獨(dú)具特色的明代監(jiān)察制度

祝曉光　安志杰

明代監(jiān)察制度是當(dāng)時(shí)國家制度的重要組成部分，它的基本任務(wù)就是整肅百僚、糾正官邪、彈劾非違、維持綱紀(jì)，確保國家職能得以充分有效發(fā)揮。

明代監(jiān)察制度的歷史淵源

我國監(jiān)察制度的發(fā)展歷程，最早可在戰(zhàn)國時(shí)期職掌文獻(xiàn)史籍的御史官中，找出早期監(jiān)察職責(zé)。自秦代開始，監(jiān)察制度相對獨(dú)立，并逐漸成為歷代的一項(xiàng)重要政治制度。歷經(jīng)漢朝、南北朝、隋唐、元朝等各個(gè)時(shí)期的發(fā)展，到明代時(shí)，監(jiān)察制度已得到充分發(fā)展。明代早期統(tǒng)治者，借鑒元朝末年貪官橫行霸道、百姓苦難深重的歷史教訓(xùn)，運(yùn)用實(shí)施重典治國，以殘酷刑罰嚴(yán)厲打擊各級貪官污吏。在國家層面，明初洪武年間，御史臺改為都察院，時(shí)稱“風(fēng)憲衙門”，以左、右都御使為其長官，對全國的監(jiān)察工作負(fù)責(zé);同時(shí)創(chuàng)設(shè)六科給事中制度，六科給事中分掌六部，除了直言規(guī)勸、封還皇帝失宜詔令、駁正臣下奏章違誤之外，亦負(fù)責(zé)舉發(fā)督察、檢舉罪狀等事務(wù)。同監(jiān)察御史相比，兩者職務(wù)基本相似，御史稱為道官、察官，給事中則稱為科官、言官，合稱科道。但御史以一般行政為主要監(jiān)察對象，更加偏重“察”事，給事中則以補(bǔ)正別人的缺點(diǎn)過失、駁正臣下奏章違誤為主，更加偏重“言”事，兩者權(quán)力交叉并互不可分，成為了明代監(jiān)察官的主力。在地方層面，采取分道巡按的辦法，將全國以“道”為單位，劃分為多個(gè)監(jiān)察區(qū)，各道由隸屬于都察院的監(jiān)察御史，分別掌管各道監(jiān)察工作。明宣德年間，正式把全國劃分為十三道，明確其主要監(jiān)察對象是中央的中下級官吏和地方官吏。

明代監(jiān)察制度，對于政治權(quán)力的有序運(yùn)行、調(diào)整統(tǒng)治階級內(nèi)部矛盾，對于加強(qiáng)皇權(quán)對官吏的監(jiān)督、及時(shí)清除危害帝王統(tǒng)治的官吏，發(fā)揮了積極的規(guī)范、制衡和監(jiān)督、懲治的作用。從歷史中可以發(fā)現(xiàn)，無論是國家最高行政機(jī)關(guān)，還是司法機(jī)關(guān)，都包括在監(jiān)察范圍之內(nèi)，這在一定程度上說明監(jiān)察制度在封建社會(huì)國家制度中的重要地位。

明代監(jiān)察制度的突出特點(diǎn)

明代監(jiān)察權(quán)限具有清晰的職責(zé)分工。明代監(jiān)察御史主察“內(nèi)外百司之官邪，或露章面彈，或封章奏劾?！痹趦?nèi)，巡視京營、光祿、倉場、內(nèi)庫、皇城，監(jiān)臨鄉(xiāng)會(huì)試及武舉，輪值登聞鼓等;在外，巡視軍隊(duì)、學(xué)校、鹽茶馬、漕運(yùn)、邊關(guān)、屯田等，具有明確職責(zé)。六科給事中，掌管侍從、規(guī)諫、補(bǔ)闕、拾遺、稽察六部百司等相關(guān)事項(xiàng)，對于最高統(tǒng)治者掌握軍權(quán)、預(yù)防動(dòng)亂、保障國防安全產(chǎn)生了極為重要的作用。隨著漕運(yùn)和邊關(guān)貿(mào)易的發(fā)展，稅糧運(yùn)輸、食鹽專賣、茶馬交易支撐了明代的主要財(cái)政收入，明代監(jiān)察制度在永樂年間就有御史開始專項(xiàng)巡鹽;宣德年間選差御史一員，于揚(yáng)州府等地對販賣私鹽行為進(jìn)行打擊;成化年間，基本巡鹽形成定制，明確規(guī)定山東濟(jì)寧至南京一帶河道，由兩淮巡鹽御史帶管等。這對于保障明朝的財(cái)政收入和對外貿(mào)易產(chǎn)生了極為重要的作用，同時(shí)也在一定程度上遏制了地方官員對榷場的干涉和貪腐，其重要作用不言而喻。

