明清監(jiān)察制度之比較

李建軍

摘 要：明清時(shí)期監(jiān)察制度在中國的監(jiān)察制度史上占有重要的地位。明清監(jiān)察機(jī)構(gòu)一脈相承，都具有范圍極廣的監(jiān)察權(quán)力，但在具體細(xì)節(jié)上又有所不同。明清監(jiān)察體制雖然都汲取了之前朝代的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，但仍有監(jiān)察范圍不明確、監(jiān)察職能重合和皇權(quán)過盛三大弊端。

關(guān)鍵詞：明清;監(jiān)察御史;都察院

中圖分類號(hào)：K248文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2019）12-0137-05

古代監(jiān)察制度對(duì)于維護(hù)封建政權(quán)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)有一定的積極意義，明清時(shí)期的監(jiān)察制度相對(duì)完善，又各有特點(diǎn)，目前學(xué)術(shù)界對(duì)此問題的研究主要有葛生華的《試論明清時(shí)期監(jiān)察制度》，胡斌的《明清監(jiān)察制度初探》，李健的《明清監(jiān)察獨(dú)立性比較與啟示》等。①總體而言，目前對(duì)于明清監(jiān)察制度的整體與細(xì)節(jié)研究已經(jīng)日趨完善，但是對(duì)于明清監(jiān)察制度之比較，還有一定的研究空間。本文擬從中央和地方監(jiān)察制度的特點(diǎn)等方面進(jìn)行深入對(duì)比，并對(duì)其弊端作進(jìn)一步分析。

一、明清中央監(jiān)察制度之比較

1.明清中央監(jiān)察制度的相同點(diǎn)

一是職能部門相同。明清監(jiān)察職能部門有兩個(gè)，一個(gè)是都察院，一個(gè)是六科給事中。明代的監(jiān)察制度承襲元代，設(shè)御史臺(tái)，左右御史大夫各一人，從一品。即“國家立三大府，中書總政事，都督掌軍旅，御史掌糾察，朝廷綱紀(jì)盡系于此，而臺(tái)察之任尤清要”②。洪武十五年（1382）撤銷御史臺(tái)，改為都察院。左右都御史各一人，正二品。左右副都御史各一人，正三品。左右僉都御史各一人，正四品。清代監(jiān)察制度承襲明代，都察院設(shè)左都御史，滿漢各一人，從一品，左副都御史，滿漢各一人，正三品。右都御史和副都御史由督撫兼任，不固定人員。六科給事中是在都察院之外的獨(dú)立監(jiān)察機(jī)關(guān)，主要負(fù)責(zé)監(jiān)察京內(nèi)政府機(jī)構(gòu)。六科給事中的官品遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于都察院，給事中的編制分散于六部，每部設(shè)都給事中一人，官銜為正七品，副官為左右給事中，官銜為從七品，另設(shè)給事中若干人分散于六部當(dāng)中，為從七品。給事中雖然品銜很低，但權(quán)力卻非常大，即“凡制敕宣行，大事覆奏，小事署而頒之。如有失，封還執(zhí)奏。內(nèi)外章疏，分類抄集，參署付部，駁正其違誤焉”③。六部向皇帝請(qǐng)示是否執(zhí)行的奏章，必須經(jīng)過相對(duì)應(yīng)給事中的審查，同時(shí)相對(duì)應(yīng)的給事中還可以封駁認(rèn)為不當(dāng)?shù)淖嗾隆Ｇ耶?dāng)給事中發(fā)現(xiàn)問題嚴(yán)重甚至可以直接向內(nèi)閣或者皇帝奏請(qǐng)?zhí)幜P官員。同時(shí)，對(duì)于皇帝交予六部完成的任務(wù)，如果六部主事之人未按期完成，或超期完成，六科給事中也可以直接向皇帝進(jìn)行彈劾。清朝六科給事中職能更加細(xì)化，其具體分工是：吏科負(fù)責(zé)官吏的選拔和任用，同時(shí)有權(quán)注銷吏部和順天府的文卷，戶科負(fù)責(zé)對(duì)國家的財(cái)稅收入及之處進(jìn)行核查，同時(shí)有權(quán)注銷戶部文卷;而禮科則主要負(fù)責(zé)國家典章制度的施行情況，同時(shí)有權(quán)注銷禮部、宗人府、藩院等具有禮儀接待工作部門的文卷;兵科則負(fù)責(zé)全國軍事兵器與武選的核查，同時(shí)有權(quán)注銷兵部、鑾儀衛(wèi)、太仆寺的文卷;刑科則主要負(fù)責(zé)法律的執(zhí)行情況，同時(shí)有權(quán)注銷刑部文卷;工科負(fù)責(zé)核查全國河道、宮殿等工程的建設(shè)情況，同時(shí)有權(quán)注銷工部文卷。

