多民族地區(qū)的棚戶區(qū)有機(jī)更新探索與實(shí)踐

程望杰

一、研究背景

棚戶區(qū)改造面臨的不僅僅是空間環(huán)境問題，更重要的是對其內(nèi)部復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系及矛盾進(jìn)行權(quán)衡。特別是在多民族地區(qū)，民族成分多元、社會(huì)風(fēng)俗以及生活習(xí)慣差異較大、用地權(quán)屬復(fù)雜等問題導(dǎo)致棚戶區(qū)改造阻力較大。我國多民族地區(qū)陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)公共政策，通過制定獎(jiǎng)勵(lì)性、導(dǎo)向性的措施鼓勵(lì)多民族進(jìn)行嵌入式居住，期望逐步形成各族群眾共居、共學(xué)、共事、共樂的良好局面。如何利用棚戶區(qū)改造的契機(jī)，將其政策目標(biāo)落實(shí)在具體的規(guī)劃中，這就要求我們以城市有機(jī)更新理念作為指導(dǎo)思想，既能落實(shí)相關(guān)規(guī)劃政策，增強(qiáng)后續(xù)的實(shí)施管理，又能兼顧人民群眾的內(nèi)在需求，滿足實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展?；诖吮尘?，本文對相關(guān)理論以及項(xiàng)目實(shí)踐進(jìn)行了研究探索。

二、多民族地區(qū)棚戶區(qū)改造規(guī)劃思路

1.多民族嵌入式社區(qū)模式研究

習(xí)近平總書記在第二次中央新疆工作座談會(huì)上首次提出了在新疆“推動(dòng)建立各民族相互嵌入式的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境”的嶄新理念。關(guān)于多民族嵌入式社區(qū)模式研究中，新加坡于1989年推出的公共住房族群整合政策值得借鑒，該政策根據(jù)新加坡整體人口結(jié)構(gòu)中的各個(gè)民族所占比例，規(guī)定每個(gè)單元樓和鄰里在房屋出售、轉(zhuǎn)租以及轉(zhuǎn)售中按照推薦比例配置，旨在通過公共政策手段引導(dǎo)民族交錯(cuò)混居，避免出現(xiàn)單一民族聚居的現(xiàn)象；烏魯木齊市天山區(qū)昌樂園社區(qū)作為多民族嵌入式社區(qū)試點(diǎn)，從文化及娛樂設(shè)施、社區(qū)綜合服務(wù)、社區(qū)治安及管理等方面進(jìn)行了嵌入式社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐，將民族團(tuán)結(jié)工作融入到各項(xiàng)工作中去，夯實(shí)新疆社會(huì)穩(wěn)定、長治久安的社會(huì)基礎(chǔ)；成都也在全國率先開展了多民族嵌入式示范社區(qū)的創(chuàng)建工作，探索建立相關(guān)配套指標(biāo)體系、優(yōu)化嵌入式社區(qū)規(guī)劃及管理模式，并納入市政府民生項(xiàng)目進(jìn)行推進(jìn)，這些實(shí)踐案例對于多民族地區(qū)的棚戶區(qū)改造具有很好的借鑒意義。

多民族嵌入式社區(qū)可看做一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)，是政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素的集合體，各個(gè)要素互相協(xié)調(diào)配合才能持續(xù)健康發(fā)展?？紤]多民族地區(qū)特色風(fēng)情，尊重各民族生活習(xí)慣，滿足各民族群眾生產(chǎn)生活要求，營造特色彰顯、互匯互融、一體多元的多民族生活空間布局，充分展示各民族交往交流交融的文化特征。通過文獻(xiàn)及實(shí)踐研究，多民族嵌入式社區(qū)主要以公共政策的手段，從社區(qū)政策、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、社區(qū)管理服務(wù)三個(gè)方面著眼進(jìn)行具體指引。

