鄰避風(fēng)險(xiǎn)的放大過程及其弱化策略
——基于風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大框架的分析

王 聰

（中國石油大學(xué)（華東）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山東 青島 266580）

1986年德國社會(huì)學(xué)家貝克首次提出“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的概念，并以此描述當(dāng)今充滿風(fēng)險(xiǎn)的后工業(yè)社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)已成為現(xiàn)代社會(huì)的顯著特征?！霸诂F(xiàn)代化進(jìn)程中，生產(chǎn)力的指數(shù)式增長，使危險(xiǎn)和潛在的威脅的釋放達(dá)到了一個(gè)我們前所未知的程度”[1]。從2006年的廈門PX事件到2018年的九江垃圾發(fā)電項(xiàng)目，“悄悄開工—集體抗議—項(xiàng)目擱淺”的鄰避沖突層出不窮，并且其社會(huì)影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過鄰避事件本身的風(fēng)險(xiǎn)。在新時(shí)代背景下，城市對公共設(shè)施的需求與日俱增，公眾的參與意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)覺醒，利益主體更加多元化，如何化解鄰避風(fēng)險(xiǎn)成為我國城市治理和社會(huì)穩(wěn)定的重要問題。目前，學(xué)界對鄰避風(fēng)險(xiǎn)的研究多從社會(huì)心理、風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、利益補(bǔ)償、環(huán)境正義、程序正義等靜態(tài)視角分析鄰避風(fēng)險(xiǎn)的生成與化解之道。然而，鄰避風(fēng)險(xiǎn)的生成是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，在社會(huì)的傳播過程中形成一條放大路徑，產(chǎn)生了遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出風(fēng)險(xiǎn)本身的漣漪效應(yīng)。鄰避設(shè)施會(huì)引發(fā)一定的鄰避風(fēng)險(xiǎn)，但鄰避風(fēng)險(xiǎn)卻不必然地導(dǎo)致鄰避沖突。只有當(dāng)鄰避風(fēng)險(xiǎn)在社會(huì)中逐步地被放大，形成超出風(fēng)險(xiǎn)本身的漣漪效應(yīng)，并且缺失有效的風(fēng)險(xiǎn)弱化策略時(shí)，才有可能演變?yōu)猷彵軟_突。風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大框架（the Social Amplification of Risk Framework）提供了一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)在與心理、社會(huì)、制度以及文化的相互作用過程中是如何被放大或弱化的分析框架，“有助于描述風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知與反應(yīng)背后的各種動(dòng)態(tài)社會(huì)過程”[2]3，為全面把握鄰避風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)效應(yīng)及其治理提供了富有啟發(fā)性的思路。

一、鄰避風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大特征

1988年，美國克拉克大學(xué)決策研究院的研究者們提出了一種新的風(fēng)險(xiǎn)分析框架——風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大框架。風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大框架基于這樣一個(gè)理論假設(shè)：“除非人類觀察到并將其傳播給其他人，可能包括實(shí)際的或假設(shè)的意外和事故（或者甚至對現(xiàn)存風(fēng)險(xiǎn)的最新報(bào)道）的‘風(fēng)險(xiǎn)事件’的影響力在很大程度上將是無關(guān)緊要的，或是非常局部化的”[2]4。該框架的提出者之一卡斯帕森（Kasperson）認(rèn)為，“風(fēng)險(xiǎn)事件與心理的、社會(huì)的、制度的和文化的過程之間的相互作用會(huì)增強(qiáng)或減弱公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知度和相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)行為、行為模式以及繼而產(chǎn)生的次級(jí)的社會(huì)或經(jīng)濟(jì)后果，也有可能增加或減少物理風(fēng)險(xiǎn)本身……這樣，風(fēng)險(xiǎn)體驗(yàn)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和過程，對個(gè)體和群體認(rèn)知產(chǎn)生的后果以及這些反應(yīng)對社區(qū)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)造成的影響，共同組成了一個(gè)一般現(xiàn)象”[3]。這個(gè)一般現(xiàn)象即“風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大”。