二是權(quán)力范圍廣泛。明代的都察院在初設(shè)立之時(shí)就因?yàn)榻y(tǒng)治者的個(gè)人喜好獲得了比歷代監(jiān)察機(jī)構(gòu)都要強(qiáng)勢(shì)的地位和龐大的職權(quán)。到清代時(shí)，都察院的左都御史已經(jīng)完全與六部的尚書平級(jí)，其職能主要包括“在內(nèi)刷卷，巡視京營，監(jiān)文武鄉(xiāng)會(huì)試，稽察部院諸司。在外巡鹽、巡倉等，及提督學(xué)政各以其事專糾察。朝會(huì)糾儀，祭祀監(jiān)禮，有大事，集闕廷預(yù)焉”④。清代的御史官員，雖有規(guī)定對(duì)他們的職務(wù)進(jìn)行了細(xì)分，但有一點(diǎn)與明代是相同的，即“凡政治得失，官方邪正，有關(guān)國計(jì)民生之大利害者，皆得言之”⑤。清代的御史官員對(duì)其他所有官吏都可以進(jìn)行參劾，對(duì)于所有認(rèn)為有徇私枉法、處置不當(dāng)可能的事務(wù)都可以舉報(bào)，即對(duì)于任何一級(jí)官府所奏的奏章都可以進(jìn)行指摘，“都察院對(duì)于諸貝勒或廢職業(yè)，黷（瀆）貨偷安，爾其指參。六部或斷事偏謬，審讞淹遲，爾其察奏”⑥。同時(shí)，他們還可以傳遞不具有上奏權(quán)力的官員的奏章。替認(rèn)為有冤案的百姓寫奏章來上達(dá)天聽。甚至對(duì)于皇帝未經(jīng)內(nèi)閣而傳達(dá)的中旨，他們也可以要求駁回?？傊?，明清兩代監(jiān)察官員的權(quán)力范圍極廣。

