易地扶貧搬遷農(nóng)民市民化成本問題研究
——基于制度成本的視角

朱建華

（中共汝城縣委黨校，湖南 郴州 424100）

精準(zhǔn)扶貧是黨和國家解決貧困問題的攻堅(jiān)戰(zhàn)。易地搬遷扶貧是脫貧攻堅(jiān)的重要舉措之一?！笆濉逼陂g，全國易地扶貧搬遷涉及全國22個(gè)?。▍^(qū)、市）約1 400個(gè)縣（市、區(qū)），實(shí)施易地扶貧搬遷的建檔立卡貧困人口約 981 萬人，工程總投資約9 463億元①。搬遷后，大量安置在城區(qū)、集鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)等地方的搬遷農(nóng)民將成為事實(shí)上的“市民”。解決好這一部分搬遷農(nóng)民市民化問題，不僅有利于鞏固扶貧成效，幫助他們徹底擺脫貧困，還有利于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)。分析易地扶貧搬遷農(nóng)民市民化成本構(gòu)成，有利于解決這一問題，鞏固易地扶貧搬遷成效，促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展。

一、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于易地扶貧搬遷及易地扶貧搬遷農(nóng)民市民化的研究，國內(nèi)學(xué)者取得了眾多成果。通過文獻(xiàn)閱讀，發(fā)現(xiàn)研究內(nèi)容主要集中在以下幾個(gè)方面。

關(guān)于易地扶貧搬遷的研究，主要集中在：易地扶貧搬遷與城鎮(zhèn)化耦合問題，如呂翠麗、邱漢明[1]研究了易地扶貧搬遷與城鎮(zhèn)化耦合存在的問題和路徑；易地扶貧搬遷可持續(xù)性，如姚遠(yuǎn)[2]、張鵬瑤[3]、劉明月、馮曉龍[4]等則分別對易地扶貧搬遷農(nóng)民的生計(jì)穩(wěn)定性、生計(jì)不穩(wěn)可能返貧及貧困脆弱性進(jìn)行了研究；易地扶貧搬遷存在的問題，如占堆[5]、陸鈰凡[6]、成美君[7]等人分別對西藏、安徽金寨縣、貴州少數(shù)民族貧困地區(qū)的易地扶貧搬遷存在的問題及解決對策進(jìn)行了相關(guān)研究。

關(guān)于易地扶貧搬遷農(nóng)民市民化的研究中，黃榜泉[8]認(rèn)為可以從堅(jiān)持正確導(dǎo)向、加快融入步伐、拓寬社區(qū)群眾就業(yè)渠道等路徑實(shí)現(xiàn)易地扶貧搬遷農(nóng)民市民化。楊爽[9]研究了貴州豐縣在集中安置的搬遷模式下易地扶貧搬遷農(nóng)民在市民化過程中出現(xiàn)的問題。鄒英、向德平[10]認(rèn)為，易地扶貧搬遷貧困戶市民化在文化、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)角色方面存在困境，何玲玲、呂翠麗[11]研究認(rèn)為，廣西在產(chǎn)業(yè)、就業(yè)崗位、文化、公共服務(wù)等方面的問題，阻礙了易地扶貧搬遷農(nóng)民市民化。

通過文獻(xiàn)的梳理可以發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)術(shù)界關(guān)于易地扶貧搬遷及易地扶貧搬遷農(nóng)民市民化問題，主要集中在同城鎮(zhèn)化的關(guān)系、可持續(xù)性、存在的問題或困境、實(shí)現(xiàn)的途徑等方面，并沒有關(guān)于這類搬遷農(nóng)民市民化的成本問題的研究。雖在研究存在問題時(shí)，提到制度問題，但并未將制度這一因素當(dāng)作一種成本來對待?；诖耍疚囊罁?jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論，從制度成本的視角，分析易地扶貧搬遷農(nóng)民市民化的成本問題，以期為更好地理解和分析易地扶貧搬遷人口市民化成本提供一個(gè)分析視角。

二、理論分析

（一）易地扶貧搬遷和農(nóng)民市民化

易地扶貧搬遷是將生活在自然條件嚴(yán)酷、生存環(huán)境惡劣、發(fā)展條件嚴(yán)重欠缺的貧困人口搬遷到其他地區(qū)，通過改善這類群體的生產(chǎn)生活條件、拓寬收入渠道、改良發(fā)展條件，以幫助搬遷人口實(shí)現(xiàn)脫貧的一項(xiàng)政策。

關(guān)于農(nóng)民市民化概念研究的成果眾多，本文引用楊風(fēng)[12]（2013年）的研究成果，認(rèn)為農(nóng)民市民化不僅僅是一個(gè)人口城市化（讓農(nóng)民進(jìn)城，擁有市民資格，享受市民權(quán)利），還是一個(gè)人口社會(huì)化（進(jìn)城農(nóng)民的城市性社會(huì)融入）和人口現(xiàn)代化（農(nóng)民生活方式城市化）的過程。