鄰避設(shè)施在為大眾提供便利服務(wù)的同時(shí)，卻可能產(chǎn)生污染或?qū)χ苓吘用竦慕】诞a(chǎn)生威脅。鄰避設(shè)施的服務(wù)由大眾享有，風(fēng)險(xiǎn)卻由周邊居民承擔(dān)。鄰避設(shè)施的這種負(fù)外部性和成本與效益的非均衡性使周邊居民產(chǎn)生強(qiáng)烈的鄰避心理，進(jìn)而產(chǎn)生鄰避風(fēng)險(xiǎn)。鄰避風(fēng)險(xiǎn)具有的主觀屬性和污名化特征使其極易被放大，甚至可能轉(zhuǎn)變?yōu)猷彵軟_突。

（一）鄰避風(fēng)險(xiǎn)的主觀屬性

卡斯帕森這樣描述作為風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大框架中的根元素的風(fēng)險(xiǎn)，“風(fēng)險(xiǎn)部分地是對人們的一種客觀的傷害的威脅，部分地是文化和社會(huì)經(jīng)驗(yàn)的一個(gè)結(jié)果”[3]。它清楚地表達(dá)了這樣一個(gè)概念：風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)具有客觀屬性與主觀屬性?！白鳛閷θ藗兊目陀^的威脅或傷害，風(fēng)險(xiǎn)具有一種本體論上的現(xiàn)實(shí)主義。作為經(jīng)過社會(huì)與文化因素過濾的有待解讀的現(xiàn)實(shí)世界的一個(gè)元素，風(fēng)險(xiǎn)具備一種認(rèn)識(shí)論上的不穩(wěn)定性”[2]36。這種本體論上的現(xiàn)實(shí)主義與認(rèn)識(shí)論上的不穩(wěn)定性，即風(fēng)險(xiǎn)的客觀屬性與主觀屬性。通過對已有鄰避風(fēng)險(xiǎn)事件的考察，可以清晰地發(fā)現(xiàn)鄰避風(fēng)險(xiǎn)不僅是由其客觀上產(chǎn)生的威脅或傷害決定的，而且也是由社會(huì)、文化、心理因素以及我們認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)的能力決定的，特別是由于公眾認(rèn)知能力的受限制程度，鄰避風(fēng)險(xiǎn)可能越來越不像一種客觀狀態(tài)，而越來越像一種社會(huì)建構(gòu)。鄰避風(fēng)險(xiǎn)的這種主觀屬性最終導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)被放大扭曲而偏離了真實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)鄰避風(fēng)險(xiǎn)的污名化特征

風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大框架致力于回答風(fēng)險(xiǎn)分析中的一個(gè)復(fù)雜問題：為什么一些被專家評(píng)估為風(fēng)險(xiǎn)相對較低的災(zāi)害和事件，會(huì)成為公眾的特別關(guān)切的事件？這是因?yàn)猷彵茉O(shè)施具有典型的污名化特征。污名化是指“置于人、地域、技術(shù)或產(chǎn)品上的，與等同于異常、有瑕疵、有缺陷或不受歡迎的某種特定屬性相關(guān)的標(biāo)記”[4]。由于對復(fù)雜技術(shù)的認(rèn)知能力有限，公眾極易形成情感上的偏見，從而引發(fā)對諸如垃圾焚燒廠、化工廠等鄰避設(shè)施強(qiáng)烈的污名化認(rèn)知。一旦鄰避設(shè)施被貼上污名化標(biāo)簽，其所產(chǎn)生的鄰避風(fēng)險(xiǎn)極易在社會(huì)中放大。此外，居民對自身利益可能受損的極度敏感性，引發(fā)了對專家的不信任，從而導(dǎo)致專家的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與公眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知之間總是出現(xiàn)巨大的鴻溝。這些因素共同作用，導(dǎo)致鄰避風(fēng)險(xiǎn)具有明顯的放大傾向。從潛在的鄰避風(fēng)險(xiǎn)到激烈的鄰避沖突，鄰避事件最終產(chǎn)生遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其本身風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)影響，正是鄰避風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大效應(yīng)使然。