三是對(duì)御史要求嚴(yán)格。明代對(duì)監(jiān)察官員的選擇與使用異常嚴(yán)格。首先，在御史的錄用人選方面，只有擁有進(jìn)士或者舉人功名的人才可以進(jìn)入錄用名額，嚴(yán)禁吏員轉(zhuǎn)任御史。其次，在御史的錄用程序方面，御史的錄用，除了需要吏部推薦之外，還需要獲得都察院同意，除此之外，還應(yīng)當(dāng)有三個(gè)月的考察期。而對(duì)于已經(jīng)任職的御史官員，同樣有非常嚴(yán)格的要求。在職的御史官員，都察院要定期進(jìn)行考核，根據(jù)考核結(jié)果可以做出調(diào)整、罷免的處分。如《明史》記載宣德年間，其時(shí)顧佐為右都御史，曾一次性下令罷免不稱職的御史一十三人。同時(shí)，對(duì)御史清正廉明的要求遠(yuǎn)在其他官員之上，明代統(tǒng)治者認(rèn)為御史對(duì)于其他官吏的作風(fēng)糾正是建立在以自身為表率的前提之下的。在明朝建立初期，朱元璋就認(rèn)為：“都御史十三道之表，都御史廉，御史雖不才亦知畏憚，今不才者無復(fù)畏憚矣。”⑦明末之時(shí)，明思宗朱由檢更認(rèn)為：“巡按賢，則守臣皆賢。若巡按不肖，其誤不小?！雹嗫v觀整個(gè)明代，御史的清廉作風(fēng)都是其展開監(jiān)察的前提。而且明代法律也規(guī)定對(duì)于越軌、不廉和具有其他犯罪情節(jié)的御史要從重處分，并規(guī)定：“凡御史犯罪加三等，有贓從重論。”⑨清代亦是如此，清朝的統(tǒng)治者對(duì)各級(jí)監(jiān)察官吏的要求也是極為嚴(yán)格的。如在順治八年的詔書當(dāng)中要求御史今后應(yīng)當(dāng)時(shí)常反省自身并在監(jiān)察過程中盡職盡責(zé)，且“挾仇劾人”的，“例當(dāng)加罪”。⑩同時(shí)為了改變明朝中后期御史“因言誤事”的弊端，清代統(tǒng)治者規(guī)定御史官員對(duì)彈劾其他官員的奏章，必須由皇帝親自進(jìn)行決定，并且皇帝有權(quán)決定御史官員的彈劾是否有效或斥奏御史。如乾隆二十九年，御史曹學(xué)閔參奏總督熊學(xué)鵬在尚沒有度過丁憂期便向朝廷奏發(fā)奏章，是對(duì)親長的大不敬。乾隆則認(rèn)為此彈劾為“吹毛求疵”的行為，且對(duì)于國家事務(wù)的處理并無有利之處。因此在駁回奏章之后還對(duì)曹御史進(jìn)行了斥責(zé)。明清兩代強(qiáng)有力的監(jiān)察制度，對(duì)遏制官吏腐化起了相當(dāng)大的正面作用。特別是明代前期因強(qiáng)力的監(jiān)察制度和對(duì)于貪官污吏酷烈的懲罰制度使得地方官吏即使在邊疆山區(qū)也如同在京城一般作風(fēng)清廉，忠于職守，不敢有絲毫的失違。

2.明清中央監(jiān)察制度的不同點(diǎn)

一是監(jiān)察組織結(jié)構(gòu)的不同。明清監(jiān)察制度有一個(gè)發(fā)展完善的過程，明代監(jiān)察制度中出現(xiàn)的一些問題，在清代得到了糾正。如都察院與給事中兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間互不統(tǒng)屬卻可以相互糾察。這樣會(huì)導(dǎo)致兩個(gè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)相互之間爭(zhēng)權(quán)奪利從而影響監(jiān)察的具體實(shí)施，故清代雍正時(shí)期，為了提高監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督效率，同時(shí)為了避免六科給事中和都察院兩個(gè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)相互傾扎，使給事中的職能可以受到都察院的管轄，將明朝以來的科道分設(shè)完全合一，進(jìn)而避免了兩個(gè)監(jiān)察組織之間的內(nèi)斗與矛盾，同時(shí)提高了監(jiān)察效率。因此自清代雍正之后，都察院便是主管監(jiān)察的總機(jī)關(guān)。六科給事中作為其下屬部門，主要負(fù)責(zé)對(duì)京內(nèi)官吏及官吏工作的監(jiān)察;而地方的官吏和政府工作，則由十五道監(jiān)察御史負(fù)責(zé)。而所謂的“科道”，便是指都察院下屬的六科給事中和十五道監(jiān)察御史。而科道合一也是清代監(jiān)察制度的一次創(chuàng)新。因?yàn)樵谔拼越?，封建統(tǒng)治者為了維護(hù)自身的權(quán)威往往會(huì)兩個(gè)部門承擔(dān)部分相同的職能，對(duì)于作為皇帝來遏制吏治腐敗的利劍的監(jiān)察組織更是如此。如唐宋的臺(tái)、諫并列、明代科、道分設(shè)，清代統(tǒng)治者由于皇權(quán)高度膨脹，故其有魄力來打破該桎梏，故清代可以將科、道合一，從而避免的監(jiān)察組織之間的內(nèi)斗，并且完善監(jiān)察體系。隨后，乾隆三年再次裁撤職能重合的檢都御史，使清朝的監(jiān)察組織能夠更好的發(fā)揮效力。