2.城市有機(jī)更新與多民族嵌入式社區(qū)模式協(xié)同

由于歷史原因，多民族地區(qū)的棚戶區(qū)存在著更為復(fù)雜的社會(huì)因素，不僅僅是城市功能空間的更新，更多的是社會(huì)關(guān)系的更新。因此城市有機(jī)更新與嵌入式社區(qū)模式的協(xié)同是多民族地區(qū)棚戶區(qū)改造的重要出發(fā)點(diǎn)，主要包括以下三個(gè)方面的協(xié)同：

（1）城市功能的承接與提升

從區(qū)域角度統(tǒng)籌考慮拆遷還建，充分承接城市總體規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃政策、騰退舊城區(qū)土地實(shí)現(xiàn)有機(jī)更新，提升優(yōu)化職能、增進(jìn)民生福祉，全面推進(jìn)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化及品質(zhì)提檔升級。

（2）存量土地的挖潛與轉(zhuǎn)型

充分挖掘存量土地潛力、推進(jìn)危舊房屋騰退工作、盤活老城區(qū)功能，促進(jìn)增長方式由“外延式擴(kuò)張”向“內(nèi)涵式增長“的轉(zhuǎn)變，為城市發(fā)展預(yù)留充足的發(fā)展空間。

（3）改造模式的優(yōu)化與整合

新常態(tài)下，從區(qū)域統(tǒng)籌的角度，在評估改造潛力的基礎(chǔ)上，合理進(jìn)行功能定位及布局，從城市功能更新、品質(zhì)提升、構(gòu)建嵌入式社區(qū)模式等三大方面，指導(dǎo)棚戶區(qū)有機(jī)更新，并提出具體措施（見下表）。

城市有機(jī)更新與嵌入式社區(qū)模式協(xié)同對策

三、規(guī)劃實(shí)踐——以新疆博樂涼臺(tái)村棚戶區(qū)改造為例

博樂市位于新疆維吾爾自治區(qū)西北部，是博爾塔拉蒙古自治州的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，也是典型的多民族地區(qū)，城區(qū)現(xiàn)已自發(fā)形成了漢族、維吾爾族、蒙古族、哈薩克族、回族等多民族交錯(cuò)的自然“嵌入式”結(jié)構(gòu)。針對目前博樂市北城棚戶區(qū)用權(quán)屬“雜”、密度“高”、交通出行不便、配套設(shè)施缺乏、民族過于集中等問題，本次研究從區(qū)域宏觀視角，整體分析北部老城區(qū)各項(xiàng)功能，以期以棚戶區(qū)改造為契機(jī)，破解北部舊城區(qū)發(fā)展的制約瓶頸，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)交融，提升城市形象，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

1.城市功能更新策略研究

本次規(guī)劃研究中，北部老城區(qū)強(qiáng)調(diào)以“南強(qiáng)”促“北優(yōu)”，片區(qū)中涉及北京路城市功能主軸、一處市級公共中心，圍繞樂道環(huán)廊布局鄰里中心模式，提出北區(qū)城市更新結(jié)構(gòu)，即“一帶三軸連五區(qū)、兩心多點(diǎn)提品質(zhì)”；青河生態(tài)景觀帶作為棚戶區(qū)的生態(tài)核心帶，作為片區(qū)提升的著手點(diǎn)；三軸為北京路發(fā)展主軸、青得里大街發(fā)展次軸及文化路發(fā)展次軸，貫穿北城綜合服務(wù)區(qū)、青河生態(tài)居住區(qū)、文化生活綜合區(qū)、現(xiàn)代都市生活區(qū)、生態(tài)宜居小鎮(zhèn)等五個(gè)功能區(qū)；景觀體系形成滲入五大功能區(qū)的魚骨狀生態(tài)綠廊，打造“一河兩岸、兩心三廊、眾星閃耀”的城市形象；結(jié)合城市功能更新優(yōu)化用地布局，結(jié)合國家相關(guān)規(guī)范及總體規(guī)劃要求優(yōu)化提升老城區(qū)品質(zhì)配套；完善舊城公共服務(wù)設(shè)施配套，形成三級網(wǎng)絡(luò)化公共服務(wù)中心體系；布置8個(gè)社區(qū)級鄰里中心，以500米服務(wù)半徑優(yōu)化生活圈；綠地體系更新后，實(shí)現(xiàn)500米見綠，800米見園的目標(biāo)，并滿足綠地占城市建設(shè)用地的比例不低于10%，人均綠地面積不低于10.3平方米的國家規(guī)范要求；整體改善各民族居民居住生活環(huán)境的同時(shí)，保障各民族居民生產(chǎn)和就業(yè)空間。

