PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分析
——以北京鳥巢為例

劉洪武，王映捷，周智龍

四川文理學(xué)院，四川達(dá)州 635000

在我國的現(xiàn)階段發(fā)展當(dāng)中，存在著很多的基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施項(xiàng)目，而這些項(xiàng)目多是投資金額需求巨大，且建設(shè)周期長的項(xiàng)目。政府在建設(shè)過程中，發(fā)揮著必不可少的作用，但是結(jié)合當(dāng)下我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的局面來說，僅僅只靠國家投資，政府進(jìn)行調(diào)控，大多會(huì)造成資源的高消耗，建設(shè)低效率等問題。所以對于目前的情況，大多投資經(jīng)歷了從側(cè)重政府投資階段轉(zhuǎn)變?yōu)閭?cè)重私營投資，到現(xiàn)在發(fā)展為整個(gè)建設(shè)設(shè)施項(xiàng)目已經(jīng)漸漸開始采用了這種政府和社會(huì)資本合作模式（PPP），這種模式是政府部門讓私營企業(yè)開始參與到基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施項(xiàng)目中來，進(jìn)行共同承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。本文以北京鳥巢案例為例，針對PPP 模式下政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行調(diào)查研究，運(yùn)用ISM 方法對風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行分析，總結(jié)出PPP 模式下鳥巢建設(shè)中政府面對的主要風(fēng)險(xiǎn)。

1 PPP 模式特征

PPP 模式在模式上的特點(diǎn)就是“公私結(jié)合”，及公共部門和民營企業(yè)之間的相互工作協(xié)調(diào)。在這樣的模式下，利益的相關(guān)方在相互合作的過程中也會(huì)達(dá)到彼此的利益追求，得到比預(yù)期更好的結(jié)果。在PPP 模式中，雙方借用互相的優(yōu)勢，填補(bǔ)自身的不足，來呈現(xiàn)出最好的結(jié)果。站在公共部門的立場，將其部分特點(diǎn)概括如下：

（1）政府方可以通過私營企業(yè)的特點(diǎn)（充足的資金、管理的經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)的技術(shù)），彌補(bǔ)自身面臨的問題（成本高昂、建設(shè)周期長和財(cái)政壓力）。

（2）自身的管理體系的改革——雙方的合作減輕了政府方單方面管理的壓力，使其在管理模式上可以進(jìn)行改革和創(chuàng)新，改變的原有的管理觀念，進(jìn)一步擴(kuò)大政府方自身的優(yōu)勢。

（3）使整體風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)更加合理，降低了政府的風(fēng)險(xiǎn)——雙方共同分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，改變了公共部門以往全部獨(dú)自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的局面。

2 政府主體存在的風(fēng)險(xiǎn)因素

PPP 項(xiàng)目在實(shí)施的過程中，我們需要通過在政府風(fēng)險(xiǎn)中，對風(fēng)險(xiǎn)的分類、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和分析帶來的后果進(jìn)行分析，才能更好的確認(rèn)PPP 項(xiàng)目中各項(xiàng)因素，才能夠抓住項(xiàng)目的重點(diǎn)和關(guān)鍵。政府風(fēng)險(xiǎn)中包括政府信用風(fēng)險(xiǎn)、決策、政府決策和審批失誤、政府干預(yù)、政治/公眾反對等各項(xiàng)因素，本文多方面資料的收集將政府風(fēng)險(xiǎn)因素歸納如下：

序號(hào) 風(fēng)險(xiǎn)因素1政府信用風(fēng)險(xiǎn)2政府決策和審批失誤3政府干預(yù)4政治/公眾反對5政治不可抗力事件6政府官員腐敗7法律變更8土地獲取風(fēng)險(xiǎn)9不可抗力因素10 稅收風(fēng)險(xiǎn)11 第三方延誤/違約12 招標(biāo)競爭不充分

表-1 政府風(fēng)險(xiǎn)

3 利用ISM 模型進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析

解釋結(jié)構(gòu)模型法（Interpretative Structural Modeling Method，簡稱ISM 方法）是目前結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)模型的一種，廣泛的運(yùn)用在各項(xiàng)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)工程當(dāng)中。他可以將復(fù)雜的結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)結(jié)果，分解為較小的子集合，是結(jié)合人們的主觀經(jīng)驗(yàn)和理論分析，構(gòu)建的一個(gè)多層級模型。該模型通過定性分析，可以講各種模糊不清的概念以及數(shù)據(jù)之間的關(guān)系，轉(zhuǎn)化為具有清晰結(jié)構(gòu)關(guān)系模型。

