基層人大制度創(chuàng)新是一種憲法精神

楊云彪

國家制度的形成，并非直接來自于主權(quán)者的建構(gòu)，而是經(jīng)歷了一系列的演化。奧地利學(xué)派由此主張國家與社會(huì)的關(guān)系觀點(diǎn)，植根于對人類歷史的深刻觀察。無論是現(xiàn)代議會(huì)制度的開山鼻祖英國，還是通過制憲會(huì)議建立聯(lián)邦制的美國，或者是實(shí)行人民民主的中國，都無法脫離制度演化的人類文明史的規(guī)律。

當(dāng)然，主張制度演化并非否認(rèn)主權(quán)者可以制定制度，而是要說明主權(quán)者制定制度必然有其認(rèn)識(shí)論和實(shí)踐基礎(chǔ)。就像中華人民共和國憲法的制定和修改，如果沒有歐美憲法基礎(chǔ)，沒有中國人民在行憲過程中一系列的外生于憲法的制度創(chuàng)造，憲法的制定和修改也就成了無源之水。就像市場經(jīng)濟(jì)，在我國修憲確認(rèn)乃至于政策鼓勵(lì)之前，市場經(jīng)濟(jì)其實(shí)一直存在于我國的市民社會(huì)，區(qū)別在于規(guī)模大小和是否得到主流意識(shí)形態(tài)肯定而已。

由于人類社會(huì)的多樣性，法律制度的形態(tài)也就各異。一者如大陸法系的制定法體系，一者如普通法系的慣例與衡平法體系。后者更能體現(xiàn)通過社會(huì)變遷推進(jìn)制度演進(jìn)的歷史規(guī)律，而前者也同樣不能否認(rèn)這個(gè)規(guī)律，區(qū)別只在于其變化需要通過對制定法的修改來完成。

如果否認(rèn)社會(huì)變遷和一系列外生于制度的社會(huì)關(guān)系演化最終改變了制度本身，或者認(rèn)為一項(xiàng)成文制度應(yīng)該涵蓋所有的社會(huì)關(guān)系，不僅無法解釋制度形成的歷史邏輯，也無法解釋人類歷史進(jìn)化過程中各個(gè)階段的差異。從認(rèn)識(shí)論上看，這種觀點(diǎn)無視人類理性存在的灰度。

基層人大制度創(chuàng)新立足于四個(gè)基本前提：

第一，工具創(chuàng)新以實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)力的需要。部門法雖然給人大賦權(quán)，但是未規(guī)定明確的程序。比如，監(jiān)督法規(guī)定了人大常委會(huì)七項(xiàng)監(jiān)督權(quán)，但是監(jiān)督程序極不完備，地方人大裹足不前，如質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案幾乎無法啟動(dòng)。全國人大開創(chuàng)的專題詢問、重慶奉節(jié)創(chuàng)造出的監(jiān)督問責(zé)辦法，都屬于通過程序撬動(dòng)實(shí)體的措施，屬于工具或者手段創(chuàng)新。

第二，制度化重構(gòu)打破僵局的需要。國家法給人大賦權(quán)后，相當(dāng)多的權(quán)能并沒有實(shí)現(xiàn)其立法目標(biāo)，典型如計(jì)劃預(yù)算審查。我國一些地方人大，如浙江溫嶺創(chuàng)造的參與式陽光預(yù)審、浙江寧海創(chuàng)造的民生事實(shí)票決制，就是要重構(gòu)現(xiàn)有的制度模式。

這種重構(gòu)，從實(shí)現(xiàn)憲法精神上可以說是工具創(chuàng)新，而從法律實(shí)證角度看，則存在著一系列微觀賦權(quán)。比如，在人代會(huì)上代表可以提出預(yù)算修正案。法律雖然沒有明確賦權(quán)，但是并不違背憲法對人大制度設(shè)置的基本精神。

第三，制度邏輯自洽需要。憲法、地方組織法和監(jiān)督法規(guī)定了人大對其選舉和任命人員的監(jiān)督權(quán)。但是監(jiān)督的實(shí)體權(quán)力很難通過工具創(chuàng)新或者在法律框架下以制度化重構(gòu)予以實(shí)現(xiàn)。如果對事的監(jiān)督最終不能落實(shí)到對人的監(jiān)督，則憲法賦予人大的監(jiān)督權(quán)難以實(shí)現(xiàn)一個(gè)良好的閉環(huán)。

地方人大普遍開展的述職評(píng)議正是在相當(dāng)大的范圍內(nèi)彌補(bǔ)了這一制度空白。

第四，憲法賦權(quán)的局部缺失彌補(bǔ)需要。我國憲法規(guī)定了從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大到全國人大的五級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)，以實(shí)現(xiàn)國家以憲法為紐帶的治理體系良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，由于會(huì)議規(guī)模小，代表數(shù)量相對較少，民主議事較為便捷，并能在基層形成法定化的決策，為人民群眾所歡迎。而一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道，這一憲法功能就會(huì)流失。

于是，浙江和廣東深圳創(chuàng)新的街道選民代表會(huì)議、上海開展的街道層面的社區(qū)居民代表大會(huì)等，盡管并不形成法定化的決策，但是在人大街道工委法定形式之下，以協(xié)商方式推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大缺位下的一些職能，創(chuàng)造性地彌補(bǔ)了憲法的缺位。

對于公共權(quán)力而言，堅(jiān)持“法無明文規(guī)定不可為”，意在防止公共權(quán)力對私權(quán)的侵犯。但是，所謂“徒法不足以自行”，為了人大制度能夠運(yùn)行良好，在法律未明文禁止的情況下實(shí)現(xiàn)局部制度創(chuàng)新，符合人類制度演化的基本常識(shí)，不僅不會(huì)侵犯私權(quán)，反而能真正實(shí)現(xiàn)對私權(quán)的保護(hù)。

從這個(gè)意義上看，基層人大制度創(chuàng)新，也是一種憲法精神。

（作者系深圳市人大常委會(huì)選舉聯(lián)絡(luò)人事任免工作委員會(huì)副主任、全國人大深圳培訓(xùn)基地客座教授、法學(xué)博士）