二、鄰避風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大過程

鄰避風(fēng)險(xiǎn)的演進(jìn)具有“醞釀—爆發(fā)—升級(jí)—衰退”[5]的全生命周期，并“呈現(xiàn)出個(gè)體理性抗議、集體理性抗?fàn)?、非理性沖突的螺旋提升過程”[5]，體現(xiàn)完整的社會(huì)放大過程，且在此過程中“信息過程、制度結(jié)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體行為和個(gè)體反應(yīng)共同塑造風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)體驗(yàn)”[6]。風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大過程包含兩個(gè)主要階段：風(fēng)險(xiǎn)放大與漣漪效應(yīng)。其中，風(fēng)險(xiǎn)放大包括信息傳播機(jī)制和社會(huì)反應(yīng)機(jī)制。基于風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大框架，結(jié)合對茂名PX事件的分析，從“風(fēng)險(xiǎn)感知—信息傳播—社會(huì)反應(yīng)—漣漪效應(yīng)”四個(gè)階段建構(gòu)了鄰避風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大模型（如圖1），從而完整地揭示鄰避風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大過程。

（一）風(fēng)險(xiǎn)感知

風(fēng)險(xiǎn)感知是鄰避風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)放大的邏輯起點(diǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)感知階段，風(fēng)險(xiǎn)放大主要體現(xiàn)在公眾的高風(fēng)險(xiǎn)感知與技術(shù)評(píng)估中的低風(fēng)險(xiǎn)相悖，并且感知風(fēng)險(xiǎn)超出技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)感知的差異來源于公眾與政府之間的信息不對稱和公眾與專家之間的認(rèn)知能力的差異。

圖1 鄰避風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大模型

其一，信息不對稱。公民與政府之間的信息不對稱體現(xiàn)在政府信息公開上。一項(xiàng)鄰避項(xiàng)目的建設(shè)必須開展居民意見調(diào)查程序和項(xiàng)目信息、決策、選址、環(huán)評(píng)、審批等環(huán)節(jié)的信息公開。而政府為了減小阻力，往往進(jìn)行程序上而非實(shí)質(zhì)上的信息公開。廣東省茂名市政府借鑒廈門PX項(xiàng)目擱淺的教訓(xùn)，在項(xiàng)目開工之前進(jìn)行了廣泛宣傳，如進(jìn)行科普宣傳和宏大話語體系敘事。然而，茂名市政府并沒有做到實(shí)質(zhì)上的信息公開。在官方宣傳之前，茂名市PX項(xiàng)目信息僅在其環(huán)保局網(wǎng)站上公布，受眾極其有限。并且，政府公布的信息具有極強(qiáng)的專業(yè)性，普通公眾難以理解PX項(xiàng)目的真正風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)項(xiàng)目獲批后，茂名市政府立即開展鋪天蓋地的科普宣傳，希望打消公眾對PX項(xiàng)目的疑慮。然而，政府如此大規(guī)模的宣傳，不僅使公眾難以在短時(shí)間內(nèi)接受其觀點(diǎn)，而且還會(huì)使公眾產(chǎn)生政府欲蓋彌彰的想法，結(jié)果適得其反。公眾與政府的信息不對稱降低了公眾對政府的信任，并使其在主觀上高估風(fēng)險(xiǎn)。