二是監(jiān)察組織人員構(gòu)成的不同，清代具有更多的民族色彩。明代對(duì)官員的任用沒有民族成分的要求，清代則不同，在官員任用上往往滿漢各一員，即使都察院所管轄的經(jīng)歷、都事、筆帖式和十五道掌印監(jiān)察御史也皆是如此，滿漢各有一定的員額數(shù)。同時(shí)監(jiān)察組織有很明顯的滿主漢輔的傾向。清代的都察院選官，滿漢的官職是一樣的，滿人的權(quán)力往往大于漢人。這一點(diǎn)從清初的官銜規(guī)定就可以體現(xiàn)出來，清初，滿人任左都御史時(shí)，官秩為一品，而漢人任左都御史時(shí)，官秩則為二品。而這項(xiàng)規(guī)定貫徹于清初，直至雍正年間才得以改變滿漢監(jiān)察官員同職不同秩的情況，漢人與滿人同官職，同官秩。

三是監(jiān)察官之間的制約效果不同。明代御史言官稱為“清官”，其地位在官員體系中較高，又因?yàn)槠鋵?duì)國家事務(wù)皆可上奏且一般不受懲罰，御史言官往往可以影響朝廷機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)，左右朝廷大政。而這種特性又使其經(jīng)常成為黨派斗爭(zhēng)的犧牲品。這一點(diǎn)在明朝中后期尤為明顯。而清代則無此之擔(dān)憂，清代的右都御史和右副都御史，雖然是都察院的常設(shè)官職，但卻沒有固定的員額數(shù)，一般是由地方督撫擔(dān)任，故稱之為憲銜。給地方總督巡撫加授憲銜的用意在于提高需要特權(quán)的督撫的地位，并且使在朝廷外大權(quán)在握的督撫受到都察院和兵部的牽制。同樣，專用于監(jiān)察各部的給事中也一般多由各部郎官兼任，這樣的任命既提高了給事中的地位，也使得給事中受到中央各部和都察院的牽制。這種監(jiān)察官互相兼職，互相牽制，內(nèi)外相維，運(yùn)用靈活的辦法，是清代監(jiān)察機(jī)構(gòu)的一大特點(diǎn)。

二、明清兩代的地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)

1.明清地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)的相同點(diǎn)

總體來說，清代的地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)大體沿襲了明代的體制與規(guī)定，其組織結(jié)構(gòu)是相同的。明代為了加強(qiáng)地方的監(jiān)察工作，按照全國十三個(gè)行省的規(guī)劃設(shè)立了十三個(gè)監(jiān)察道。每道都有專門負(fù)責(zé)監(jiān)察的監(jiān)察御史數(shù)人，十三個(gè)監(jiān)察道共有監(jiān)察御史110人。而這110個(gè)監(jiān)察御史除了具有監(jiān)察地方官員是否貪污違法的職能之外，還具有監(jiān)察科舉考試、巡視京營、倉場(chǎng)內(nèi)庫等職能。另外，明代在地方監(jiān)察上還設(shè)有巡按御史，巡按御史雖有御史之名，但其權(quán)力卻遠(yuǎn)超一般御史。巡按御史所巡視的州縣，官員都要向其行跪拜之禮。清朝，由于國土更加寬廣，故將監(jiān)察道分為十五道，分查各道的官吏和政事。各道御史主要負(fù)責(zé)自己所管轄區(qū)內(nèi)的刑名和部分京中事務(wù)。同時(shí)和中央都察院相似，各道置滿漢御史各一人，“掌彈舉官邪，敷陳治道，各覆本省刑名”B11，訪求利弊，專司糾察。