2.基于嵌入式社區(qū)理念的分類改造方式

博樂北城棚戶區(qū)現(xiàn)階段已經(jīng)自發(fā)形成了多民族混居的居住模式，但在實(shí)際改造中，大量原住房由低層轉(zhuǎn)為多層、甚至是高層，多民族嵌入式社區(qū)模式需要結(jié)合實(shí)際需求進(jìn)行考慮。因此提出棚戶區(qū)地塊分類有機(jī)更新策略，即對區(qū)域內(nèi)棚戶區(qū)采取拆除重建、綜合整治的改造方式，合理確定還遷安置規(guī)劃。

其中，拆除重建模式是以市場力與政府調(diào)控力雙向推動(dòng)，主要針對位置條件好、土地利用率低、片區(qū)建筑質(zhì)量差、環(huán)境差，且與城市未來發(fā)展方向不協(xié)調(diào)的地塊。通過對原地塊徹底拆除，重新構(gòu)建物質(zhì)空間，創(chuàng)造城市新形象為主要目標(biāo)；嚴(yán)格落實(shí)上位規(guī)劃，完善區(qū)域配套，增補(bǔ)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施、公園等公益性設(shè)施；同時(shí)兼顧要求，拆除重建型地塊的嵌入式社區(qū)模式，主要是通過商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、租房、保障性住房混合搭配，將高檔、低層住宅混合穿插建設(shè)，讓不同收入、不同職業(yè)的居民實(shí)現(xiàn)混居；樓棟中主要以垂直嵌入為主，依據(jù)各民族人口的構(gòu)成，同一樓棟間按照該比例進(jìn)行房屋的銷售、安置，實(shí)現(xiàn)嵌入式社會(huì)結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境形成的人員基礎(chǔ)。

綜合整治模式是以政府調(diào)控力為主導(dǎo)，主要針對更新動(dòng)力小、不滿足拆除重建條件的城中村、舊居住區(qū)，該類棚戶區(qū)地塊一般不增加建筑面積，以拆除局部建筑或違規(guī)搭建，營造開敞空間或增加配套設(shè)施為主要更新方式；單體建筑整治需要實(shí)現(xiàn)抗震加固、立面美化，庭院整治的要求；公共設(shè)施區(qū)則以立面美化，建筑單體功能置換（如改造為鄰里中心），增加基礎(chǔ)配套設(shè)施為主要更新方式，如道路建設(shè)、市政設(shè)施、綠地及防護(hù)綠化建設(shè)；綜合整治型地塊的嵌入式社區(qū)模式，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況選擇了典型的漢族及少數(shù)民族院落作為最小整治單元，通過“院落+居住單元+居住組團(tuán)”三級層級，按原住民民族比例成分進(jìn)行平面嵌入式布局；院落作為各民族家庭的日?；顒?dòng)場所，作為私密空間；由10～15個(gè)院落圍繞公共綠地組成一個(gè)居住單元；若干居住單元圍繞公共服務(wù)設(shè)施組成一個(gè)居住組團(tuán)，公共服務(wù)設(shè)施包括商業(yè)、文化館、文化廣場、學(xué)校、配套洗禮房等生活必備設(shè)施，考慮各族群眾不同特性需求。

3.整體城市設(shè)計(jì)框架

在分類改造方式的基礎(chǔ)上，結(jié)合更新后的用地布局進(jìn)行整體城市設(shè)計(jì)（如圖）。主動(dòng)承接區(qū)域功能定位，以綠色活力為主題，以“多民族混合品質(zhì)住宅+綜合商業(yè)”為主功能，將區(qū)域建設(shè)為中（家庭）、青年客戶群體為主要服務(wù)對象的新興宜居生態(tài)宜居生活區(qū)。