明代監(jiān)察體制具有獨(dú)立的垂直管理。從中央到地方的各級監(jiān)察機(jī)構(gòu)形成了單線垂直的相對獨(dú)立體系，確定了監(jiān)察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察官員與政府官員之間的關(guān)系，確保監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)作，監(jiān)察系統(tǒng)上下一體，監(jiān)察權(quán)力高效行使。都察院，負(fù)責(zé)全國的監(jiān)察工作，直接對明朝最高統(tǒng)治者負(fù)責(zé);六科給事中分掌六部，重點(diǎn)監(jiān)督六部，在都察院系統(tǒng)之外，又形成一個(gè)直接統(tǒng)屬于皇帝的監(jiān)察組織;全國劃分為十三道設(shè)立監(jiān)察御史，主要監(jiān)察對象是中央的中下級官吏和地方官吏，但其獨(dú)立性較強(qiáng)，不完全為都察院控制。這些監(jiān)察機(jī)關(guān)，相互制約、相互獨(dú)立，共同行使監(jiān)察職能，是維護(hù)封建皇權(quán)的有力工具。

明代監(jiān)察人員具有崇高的嚴(yán)肅權(quán)威。監(jiān)察官受到最高統(tǒng)治者的高度重視，監(jiān)察官作為君主的代表，直接對君主負(fù)責(zé)，獨(dú)立行使職權(quán)。都察院不但負(fù)責(zé)全國的監(jiān)察工作，同時(shí)直接受理皇帝交辦的詔獄案件。六科給事中監(jiān)察權(quán)很大，凡編制敕令，宣揚(yáng)事跡，大的事情直接向皇帝奏報(bào)，小的事情仔細(xì)審核然后施行，如兵科給事中對兵部內(nèi)外官員的選拔任用、考核獎(jiǎng)懲以及軍事裝備日常維護(hù)進(jìn)行監(jiān)督。外出巡按則代表天子巡守，巡查所在地的王公大臣以及府州縣各級官吏，大事奏裁、小事立斷，這充分體現(xiàn)了監(jiān)察御史的崇高地位。

明代監(jiān)察人員具有顯著的行業(yè)自律。明代極其重視對監(jiān)察官的選拔，明太祖要求“監(jiān)察御史、提刑按察司，耳目之寄，肅清白司，今后慎選賢良方正之人”;明成祖要求“御史為耳目之寄，宜用學(xué)識通達(dá)治體者”。對于監(jiān)察官的選任，主要是薦舉、考選兩種方式，其中薦舉主要是由吏部、都察院長官和三品以上京官聯(lián)合推薦;考選則分定期考選和臨時(shí)考選，定期考選，一般每3年一選，由吏部、都察院協(xié)同擬定人選，臨時(shí)考選針對給事中、御史出缺，由吏部和都察院出題，均呈皇帝欽批。同時(shí)，不斷強(qiáng)化對監(jiān)察官的制度化約束，如制定了《考滿通例》《責(zé)任條例》《出巡事宜》《監(jiān)紀(jì)九款》等制度，嚴(yán)格要求監(jiān)察御史必須遵守規(guī)定程序和相關(guān)紀(jì)律，對于違反者加重處罰。這種紀(jì)律約束比前朝的監(jiān)察規(guī)制要完備許多，旨在啟迪監(jiān)察官員嚴(yán)于律己，使監(jiān)察官不得任意地超越法律之外行事。