此外，明代若地方有重大事件發(fā)生，需要統(tǒng)一的指揮機(jī)構(gòu)之時(shí)，皇帝就會(huì)委派高級(jí)御史去地方負(fù)責(zé)。因此，當(dāng)御史出巡地方之時(shí)，經(jīng)常會(huì)行使除了監(jiān)察權(quán)以外的其他職權(quán)，巡撫（兼管行政和民政的御史）、總督（兼管行政、財(cái)政和軍事的御史）就是根據(jù)派遣的高級(jí)御史的職能進(jìn)行的分類。清代也同樣以督撫總理一省或數(shù)省相應(yīng)事務(wù)，但其職權(quán)已經(jīng)發(fā)生了改變，至清末，部分督撫開始由武官擔(dān)任，掌軍事已經(jīng)開始成為其主要職能。

2.明清兩代地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)的不同點(diǎn)

相比于明代，清代對(duì)于地方的監(jiān)察更加常態(tài)與細(xì)致，這一點(diǎn)主要通過以下兩個(gè)方面來體現(xiàn)：第一，督撫巡按由臨時(shí)官吏轉(zhuǎn)變?yōu)槌ＴO(shè)官吏。最初，總督、巡撫都是臨時(shí)派遣的差事，“定為都御史巡撫”，“兼軍務(wù)者加提督”，“所轄多事重者加總督”，“其以尚書、侍郎任總督軍務(wù)者，皆兼都御史，以便行事”。B12如前文所述總督和巡撫一般帶有其他行政職能，故其權(quán)力大于一般的巡按御史，但終明一代，督撫在組織上都屬于都察院，其權(quán)力內(nèi)容始終源于皇帝圣旨所規(guī)定的內(nèi)容，不屬于地方大員。而至清朝時(shí)，總督巡撫則成為常設(shè)地方大員。雖然督撫大多加銜右都御史，但其權(quán)力內(nèi)容已經(jīng)固定為地方大員。這是將明朝不固定的督撫制度以常態(tài)的形式固定下來。第二，明代督撫的職能并未細(xì)化，故督撫的職能多種多樣，而明代皇帝再授予御史督撫職銜時(shí)往往會(huì)同時(shí)說明授予的權(quán)力內(nèi)容。明代的督撫與經(jīng)略相似，都是遇事而設(shè)的臨時(shí)職權(quán)，事畢則權(quán)力收回。而至清代，督撫御史成為常設(shè)職銜之后，其職能也進(jìn)行了固定和細(xì)分。故清代對(duì)明代監(jiān)察制度的改進(jìn)可以說是監(jiān)察制度的一種進(jìn)步。

三、明清監(jiān)察制度的弊端

1.監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能范圍不明確

縱觀明清兩代，可以很明顯地發(fā)現(xiàn)御史等監(jiān)察官不僅僅具有監(jiān)察的職能，它們還在一定程度上取代了很多其他部門的行政職能。

首先，都御史在一定程度上行使了吏部的官員考察升遷的職能，《明史·職官志》記載都御史除“專糾劾百司，辨明冤枉，提督各道，為天子耳目風(fēng)紀(jì)之司”B13外，還與吏部考功司共同負(fù)責(zé)全國文武官吏的考核。對(duì)于中央五品以下官員的考察，需要由監(jiān)察御史考核過后再由吏部進(jìn)行復(fù)核;對(duì)于五品以下吏員的考核則需要由吏部、都察院、翰林院共同出題考核。對(duì)于地方官吏的考察，四品以上的官吏自陳之時(shí)需要監(jiān)察御史的審核，而五品以下的官吏則有吏部和都察院共同考察。明代把這種監(jiān)察制度與考核制度相結(jié)合的方式使得都察院具有了現(xiàn)代組織部門的功能，是監(jiān)察權(quán)不合理擴(kuò)大的方式之一。