那些被安置在城區(qū)、集鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)等城鎮(zhèn)化水平較高的貧困人口，搬遷后面臨著轉(zhuǎn)變原有生產(chǎn)生活方式、融入城鎮(zhèn)的現(xiàn)實(shí)。這類農(nóng)民成了新的市民化對象，增加了市民化的農(nóng)民數(shù)量。而這類農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了自身市民化后，意味著他們由“農(nóng)民”向“市民”轉(zhuǎn)型的成功，是對易地扶貧搬遷成果的擴(kuò)大和鞏固。

（二）制度安排和制度成本

制度是社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束。制度包括正式的和非正式的兩種。正式制度包括政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約等，非正式制度包括行事準(zhǔn)則、行為規(guī)范以及慣例等[13]。

關(guān)于制度成本的研究成果較多，本文引用張廣利、陳豐[14]的研究成果，制度成本是指以制度設(shè)計(jì)為起點(diǎn)、以制度變遷為終點(diǎn)的整個(gè)制度周期中所產(chǎn)生的一切耗費(fèi),是實(shí)現(xiàn)不同主體之間利益博弈而產(chǎn)生的成本。其形式是多種多樣的,既包括經(jīng)濟(jì)成本,又包括政治成本、社會(huì)成本、文化心理成本等方面。

（三）搬遷農(nóng)民市民化的制度成本

從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，易地扶貧搬遷是一種制度安排。作為一種制度安排，從制定到執(zhí)行都需要耗費(fèi)一定的資源。易地扶貧搬遷農(nóng)民市民化則是易地扶貧搬遷這一制度安排的后續(xù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象和必然要求。需要指出的是，易地扶貧搬遷農(nóng)民的市民化，是從農(nóng)民搬遷的準(zhǔn)備，到搬遷后這類農(nóng)民在城鎮(zhèn)居住生活、融入城鎮(zhèn)的過程，這一過程必然需要一系列正式制度的支持，而且市民化過程也將改變這類搬遷農(nóng)民本身的一些非正式制度約束。在這類農(nóng)民市民化過程中，搬遷成本僅僅是一部分，還有搬遷后所需耗費(fèi)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì) 、文化及環(huán)境生態(tài)等方面的資源，構(gòu)成了這類農(nóng)民市民化的制度成本，而制度成本以政治成本、經(jīng)濟(jì)成本、社會(huì)成本、文化心理成本及環(huán)境生態(tài)成本作為表現(xiàn)形式。

在政治成本、經(jīng)濟(jì)成本、社會(huì)成本、文化心理成本和環(huán)境生態(tài)成本這五類成本中，都含有可直接衡量出的交易成本，也含有無法直接對資源消耗衡量的部分。顯然，上述五類成本都包含有可直接衡量的經(jīng)濟(jì)成本，如圖1所示。

圖1 五類成本關(guān)系

由于制度包括正式制度和非正式制度，兩種制度安排通過執(zhí)行者會(huì)產(chǎn)生相互影響、相互作用的結(jié)果。在產(chǎn)生易地扶貧搬遷農(nóng)民市民化成本的制度中，既有如國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的正式制度，也有城鎮(zhèn)社會(huì)及農(nóng)民自身的現(xiàn)有的風(fēng)俗習(xí)慣、生產(chǎn)生活方式等非正式制度存在。因此，作為易地扶貧搬遷農(nóng)民市民化的制度成本的表現(xiàn)形式，經(jīng)濟(jì)成本、政治成本、社會(huì)成本、文化心理成本及環(huán)境生態(tài)成本存在著相互影響的關(guān)系，任何能影響其中一種成本的制度安排，都將影響其他任何一種成本。

圖2 五類成本作用

三、制度成本分析

前文已經(jīng)分析了，易地扶貧搬遷農(nóng)民市民化的制度成本，表現(xiàn)為政治成本、經(jīng)濟(jì)成本、社會(huì)成本、文化心理成本和環(huán)境保護(hù)成本。這五類成本的分類，主要是從產(chǎn)生成本的制度類型分類。當(dāng)然，各類成本的成因及內(nèi)容是不可能完全可以劃分清楚。為了便于對研究對象的分析，本文將分別從政治成本、經(jīng)濟(jì)成本、社會(huì)成本、文化心理成本和環(huán)境成本五個(gè)維度進(jìn)行分析。

