足，從街道管理者看，試點只是在壓力存在的情況下集中精力完成局部工作，對整體管理工作提升作用不大。并且從管理學角度看，一個人如果每天做的都是急需的工作，就會出現(xiàn)情緒緊張失控的情形。在基層力量人員整體素質(zhì)不高，人員配置的不足的情況下，靠壓任務、增加工作量并進行嚴格考核，雖然眼前的成績不錯，長期看很難起到提升管理水平的作用。

筆者的建議是，對街道推行整體工作試點。在大部制試點的基礎(chǔ)上，按照新的業(yè)務分工，定位工作內(nèi)容，確定人員編制，理順任務，對任務進行分解，明確哪些任務屬于職權(quán)范圍應該是街道履職必須做的，哪些是需要外部服務完成的，對于履職范圍內(nèi)的工作是否可以在現(xiàn)有的人員配置的情況下完成，是超負荷還是負荷不足。如果需要購買服務或是政府采購是否可以進行有效的管理等。在試點之后的一個年度內(nèi)對人員和工作進行分別考核評價，并提出改進意見。

這樣的試點可以科學合理地對街道進行的城市管理做出分析，避免直接將工作壓下去，造成基層工作負擔過重，人員精神過于緊張。對于試點取得的成績和試點之后效率提升可以進行推而廣之，起到正面示范的作用。

（二）提高管理理念，向制度要提升

提升管理水平不僅僅是人員配置到位人員素質(zhì)提升，還有好的管理理念。從管理者看，應該摒棄不適用的經(jīng)驗主義做法，樹立新的管理意識，從制度入手，加強管理過程的規(guī)范性，以科學的管理提升人的管理水平。街道管理人員首先要認真領(lǐng)會國家及北京市相關(guān)政策，保障在執(zhí)行上不要存在偏差，正所謂“磨刀不誤砍柴工”。由于各街道有自己的特點和要求，所以各街道應該在執(zhí)行政策時，依據(jù)上位法制定符合自身特點的管理制度。制度建立避免多而雜，應該以適合夠用為原則，否則會因為“制度過于復雜而執(zhí)行難”出現(xiàn)另外新的問題。

由于現(xiàn)階段，很多具體的工作需要通過購買服務解決，所以還要明確在該過程中應該履行的管理職責，規(guī)范管理流程，尤其是重視通過制度進行監(jiān)管，通過法律文書即合同方式進行規(guī)范，在管理上取得主動權(quán)。

（三）按照責任配置資源，保障執(zhí)行到位

從考評中發(fā)現(xiàn)，街道的工作任務與資金、工作任務與人員存在一定配置不合理的情況，很難科學合理地測算資金、人員和任務的關(guān)系。同樣的工作在不同的區(qū)資金配置差別很大，需要投入的人力資源差別也非常大，是導致人員積極性不足，工作執(zhí)行不到位的重要因素。

保障做好街道城市管理任務還需要有合理的資源配置，配置的科學性包括配置的公平性及合理性。從財政對街道的投入看已經(jīng)很多，這是許多人管理層和專家的共識，除基本支出外，街道開展的其他工作給與的資金保障是否科學合理則無法正確判斷，哪些資金多了哪些資金少了，既沒有定額也沒有標準，實際工作中街道則拆拆補補開展工作。

要提升街道管理水平，要真正落實對基層民眾的關(guān)心和幫助，還需要提升資源配置水平，除通過政府投資評審、績效評估對需求進行測評外，對于街道的需要還需要在試點基礎(chǔ)上開展進一步的研究。

三、小結(jié)

該文是筆者在從事多年財政績效評估和考評結(jié)果的基礎(chǔ)上，對街道公共管理的一點不成熟思考，很多闡述還存在隔靴搔癢無法摸到癢處的感覺，希望將來可以進一步開展細化研究。