延續(xù)原棚戶區(qū)的網(wǎng)格式林蔭路網(wǎng)，打造200*150米街坊尺度，營造生活休閑街區(qū)；沿響根都大街打造商業(yè)連續(xù)界面，將商業(yè)氛圍向北延續(xù)，構(gòu)筑博樂北城商業(yè)新名片；遵循土地集約節(jié)約利用的原則，以居委會(huì)、小學(xué)、幼兒園、公園、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心為基礎(chǔ)集中布局鄰里中心，使居民在10分鐘步行距離內(nèi)享受品質(zhì)服務(wù)；充分考慮多民族地區(qū)居民的生產(chǎn)、生活習(xí)慣，配套宰牲房、少數(shù)民族紅白事活動(dòng)場地等公共服務(wù)、生活必備設(shè)施；加強(qiáng)生態(tài)走廊滲透，融入民族特色元素，利用沿青河及沿涼臺(tái)社區(qū)內(nèi)部支路綠帶設(shè)置綠道；建筑形式融合新疆民居元素和現(xiàn)代建筑手法，建筑色彩基調(diào)為木質(zhì)暖色調(diào)，屋頂延用阿以旺建筑形式；重要節(jié)點(diǎn)處的山墻面點(diǎn)綴色彩鮮艷的壁畫、色帶，增加其可識(shí)別性。對部分保留的重點(diǎn)街區(qū)提出改造對策，分級、分類別采取危房整治、防護(hù)加固、綜合改善等保護(hù)措施；結(jié)合傳統(tǒng)元素的融入，重要街道界面體現(xiàn)地域風(fēng)貌特色。

北城棚戶區(qū)有機(jī)更新規(guī)劃透視圖

4.規(guī)劃實(shí)施管控

在整體城市設(shè)計(jì)的框架下，提出可開發(fā)用地單元的控制要求。綜合考慮城市發(fā)展及棚戶區(qū)改造安排，制定分期、分類型實(shí)施計(jì)劃。結(jié)合棚改方案，制定拆遷重建類各地塊規(guī)劃指標(biāo)，為下一步規(guī)劃條件提供技術(shù)支撐，對綜合整治類項(xiàng)目提出近遠(yuǎn)期控制指引。

以片區(qū)為單位，建立棚戶區(qū)“一圖一表”圖則檔案，為后續(xù)“棚戶區(qū)”改造的規(guī)劃編制、審批和改造提供依據(jù)。圖則將具體地塊指標(biāo)細(xì)化，針對不同的改造方式提出控制指標(biāo)，方便規(guī)劃管理，主要包括地塊編號、用地性質(zhì)、更新方式、面積、強(qiáng)度控制、公建配套指標(biāo)、嵌入式居住模式、城市設(shè)計(jì)等指標(biāo)，指導(dǎo)實(shí)施建設(shè)。后續(xù)結(jié)合拆遷還建模式、分期實(shí)施計(jì)劃、居民意愿等，有針對性地提出實(shí)施模式，完善利益激勵(lì)與補(bǔ)償機(jī)制，為棚戶區(qū)改造實(shí)施提供政策性保障。

四、結(jié)語

本文的研究思路是針對多民族地區(qū)的棚戶區(qū)改造，結(jié)合城市有機(jī)更新理論對棚戶區(qū)改造策略和途徑進(jìn)行了研究，特別是將多民族嵌入式社區(qū)模式融入到城市有機(jī)更新中，明確拆除重建、更新發(fā)展、整治完善、風(fēng)貌保護(hù)等不同類型的更新區(qū)域，并通過城市設(shè)計(jì)介入實(shí)現(xiàn)功能和品質(zhì)提升，滿足各民族群眾生產(chǎn)生活要求。在棚改規(guī)劃方案形成過程中，還需要考慮眾多因素，包括弱勢群體、各方利益主體、規(guī)劃管理部門等的訴求，如何更好地協(xié)調(diào)各因素之間的關(guān)系，從而使改造方案更具可實(shí)施性，這也是今后棚戶區(qū)改造中需要重點(diǎn)探索的問題。