（一）政治成本

只要是在易地扶貧搬遷農(nóng)民市民化中，政府投入了政治力量，那么就將產(chǎn)生政治成本。搬遷前，為實(shí)現(xiàn)貧困人口的易地扶貧搬遷目標(biāo)的配套政策的支持。從制定政策到執(zhí)行政策，需要耗費(fèi)不少政治資源，例如相關(guān)人員在制定時(shí)的參與成本、執(zhí)行時(shí)的資源投入，這是制度成本中的政治成本。搬遷后，為解決這類農(nóng)民在身份、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)福利方面的市民化問題，需要政府出臺(tái)一系列的配套政策，這些政策的制定和執(zhí)行又將產(chǎn)生政治成本。為幫助這類農(nóng)民市民化，政府進(jìn)行的制度改革，導(dǎo)致一些矛盾出現(xiàn)，影響原有政治生態(tài)，將增加政府的政治運(yùn)行成本。再如，在這類農(nóng)民市民化的過程中，存在地方執(zhí)行政策不力或不能處理好群眾的訴求問題，從而導(dǎo)致群眾上訪或者群體性事件的出現(xiàn)，政府形象受損。此時(shí)，政府為維護(hù)形象、贏得群眾支持，在解決上訪或者群體性事件等問題上所耗費(fèi)的人財(cái)物，是一種政治成本，政府形象受損同樣是一種政治成本。

（二）經(jīng)濟(jì)成本

在制度成本中，其他四類成本本身就包含有可直接衡量的經(jīng)濟(jì)成本。經(jīng)濟(jì)成本是一個(gè)綜合性的成本。在易地扶貧搬遷農(nóng)民市民化過程中，經(jīng)濟(jì)成本主要包括政府和個(gè)人部分。政府方面，為搬遷農(nóng)民市民化所投入的所有經(jīng)濟(jì)成本，如各類政策制定和執(zhí)行相關(guān)政策時(shí)所投入的資金。其中，政府執(zhí)行環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)成本最大。在新建房屋和完善搬入地的基礎(chǔ)設(shè)施的征地及建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、職業(yè)技能培訓(xùn)、社會(huì)保障等方面，需要政府直接投入大量資金。個(gè)人成本，包括搬遷農(nóng)民為自身市民化所投入的技能培訓(xùn)、社會(huì)福利、生活成本以及子女教育等方面的支出。除了上述可直接衡量的成本，還有一部分不能直接衡量或不能清楚衡量的經(jīng)濟(jì)成本。比如易地扶貧搬遷農(nóng)民搬遷后，原有土地的使用權(quán)可能發(fā)生變化，這將導(dǎo)致搬遷農(nóng)民失去了土地這一保障，增加了個(gè)人經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，也提高了政府維系土地制度的成本。城市價(jià)值觀不一定優(yōu)于我國鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的價(jià)值觀。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，用鄉(xiāng)村價(jià)值觀做出的經(jīng)濟(jì)行為選擇明顯優(yōu)于城市價(jià)值觀的選擇時(shí)，但最終以市民化要求選擇了后者，這就會(huì)發(fā)生扭曲，這種扭曲產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)上的機(jī)會(huì)成本，就是這類農(nóng)民需要為自身市民化負(fù)擔(dān)的制度上的一種經(jīng)濟(jì)成本，但這類成本衡量難度相對較大。

（三）社會(huì)成本

易地扶貧搬遷人口市民化的社會(huì)成本，主要有社會(huì)摩擦成本、人口管理成本、社會(huì)服務(wù)成本及政府信任等成本。對易地扶貧搬遷農(nóng)民的人口管理，如登記戶口信息、轉(zhuǎn)變戶口類型，需要付出專項(xiàng)的人口管理成本。大量易地扶貧搬遷人口被安置在城鎮(zhèn)化水平較高的地區(qū)，享受住房等特殊政策，這既可能引起原有居民對政策享受的不滿，也可能增加搬遷農(nóng)民因就業(yè)難、看病難、生活難等問題而導(dǎo)致幸福感和獲得感下降甚至缺乏的可能。這將導(dǎo)致社會(huì)不安定因素的增加，同時(shí)還將要求政府提供更多社會(huì)服務(wù)，增加服務(wù)成本。一旦不安定因素轉(zhuǎn)為不信任政府的行為，那么政府在制定和執(zhí)行政策、管理社會(huì)等方面的投入必將增加，進(jìn)而增加政府信任成本。如果在市民化過程中，搬遷農(nóng)民同原有城鎮(zhèn)居民產(chǎn)生摩擦，既可能增加摩擦雙方的負(fù)擔(dān)，也可能增加政府的社會(huì)成本。所以，大量易地扶貧搬遷農(nóng)民在市民化過程中，增加了一些不確定性，這種不確定性一旦發(fā)生，將直接增加社會(huì)成本。