其二，感知差異。在風(fēng)險(xiǎn)感知階段，公眾的高風(fēng)險(xiǎn)感知與專家的低風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之間往往出現(xiàn)難以彌合的鴻溝，這源于公眾和專家之間認(rèn)知能力及方式的差異。公眾的認(rèn)知能力有限，從而傾向于以感性的方式認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)，要求絕對安全和零風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，公眾深受過去悲劇事件、災(zāi)難報(bào)道的影響?！帮L(fēng)險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)不僅是一種實(shí)際傷害的經(jīng)歷，而且也是群體或個(gè)體借以學(xué)習(xí)獲取或創(chuàng)立對風(fēng)險(xiǎn)的解讀過程的結(jié)果”[2]4。而專家則完全從技術(shù)理性的角度評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)的可控性和可接受性，忽視了公眾的情感訴求。因此，專家的解讀極易被認(rèn)為是“為政府決策背書”，甚至走向公眾的對立面。中共茂名市委曾在專題學(xué)習(xí)會(huì)上邀請中國工程院院士、清華大學(xué)教授金涌對PX項(xiàng)目答疑解惑。但是，當(dāng)茂名市民知曉廈門、大連等地的PX事件后，他們開始質(zhì)疑政府塑造的“項(xiàng)目安全論”。

（二）信息傳播

信息傳播過程主要表現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)信息在個(gè)體、大眾媒體、意見領(lǐng)袖、政府、社會(huì)組織等多元傳播主體之間的生產(chǎn)、傳播與解讀過程。信息傳播機(jī)制通過個(gè)人非正式網(wǎng)絡(luò)和風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)（大眾媒體、意見領(lǐng)袖）放大風(fēng)險(xiǎn)。

其一，個(gè)人非正式網(wǎng)絡(luò)。個(gè)人非正式網(wǎng)絡(luò)是指由血緣、人緣、地緣、業(yè)緣關(guān)系等熟人關(guān)系構(gòu)建的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。個(gè)體通過非正式社會(huì)網(wǎng)絡(luò)可快速地認(rèn)知、解讀風(fēng)險(xiǎn)信息。如果政府沒有及時(shí)回應(yīng)公眾的利益關(guān)切，主流媒體也沒有調(diào)查跟進(jìn)時(shí)，個(gè)人非正式網(wǎng)絡(luò)便成為風(fēng)險(xiǎn)信息傳播、解讀的主要途徑，并可能使風(fēng)險(xiǎn)事件戲劇化，從而衍生新的風(fēng)險(xiǎn)信息。個(gè)人非正式網(wǎng)絡(luò)是一些小道消息、謠言、流言滋生的溫床。處于熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的個(gè)體易發(fā)生情感上的共鳴，從而更容易認(rèn)同風(fēng)險(xiǎn)信息，形成共識(shí)。社交媒體的快速發(fā)展為風(fēng)險(xiǎn)信息在個(gè)人非正式網(wǎng)絡(luò)中的傳播提供了技術(shù)支持，如在微信朋友圈中大量轉(zhuǎn)發(fā)有關(guān)PX真相的鏈接。

其二，風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)?！帮L(fēng)險(xiǎn)放大的根源在于風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)體驗(yàn)，包括直接的個(gè)人體驗(yàn)和間接的次級(jí)體驗(yàn)”[7]。當(dāng)直接的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)出現(xiàn)真空時(shí)，個(gè)體則從社會(huì)中獲得風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知?！艾F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)‘媒介化社會(huì)’，即全部社會(huì)事件、社會(huì)生活和社會(huì)關(guān)系都可以在媒介上呈現(xiàn)”[8]。由于風(fēng)險(xiǎn)的不可見性，大眾媒體在很大程度上建構(gòu)了公眾關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的想象與認(rèn)知，是風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)的主要提供者。隨著新媒體的快速發(fā)展，媒體傳播出現(xiàn)了主體泛化、內(nèi)容碎片化、渠道多樣化、互動(dòng)即時(shí)化等特點(diǎn)，這極大強(qiáng)化了公眾的風(fēng)險(xiǎn)體驗(yàn)。在茂名PX事件中，以微信、微博為代表的社交媒體的信息傳播尤其泛濫，并大肆渲染夸大PX項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，使風(fēng)險(xiǎn)戲劇化、極端化。媒體是一個(gè)公共話語平臺(tái)，不同話語主體爭奪話語權(quán)以增強(qiáng)自身的影響力。意見領(lǐng)袖對于話語主導(dǎo)權(quán)的爭奪放大了鄰避風(fēng)險(xiǎn)。意見領(lǐng)袖獨(dú)立于政府、媒體和大眾，擁有廣泛的信息來源，通過傳播、過濾、解讀風(fēng)險(xiǎn)信息影響大眾態(tài)度傾向。隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展，微博、網(wǎng)絡(luò)論壇上的網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖成為主要形式。在茂名PX事件中，意見領(lǐng)袖多持反對意見，并在微博、“話說茂名”論壇上設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)議題，引導(dǎo)議題走向，引發(fā)對PX項(xiàng)目的大規(guī)模社會(huì)討論。