明代監(jiān)察制度具有健全的制度規(guī)范。隨著監(jiān)察制度的發(fā)展，監(jiān)察立法在明代也相應(yīng)地有所發(fā)展，在上承宋元的基礎(chǔ)上，出現(xiàn)了系統(tǒng)化、法典化趨勢，形成憲綱條例、六科監(jiān)察法規(guī)、出巡監(jiān)察法規(guī)等系統(tǒng)法規(guī)，監(jiān)察領(lǐng)域覆蓋法律制定、行政人事、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、司法軍事等廣泛領(lǐng)域。如憲綱條例規(guī)定，凡是涉及國家政令的得失、軍民的利弊以及一切興利除害之事，監(jiān)察官吏都要直言無諱、不能隱瞞。明會(huì)典六科通掌條目中，要求六科給事中對于皇帝的敕令、朝廷的章奏、國家的邊防、重大的案件進(jìn)行廣泛監(jiān)察。在具體監(jiān)察過程中，明朝對巡按御史的選派、點(diǎn)差、出巡等環(huán)節(jié)均有嚴(yán)格規(guī)范，如規(guī)定御史出巡、追問、審理等事，都察院理清事項(xiàng)后，不需再經(jīng)都察院，可直接呈報(bào)最高統(tǒng)治者。健全完善的制度規(guī)范是明代監(jiān)察制度的一個(gè)突出特點(diǎn)，對于有效調(diào)整各個(gè)層面的利益關(guān)系，更好保障封建社會(huì)國家治理具有重要作用。

明代監(jiān)察制度具有一定的歷史局限。盡管如此，由于明代政治制度是君主專制，依附于專制皇權(quán)的監(jiān)察權(quán)，隨著皇權(quán)走向腐敗也逐漸沒落。明朝前期，直言納諫蔚成風(fēng)氣，明確六科給事中的諫諍進(jìn)言之責(zé);明朝后期，隨著政治腐敗、宦官外戚干政等愈演愈烈，監(jiān)察制度政治調(diào)節(jié)和權(quán)力控制作用日益衰弱。在封建君主專制制度下，監(jiān)察制度成為皇權(quán)的附屬品，它能否發(fā)揮正常作用，與統(tǒng)治者有密切關(guān)系，這也是監(jiān)察制度發(fā)展過程中的制度障礙。

對現(xiàn)代監(jiān)察制度的幾點(diǎn)啟示

一是確保監(jiān)察機(jī)關(guān)相對獨(dú)立。在封建王朝中，監(jiān)察制度是君主非常規(guī)權(quán)力對官僚常規(guī)權(quán)力的控制，出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)都是為了維護(hù)皇權(quán)，注定是統(tǒng)治者的附庸，不可能得到真正獨(dú)立。在人民當(dāng)家作主的新時(shí)代，監(jiān)察機(jī)關(guān)要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下相對獨(dú)立，才能維護(hù)最廣大人民的根本利益。

二是切實(shí)提高監(jiān)察人員的素質(zhì)能力。從明代監(jiān)察制度中可以看出，歷代統(tǒng)治者都非常注重監(jiān)察官的遴選，既要求監(jiān)察官有剛正廉潔、忠于職守、不徇私情的道德品質(zhì)，又要求監(jiān)察官有豐富的為官經(jīng)驗(yàn)、優(yōu)異的工作成績，還要求監(jiān)察官有較高的文化素質(zhì)和能力水平。這些做法都值得我們借鑒，即一定要把好“入口”關(guān)，更加注重政治素質(zhì)、政治立場、政治能力和專業(yè)知識、專業(yè)能力。

三是健全完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)察制度是治官之制度，更需要監(jiān)察工作人員潔身自好。封建制度發(fā)展歷史中，有的朝代對御史、諫官的設(shè)置多采用“以小馭大”“秩卑權(quán)重”、互相制約的原則，有的對監(jiān)察官根據(jù)實(shí)績進(jìn)行考核，采取定量化方法，促使監(jiān)察官依法履職盡責(zé)。只有加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，才能保證監(jiān)察人員自身正、自身清、自身凈。我們要堅(jiān)持健全內(nèi)部考核機(jī)制，設(shè)立專門督察部門，建立辦案督察機(jī)制，全面充分地掌握檢察人員的實(shí)績，進(jìn)而科學(xué)決定其獎(jiǎng)懲升降。

四是堅(jiān)持在法律框架內(nèi)公正辦事。古代監(jiān)察制度，彈劾糾正必須真憑實(shí)據(jù)，不得虛言假話，更不能風(fēng)聞言事。如《明會(huì)典·都察院一》規(guī)定，“（御史）糾舉之事，須要明著年月，指陳實(shí)跡，明白具奏?！魭端剿亚蠹?xì)事，及糾言不實(shí)者抵罪”，對于捕風(fēng)捉影者，將依法予以嚴(yán)懲。這是監(jiān)察機(jī)關(guān)公平公正履職盡責(zé)的根本前提，必須有效傳承、完善發(fā)展。