其次，御史官可以參與教育考試和軍隊(duì)的管理。御史官可提督學(xué)校，監(jiān)臨科舉。明清時(shí)期科舉所選拔的人才大部分產(chǎn)生于各個(gè)地方所興辦的學(xué)校。所以，為了保證科舉制度選拔的有效性和公正性，明代規(guī)定，所有科舉考試都必須有監(jiān)察御史參加。他們監(jiān)督鄉(xiāng)試、會(huì)試的進(jìn)行，并對(duì)主考官員進(jìn)行監(jiān)察。清代御史官更是可以直接參與監(jiān)察閱卷的流程。此外，監(jiān)察官還有權(quán)糾察軍紀(jì)軍風(fēng)。御史有權(quán)巡察京城、要塞、檢查衛(wèi)戍值班，有權(quán)處置擅離職守的禁軍將士;對(duì)于臨戰(zhàn)畏縮，無視軍紀(jì)的將士也有處置之權(quán)。沒有戰(zhàn)事之時(shí)負(fù)責(zé)監(jiān)察軍紀(jì)，一旦戰(zhàn)事來臨，則隨軍出行。清代督撫更是將掌軍作為基本職能，到清代后期，地方督撫已經(jīng)多由軍隊(duì)武官擔(dān)任，其監(jiān)察職能已經(jīng)徹底被督軍職能所代替。

最后，監(jiān)察官甚至可以參與審理案件，糾正有冤情的錯(cuò)案。明代規(guī)定，只要是會(huì)決重囚的重大案件審理都需要有御史、大理寺官和刑部官員三方共同參與，因此此三者又被稱為小三法司。如果案件是由都御史，大理寺卿和刑部尚書三方審理，則稱之為大三法司，因?yàn)樾淌掳讣梢谎远ㄈ松溃钥梢詤⑴c案件審理的御史發(fā)生錯(cuò)判也必須要予以處罰。如明成祖時(shí)，御史王愈因“會(huì)決重囚，誤殺無罪四人，坐棄市”B14，同樣，在清代，御史也參與案件的會(huì)審，“三法司”與“九卿會(huì)審”當(dāng)中，都察院的御史都是必不可缺的官吏之一。

從上文我們可以看出，明清時(shí)期，本應(yīng)作為監(jiān)察官的御史往往被賦予了其他的行政職責(zé)，而這會(huì)使他們?cè)诒O(jiān)察之時(shí)無法站在一個(gè)監(jiān)察者的角度去考慮問題，換言之，履行監(jiān)察職責(zé)之外的職責(zé)會(huì)降低監(jiān)察機(jī)構(gòu)的效能。另外，監(jiān)察官本身既是執(zhí)行者又是監(jiān)察者會(huì)大大加劇監(jiān)察系統(tǒng)自身的腐敗問題。明末與清末吏治的腐敗的原因大都產(chǎn)生于此。以巡按御史為例，由于巡按御史權(quán)力極大，且往往是以天子的名義采取的個(gè)人行動(dòng)，而同時(shí)對(duì)巡按御史又缺乏有效的監(jiān)督和牽制，這就導(dǎo)致巡按御史本身就極易產(chǎn)生腐敗問題。至明末崇禎年間，吏治敗壞達(dá)到了極點(diǎn)。如“朝覲，考滿、行取、推陛，少者費(fèi)五、六千金”，“多者至少二三萬金”。B15

2.監(jiān)察機(jī)構(gòu)與職能的重合

雖然明代規(guī)定十三道監(jiān)察御史由都察院主管，但這僅僅只是名義上的主管，都察院并沒有限制十三道監(jiān)察御史的手段與權(quán)力。而與之相比，監(jiān)察御史不僅可以糾察各級(jí)官員，同時(shí)也可以互相糾舉。監(jiān)察御史權(quán)力覆蓋范圍極廣甚至有督察六部的職責(zé)，而督察六部本是六科給事中的職責(zé)。除此之外，都察院內(nèi)所設(shè)的吏、戶、禮、兵、刑、工六房，通過審查六部各衙門的案卷來實(shí)施對(duì)六部工作的監(jiān)察。明代設(shè)立這種監(jiān)察體系的初衷是為了讓監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間互相牽制從而保障皇權(quán)的獨(dú)尊。但這種模式只有在皇權(quán)異常強(qiáng)大之時(shí)才能發(fā)揮最大的效果，因此在明中期以后，這種多元的監(jiān)察體系逐漸失去其效力，并開始成為黨派之間互相攻伐的犧牲品。