（三）社會(huì)反應(yīng)

社會(huì)反應(yīng)過程表現(xiàn)為在高風(fēng)險(xiǎn)感知和多元風(fēng)險(xiǎn)信息引導(dǎo)下，各類社會(huì)團(tuán)體及個(gè)體的鄰避風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對行動(dòng)。社會(huì)群體關(guān)系與污名化是兩個(gè)主要反應(yīng)機(jī)制。

其一，社會(huì)群體關(guān)系?！叭后w的性質(zhì)會(huì)影響成員的反應(yīng)以及關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)問題的合理行為的類型”[9]。個(gè)體態(tài)度、情緒通過社會(huì)群體關(guān)系發(fā)生群體化傳染和共鳴，從而形成一個(gè)認(rèn)知共同體。同時(shí)，大眾媒體的發(fā)展為共識(shí)的達(dá)成提供了強(qiáng)有力的技術(shù)和社會(huì)支持。社會(huì)群體關(guān)系使個(gè)體被群體裹挾，易于達(dá)成一致的行為傾向（理性或非理性的），甚至導(dǎo)致大規(guī)模的社會(huì)動(dòng)員和群體性事件。當(dāng)公眾意識(shí)到PX項(xiàng)目開工在即時(shí)，關(guān)于PX項(xiàng)目的負(fù)面信息廣泛傳播，不斷沖擊人們的視覺神經(jīng)，極大強(qiáng)化了PX項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。這一風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知迅速在茂名市民中傳播，并達(dá)成了“PX有害”的共識(shí)，不滿、憤怒等情緒也迅速傳染。在社會(huì)群體關(guān)系的作用下，人們自發(fā)上街聚集，最終發(fā)生了千人在市政府前抗議的群體性事件。

其二，污名化。污名化是導(dǎo)致鄰避風(fēng)險(xiǎn)放大的重要機(jī)制。“污名的源頭是具有能促成公眾對風(fēng)險(xiǎn)高度認(rèn)知特征的災(zāi)害，這些特征包括恐懼的后果和非自愿地被置于風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境等”[2]17。公眾的認(rèn)知能力有限，對于高風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)存在偏見。這種偏見被積累放大，就成為套在鄰避項(xiàng)目上的污名枷鎖。盡管PX的化學(xué)毒性已被科學(xué)證明較低，但其已被嚴(yán)重污名化。PX已經(jīng)被貼上了“危險(xiǎn)的”“有毒的”“有害的”“致命的”污名化標(biāo)簽，公眾談“PX”色變。由污名引致的與有風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)、項(xiàng)目和場所有關(guān)的后果可能是重大的。PX的污名化是導(dǎo)致茂名反PX運(yùn)動(dòng)的直接原因。污名化的影響通常沒有地理邊際，一個(gè)地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)體驗(yàn)會(huì)引發(fā)其他地區(qū)的污名化認(rèn)同，并且污名經(jīng)過多次風(fēng)險(xiǎn)事件會(huì)獲得自我強(qiáng)化。公眾深受過往風(fēng)險(xiǎn)事件、災(zāi)難報(bào)道的影響，廈門、大連等地的反PX運(yùn)動(dòng)也為茂名市民的抗?fàn)幪峁┝耸痉丁?/p>