（四）文化心理成本

在易地扶貧搬遷農(nóng)民市民化過程中，文化心理成本不容忽視。為幫助搬遷農(nóng)民將鄉(xiāng)村文化心理轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘形幕睦?，政府需要開展培訓(xùn)、講座、入戶走訪等活動(dòng)，其中少不了投入人財(cái)物。在一些情況下，還需要為這類農(nóng)民出臺(tái)一些針對性的規(guī)章制度，也將產(chǎn)生一些成本。這類農(nóng)民為市民化，改變原有的價(jià)值觀、生活方式、情感認(rèn)同等，可能要經(jīng)過很長時(shí)間的文化“陣痛”期。在陣痛期間，由于自身的不適應(yīng)而導(dǎo)致一些不好現(xiàn)象出現(xiàn)，如虛榮跟風(fēng)嚴(yán)重、好逸惡勞、完全利己等極端現(xiàn)象，都屬于文化心理成本范疇。由于文化心理的差異，這類搬遷農(nóng)民在城鎮(zhèn)社會(huì)生活、同原有城鎮(zhèn)居民的社會(huì)交中往往存在“心理障礙”或“心理劣勢”，障礙或劣勢不利于這類農(nóng)民的市民化，增加了其市民化成本的文化融入成本。易地搬遷農(nóng)民在市民化過程中，要在文化心理上變化，不僅需要自身付出“代價(jià)”，還需要政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、正確引導(dǎo)，需要自身付出與政府投入相結(jié)合。

（五）環(huán)境生態(tài)成本

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中，環(huán)境生態(tài)的作用是毋庸置疑的。易地扶貧搬遷農(nóng)民市民化的制度成本中，環(huán)境生態(tài)成本也是必須討論的。在現(xiàn)有制度下，城鎮(zhèn)化模式還存在著粗放型、“攤大餅”的狀況，這種模式產(chǎn)生的高昂生態(tài)成本已經(jīng)得到了足夠的關(guān)注。易地扶貧搬遷農(nóng)民在環(huán)境生態(tài)制度不完善的城鎮(zhèn)化水平較高的地區(qū)，完成自身的市民化，這將給當(dāng)?shù)氐耐恋叵∪?、水污染、垃圾堆積等城市生態(tài)環(huán)境問題帶來“雪上加霜”的效果。進(jìn)而，政府不得不為制度問題的缺陷導(dǎo)致的制度成本買單：增加制定和執(zhí)行環(huán)境生態(tài)制度的資源投入，解決現(xiàn)有問題的資源消耗。如果是整村搬遷或成片搬遷，為保護(hù)搬出地現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境不被他人破壞，政府同樣需要為制定或執(zhí)行相關(guān)保護(hù)政策而投入資源。

四、結(jié)論與建議

易地扶貧搬遷農(nóng)民市民化的制度成本，表現(xiàn)為政治成本、經(jīng)濟(jì)成本、社會(huì)成本、文化心理成本和環(huán)境生態(tài)成本，這五類成本相互影響。要降其中任一成本，都需從多方考慮。降低制度成本，需要從以下幾個(gè)方面入手。

第一，營造良好的制度環(huán)境。不完善的制度會(huì)提高制度成本。因此，需要改善目前的制度環(huán)境，如改革戶籍制度、社會(huì)保障制度、就業(yè)制度，完善社會(huì)治理制度、行政審批制度等，將制度成本降至合理區(qū)間，以一系列最優(yōu)的制度安排，支持易地扶貧搬遷農(nóng)民市民化。

第二，增強(qiáng)政府社會(huì)管理能力。降低制度成本，需要降低執(zhí)行制度層面的成本。在易地扶貧搬遷農(nóng)民市民化過程中，政府充當(dāng)制度的執(zhí)行者，即政府為這類農(nóng)民市民化提供社會(huì)服務(wù)。通過舉辦職業(yè)技能培訓(xùn)、文化講座、心理教育等活動(dòng)，幫助這類農(nóng)民在身份、文化、經(jīng)濟(jì)上的市民化。同時(shí)，政府應(yīng)增加公共服務(wù)供給，及時(shí)解決這類搬遷農(nóng)民的市民化訴求。

第三，提高市民化農(nóng)民自身素質(zhì)。提高這類農(nóng)民的職業(yè)技能、事物認(rèn)知能力、文化素質(zhì)、環(huán)保意識(shí)、城市文明認(rèn)同等，有助于其主動(dòng)參與城鎮(zhèn)化，降低由于其自身因素而產(chǎn)生的制度性成本。同時(shí)，還應(yīng)提高原有城鎮(zhèn)居民素質(zhì)和意識(shí)，使新搬遷農(nóng)民同原有城鎮(zhèn)居民融洽相處，降低摩擦發(fā)生可能性，在和諧的氛圍中繼續(xù)完成各自的市民化。

注 釋

① 數(shù)據(jù)來源:國家發(fā)展改革委員會(huì)官網(wǎng)《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》