而清朝作為我國封建歷史上最后一個(gè)王朝，對(duì)于前代制度的優(yōu)劣之處有非常清晰的認(rèn)知，清代統(tǒng)治者認(rèn)識(shí)到了明代多元的監(jiān)察機(jī)構(gòu)成為黨爭(zhēng)工具的原因。因此將科道合并，并且加強(qiáng)了都察院的職權(quán)，從而演變成為了一元的監(jiān)察體系。這一監(jiān)察體系受強(qiáng)勢(shì)皇權(quán)的直接領(lǐng)導(dǎo)，效率極高。但卻喪失了對(duì)君主的制約能力。科道合一之前，雖然科、道互相稽查，但同時(shí)又互相提出意見，并且互不干涉?？频篮喜⒑?，六科所掌僅為“傳達(dá)綸音，勘鞠官府公事，以注銷文卷而已”B16。尤其是雍正時(shí)設(shè)立軍機(jī)處之后，重要諭旨皆通過軍機(jī)處的“廷寄”制度，這就使六科給事中完全喪失了對(duì)君主的相對(duì)制約。B17

3.皇權(quán)及其他權(quán)力介入導(dǎo)致監(jiān)察效果不佳

明代前期皇權(quán)強(qiáng)勢(shì)的時(shí)期，監(jiān)察體制尚能發(fā)揮設(shè)計(jì)之初的效果，土木堡之變后，文官集團(tuán)掌權(quán)，皇帝為了爭(zhēng)權(quán)，啟用宦官，嘉靖以后的皇帝基本就是在宦官和文官間搞制衡。明代中后期，文官的權(quán)力已經(jīng)完全可以和皇權(quán)相抗衡，此時(shí)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)便成為文官集團(tuán)用以限制皇權(quán)的利器。張居正的“考成法”使得六科給事中對(duì)于違反行為的意見和彈奏必須交由內(nèi)閣稽查。自此，監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察權(quán)徹底淪為行政官僚集團(tuán)的附庸。B18被監(jiān)察的對(duì)象由文官集團(tuán)變?yōu)榱嘶实?，進(jìn)而導(dǎo)致了明代中期之后，每當(dāng)皇帝與文官集團(tuán)發(fā)生斗爭(zhēng)，監(jiān)察官員首先成為犧牲品。例如，萬歷十九年，申諭朝臣“有肆行誣蔑大臣者重治之”。同時(shí)明代中后期皇帝對(duì)于屢屢觸犯圣怒的御史及給事中，動(dòng)則廷杖、下獄、謫戍。B19總之在明代中后期皇權(quán)不再強(qiáng)勢(shì)的情形下，監(jiān)察權(quán)反而被文官集團(tuán)鉗制，失去了其本身應(yīng)當(dāng)監(jiān)察百官的職能。