（四）漣漪效應(yīng)

經(jīng)過社會(huì)反應(yīng)階段，鄰避風(fēng)險(xiǎn)的生命周期并沒有結(jié)束。一些鄰避事件將會(huì)制造有可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出事件本身風(fēng)險(xiǎn)的最初影響，引致漣漪效應(yīng)和次級(jí)后果。

其一，漣漪效應(yīng)。鄰避風(fēng)險(xiǎn)造成的影響不會(huì)局限在事件本身，而是像“漣漪”般向外擴(kuò)散。正如斯洛維奇所描述的，“一個(gè)不幸事件可類比為將一塊石頭扔進(jìn)一個(gè)池塘，波紋向外擴(kuò)散，首先波及直接受害者，然后是責(zé)任公司或部門，并到達(dá)其他的公司、部門和產(chǎn)業(yè)”[10]。漣漪效應(yīng)表明鄰避風(fēng)險(xiǎn)的影響可以沿著社會(huì)區(qū)間、經(jīng)濟(jì)部門、地理等維度向更高序位傳播。經(jīng)過群體性抗議，茂名市政府最終妥協(xié)，并承諾在沒有達(dá)成共識(shí)前絕不開工。然而，問題就此解決了嗎？PX項(xiàng)目無限期擱置固然迎合了公眾意見，但本地區(qū)公共設(shè)施的供需失衡問題依舊沒有解決。PX項(xiàng)目的污名化認(rèn)知再次強(qiáng)化，公眾形成了持久的心理認(rèn)知和態(tài)度，項(xiàng)目的再次上馬幾無可能；甚至進(jìn)一步影響到其他技術(shù)和部門，以至于任何可能產(chǎn)生污染或?qū)ι眢w健康產(chǎn)生威脅的項(xiàng)目的建設(shè)都將遇到極大阻力。

其二，次級(jí)后果。從長期來看，鄰避風(fēng)險(xiǎn)還會(huì)對社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生次級(jí)影響。在整個(gè)茂名市PX事件中，由于政府處置風(fēng)險(xiǎn)存在瑕疵，政府信任遭到一定程度地削弱，公共性受到挑戰(zhàn)，行為預(yù)期的連貫性被弱化。公眾甚至產(chǎn)生任何問題可以用集體抗?fàn)幍确钦Ｇ澜鉀Q的錯(cuò)覺，而不是通過法律等正常的利益表達(dá)渠道表達(dá)利益訴求。這將加大政府的治理風(fēng)險(xiǎn)，不利于社會(huì)的和諧發(fā)展。鄰避風(fēng)險(xiǎn)造成的群體性事件還會(huì)導(dǎo)致本地區(qū)投資環(huán)境的惡化和投資者逃逸，從而對本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不良影響。鄰避沖突使公共政策制定者陷入“決策—抗議—擱置”的被動(dòng)局面，如果不能改善這一狀況，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也將受到阻礙。公眾對高風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)或項(xiàng)目的刻意排斥和規(guī)避，也將使技術(shù)的發(fā)展陷入困境，服務(wù)于社會(huì)的技術(shù)有可能成為社會(huì)公敵。

三、鄰避風(fēng)險(xiǎn)的弱化策略

風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大框架“從經(jīng)典通訊理論借用了放大這一比喻，并利用它分析各種社會(huì)中介發(fā)出、接收、解讀和傳遞風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)的方式”[2]4。基于這一邏輯，鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)該從鄰避風(fēng)險(xiǎn)的弱化著手，即通過有效干預(yù)措施在鄰避風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)發(fā)出、傳遞的各個(gè)階段（如圖2），弱化甚至消解其社會(huì)漣漪效應(yīng)，從而為鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

圖2 鄰避風(fēng)險(xiǎn)的弱化策略

（一）風(fēng)險(xiǎn)披露：建立信任

通過風(fēng)險(xiǎn)披露建立公眾對政府的信任是弱化鄰避風(fēng)險(xiǎn)的邏輯起點(diǎn)，也是貫穿鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理的主線。因?yàn)橐坏┱湃瘟魇В麄€(gè)后續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)治理舉措都將歸于無效。政府應(yīng)該及時(shí)地披露風(fēng)險(xiǎn)信息，將鄰避項(xiàng)目的決策、選址、評(píng)估、審批等環(huán)節(jié)的信息及時(shí)公示，充分保障公眾的知情權(quán)，使公眾認(rèn)為項(xiàng)目的決策是經(jīng)過正當(dāng)程序而非暗箱操作。鄰避項(xiàng)目的具體信息需要準(zhǔn)確地公布，以使公眾對于鄰避項(xiàng)目可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)有一個(gè)全面的了解，從而從源頭上減少謠言對鄰避風(fēng)險(xiǎn)的放大。只有在信息對稱的條件下，公眾才有可能建立對政府的信任。一些地方政府為了減少阻力而隱瞞風(fēng)險(xiǎn)的做法只會(huì)加劇公眾的不信任，導(dǎo)致“下行的惡性螺旋”，最終適得其反。同時(shí)，在風(fēng)險(xiǎn)披露過程中，政府要站在公眾的立場上，而不是以項(xiàng)目的決策者自居，從而獲得公眾對其的情感信任。風(fēng)險(xiǎn)狀況被確認(rèn)后，政府需要讓民眾感知到從項(xiàng)目建設(shè)中獲得的收益，提升民眾獲得感。在2014年杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目事件中，政府配套建設(shè)了一批惠民工程，用于改善當(dāng)?shù)厣a(chǎn)、生活、生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了從“鄰避”到“鄰利”的涅槃，就充分證明了風(fēng)險(xiǎn)信息披露對建立公眾對政府信任的重要性。

（二）風(fēng)險(xiǎn)溝通：疏導(dǎo)民意

在鄰避風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散過程中，政府應(yīng)該主動(dòng)開展積極有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通，以說服利益相關(guān)者相信政府的決策是科學(xué)的、公正的，并引導(dǎo)公眾形成正確的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散時(shí)，政府的一般做法是邀請專家對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)解讀，管控風(fēng)險(xiǎn)輿論，并在主流媒體廣泛宣傳。這種單向的信息傳遞只會(huì)引起公眾的質(zhì)疑和不滿，使其認(rèn)為政府在操控輿論，進(jìn)而懷疑項(xiàng)目決策的正當(dāng)性。政府需要改變傳統(tǒng)的輿論管制手段，代之以積極的風(fēng)險(xiǎn)溝通，與公眾、專家、社會(huì)組織、大眾媒體之間進(jìn)行持續(xù)地、多重地、雙向地互動(dòng)。在溝通過程中，政府需要賦權(quán)給公眾，使公眾充分表達(dá)其利益關(guān)切，充分了解風(fēng)險(xiǎn)信息。政府可以采取一些靈活的手段，如入戶調(diào)查、召開聽證會(huì)、座談會(huì)、政策宣講會(huì)、科普宣傳，以充分了解民意、疏導(dǎo)民意。對于一些有較大影響力的社會(huì)組織和意見領(lǐng)袖，政府應(yīng)該通過坦誠的交流向他們傳遞積極的信號(hào)，使其合理引導(dǎo)民意走向。廣州市番禺區(qū)垃圾焚燒項(xiàng)目陷入僵局后，番禺區(qū)政府召開座談會(huì)與業(yè)主座談，其后公布垃圾焚燒發(fā)電廠的5個(gè)備選地址。廠址通過廣泛討論，最終根據(jù)群眾意見、環(huán)評(píng)分析和專家論證來確定。