清代統(tǒng)治者給予旗人極大的特權(quán)，這些特權(quán)在很大程度上限制了監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使監(jiān)察職權(quán)，因?yàn)槠烊说奶貦?quán)來源于皇帝，所以他們不得不依賴皇權(quán)，而清代監(jiān)察機(jī)構(gòu)中擁有話語權(quán)的人就是旗人，如都察院的印信一直掌握在滿臣左都御史手中，督撫作為封疆大吏在清朝多是由皇帝選派親信擔(dān)任，一般都是滿人和漢軍旗人。B20而“漢人中十無二、三焉”B21。清朝統(tǒng)治者雖極為看重監(jiān)察組織，并從體系上對(duì)監(jiān)察制度做了極大的改進(jìn)，但在封建皇權(quán)的強(qiáng)勢(shì)地位之下，監(jiān)察官的職權(quán)并不能得到很好的施展，其弊端主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：其一，清朝的監(jiān)察御史在皇權(quán)的許可之下，僅能以個(gè)人的名義展開監(jiān)察與彈劾，整個(gè)監(jiān)察組織并沒有形成整體的力量。其二，御史官員雖然可以監(jiān)察百官并上奏，但上奏內(nèi)容有效與否取決于皇帝是否認(rèn)可。其三，御史的升遷與降職掌握在實(shí)權(quán)官員的手中，如果彈劾實(shí)權(quán)官員不成則必然受到打擊報(bào)復(fù)。因此，對(duì)于皇上信賴的實(shí)權(quán)官員，御史們往往不敢彈劾。

明清時(shí)期的監(jiān)察制度從制度層面來看，已經(jīng)臻于完善，超過了之前歷代的監(jiān)察制度設(shè)計(jì)，但在實(shí)際運(yùn)行中，并不能完全起到設(shè)計(jì)之初的作用，其中的原因，除了皇權(quán)制約因素外，仍需要做更深入的探討。

注釋

①葛生華：《試論明清時(shí)期的監(jiān)察制度》，《蘭州學(xué)刊》1991年第1期;胡斌：《明清監(jiān)察制度初探》，2008年貴州師范大學(xué)碩士論文;李?。骸睹髑灞O(jiān)察獨(dú)立性比較及啟示》，2018年蘇州大學(xué)博士論文。

②轉(zhuǎn)引自王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》，法律出版社，1991年，第37頁。

③轉(zhuǎn)引自尹樹國著：《盛衰之界——康雍乾時(shí)期國家行政效率研究》，黃山書社，2008年，第158頁。

④張晉藩：《中國法制通史》，法律出版社，1999年，第101頁。

⑤張廷玉：《清朝文獻(xiàn)通考》，浙江古籍出版社，1988年，第899頁。

⑥馬松源主編：《二十五史精華》，線裝書局，2011年，第1495頁。

⑦沈任遠(yuǎn)，陶希望合著：《明清政治制度》（一），臺(tái)灣商務(wù)印書館，1967年，第99頁。

⑧谷應(yīng)泰：《明史記事本末》，中華書局，2018年，第1344頁。

⑨楊樹藩：《明代中央政治制度》，商務(wù)印書館，1978年，第168頁。

⑩司馬遷等著，馬松源主編：《二十五史精華第四卷》，線裝書局，2011年，第1495頁。

B11轉(zhuǎn)引自焦力著：《吏治何以清明清代監(jiān)察法鏡鑒》，中國民主法制出版社，2007年，第110頁。

B12張廷玉：《明史》，吉林人民出版社，1995年，第1130頁。

B13白壽彝主編：《中國通史》（第9卷），上海人民出版社，2015年，第900頁。

B14張晉藩：《中國古代監(jiān)察制度史》，中國方正出版社，2013年，第240頁。

B15周繼中主編，毛昭暉等編著：《中國行政監(jiān)察》，江西人民出版社，1989年版，第385頁。

B16趙爾巽等著：《清史稿》，新疆青少年出版社，1996年，第761頁。

B17劉濤：《從督察院到監(jiān)察廳》，中國人民大學(xué)2008年博士論文，第51頁。

B18李亞平：《帝國政界往事：大明王朝紀(jì)事》，北京出版社，2005年，第47—114頁。

B19高恩新：《明代監(jiān)察制度制衡功能及其蛻變研究》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第12期。

B20白壽彝編：《中國通史》，上海人民出版社，1999年，第160頁。

B21吳觀文：《論清初的監(jiān)察制度與吏治》，《求索》1986年第12期。

責(zé)任編輯：何 參