（三）風(fēng)險(xiǎn)體驗(yàn)：去污名化

污名效應(yīng)是鄰避風(fēng)險(xiǎn)放大的重要原因，去污名化是弱化鄰避風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。從本質(zhì)上說，污名的形成來源于公眾對高風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)的恐懼。公眾對于未知的風(fēng)險(xiǎn)總是存在恐懼，正如羅斯福所說：“我們唯一恐懼的就是恐懼本身?！币ノ勖鸵妼︵彵茉O(shè)施的恐懼。除了開展風(fēng)險(xiǎn)溝通和積極的科普宣傳以外，構(gòu)建開放的公眾風(fēng)險(xiǎn)體驗(yàn)不失為一種行之有效的策略。風(fēng)險(xiǎn)體驗(yàn)的目的在于通過公眾的實(shí)地體驗(yàn)打消其對高風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)的疑慮和恐懼。中國廣核集團(tuán)有限公司的“公眾開放體驗(yàn)日”為鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理提供了有益的啟示。政府可以組織民眾對鄰避項(xiàng)目實(shí)地參觀、他處考察，實(shí)地了解鄰避項(xiàng)目，如PX化工廠的安全生產(chǎn)、排放處理、環(huán)境監(jiān)測等指標(biāo)，從而重塑公眾對鄰避設(shè)施的負(fù)面情感認(rèn)知，漂白鄰避設(shè)施的污名。在體驗(yàn)過程中，公眾可以與專家、企業(yè)管理者面對面溝通，糾正偏見。通過風(fēng)險(xiǎn)體驗(yàn)，公眾可以自主判斷風(fēng)險(xiǎn)，而不是受輿論的裹挾，為了反對而反對鄰避項(xiàng)目。

（四）風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)：柔性治理

為了應(yīng)對可能出現(xiàn)的鄰避風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急失靈，風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)是必要的。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)聚集并可能產(chǎn)生嚴(yán)重后果時(shí)，政府必須采取風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)措施，遏制風(fēng)險(xiǎn)的放大。身處“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”之中，政府要有適應(yīng)外部環(huán)境變化的能力。政府對于鄰避風(fēng)險(xiǎn)的治理方式要從“剛性治理”轉(zhuǎn)向“柔性治理”。柔性治理就是要以人為本。鄰避事件常常演化為大規(guī)模的群體性事件，如民眾聚集在市政府前抗議，原因往往在于部分政府官員表現(xiàn)出來的權(quán)力傲慢和對民眾需求的漠視。政府需要在情緒高漲的人群中保持一定的柔性，采取合理的方式疏解群體的憤怒，避免營造緊張氣氛。公眾對于政府的信任存在差序格局，即政府層級(jí)越高，公眾對其的信任度越高。信任的差序格局同樣適用于政府官員。因此，政府可以派出高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)干部與抗議群眾溝通，回應(yīng)群眾訴求，使群眾感受到政府的態(tài)度立場和人文關(guān)懷。當(dāng)千余名茂名市民聚集在市政府前時(shí)，抗議持續(xù)加劇，維穩(wěn)壓力升級(jí)茂名市公安機(jī)關(guān)迅速干預(yù)，遏制事態(tài)繼續(xù)惡化。同時(shí)，茂名市副市長與上訪代表座談，多數(shù)民眾在勸導(dǎo)下離開了聚集現(xiàn)場，社會(huì)秩序基本恢復(fù)正常。

鄰避風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)過“風(fēng)險(xiǎn)感知—信息傳播—社會(huì)反應(yīng)—漣漪效應(yīng)”四個(gè)階段逐步地在社會(huì)中放大，最終造成遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過風(fēng)險(xiǎn)本身的影響。因此，鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)鍵是弱化鄰避風(fēng)險(xiǎn)，降低鄰避風(fēng)險(xiǎn)的放大傾向。鄰避風(fēng)險(xiǎn)的弱化應(yīng)該貫穿于鄰避風(fēng)險(xiǎn)放大的各個(gè)階段。通過風(fēng)險(xiǎn)披露、風(fēng)險(xiǎn)溝通、風(fēng)險(xiǎn)體驗(yàn)、風(fēng)險(xiǎn)柔性治理等策略層層弱化鄰避風(fēng)險(xiǎn)，從而為鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。