本文所進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)種類分析，就是利用這種多級遞階結(jié)構(gòu)模型的特點(diǎn)，來直觀清楚地反映風(fēng)險(xiǎn)因數(shù)之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系。本質(zhì)上來說就是將無序的靜態(tài)的系統(tǒng)，利用各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素之間的關(guān)系，揭示內(nèi)部的結(jié)構(gòu)關(guān)系，具體建模程序如下：

3.1 確認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)因素之間的關(guān)系，建立鄰接矩陣

將各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素用字母進(jìn)行代替，將不同的風(fēng)險(xiǎn)因素記做Fi（i=1，2，3，……），

建立矩陣，如果要素Fi 對Fj 有影響時(shí)，矩陣元素aij 為1，要素Fi 對Fj 無影響時(shí)，矩陣元素為aij 為0。

該鄰接矩陣表示出各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)元素之間的互相影響程度，這里通過表-2 鄰接矩陣模型進(jìn)行說明。

如圖所示，a12 為1，則表示F1 對F2 有影響，其他元素同理。

表-2 鄰接矩陣

3.2 根據(jù)鄰接矩陣，推導(dǎo)出符合條件的可達(dá)矩陣

可達(dá)矩陣需要滿足如下運(yùn)算規(guī)則：首先，確認(rèn)一個(gè)單位矩陣（對角線元素為1，其余元素為0），根據(jù)布爾矩陣運(yùn)算法則可以證明：（A+I）2=I+A+A2、（A+I）3=I+A+A2 +A3，同理可以證明（A+I）k=I+A+A2 +……+Ak（k 為大于0 的實(shí)數(shù)）

如果系統(tǒng)A滿足條件（A+I）k-1 ≠（A+I）k=（A+I）k+1=M，則稱M 為系統(tǒng)A 的可達(dá)矩陣?？蛇_(dá)矩陣表示一個(gè)要素到另一個(gè)要素是否存在連接的路徑，可達(dá)矩陣元素只能為1 或0，表示有無聯(lián)系。

3.3 對可達(dá)矩陣進(jìn)行分解

可達(dá)集合R(Si)：可達(dá)矩陣中要素Si 所對應(yīng)的行中，如果里面有含1 的矩陣元素，那么其所對應(yīng)的列就是其所代表的要素。代表要素Si 到達(dá)的要素。

先行集合Q(Si)：可達(dá)矩陣中要素Si 對應(yīng)的列中，如果里面有含1 的矩陣元素，那么其所對應(yīng)的行就是其所代表的要素。代表可到達(dá)Si 的要素。

取可達(dá)集合和先行集合的交集A=R(Si)∩Q(Si)

例如表-3 為表-2 的可達(dá)矩陣，表-4 為其可達(dá)集合與先行集合及其交集表，表-4 表示出了各個(gè)因素之間的層級關(guān)系

表-3 可達(dá)矩陣

表-4 可達(dá)集合與先行集合及其交集表

（1）層級分解，通過層級分解，可以使本來較模糊的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)化為較為清晰的結(jié)構(gòu)關(guān)系，并確定各要素之間的層級關(guān)系，以獲得最重要的要素。

根據(jù)上述的表-4 進(jìn)行層級分解，根據(jù)條件R(Si)∩Q(Si)=R(Si)來進(jìn)行抽取。

表-5 抽出3 后的結(jié)果

如表-4 i=3 是滿足條件，得到表-5 抽出3 后的結(jié)果，又發(fā)現(xiàn)i=2 符合條件繼續(xù)抽出，最后得到系統(tǒng)的最底層表-6，該要素則是引起整個(gè)系統(tǒng)中的根本原因。此時(shí)F1 即為最底層的影響要素，也是最重要的影響要素。

i R(S1) Q(Si) R(Si ∩Q(Si )

表-6 最底層表

根據(jù)ISM 模型，就可以實(shí)現(xiàn)對在本文風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步的深入地探究各個(gè)影響因素之間的關(guān)系，進(jìn)而清晰的講分析結(jié)果呈現(xiàn)出來。

4 案例分析

4.1 項(xiàng)目概述

2008 年北京奧運(yùn)會(huì)主場館，被定為國家體育場的“鳥巢”，鳥巢是我國首個(gè)運(yùn)用PPP 模式并由社會(huì)資本建設(shè)和運(yùn)營的大型體育館項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資31.39 億，總占地面積21 公頃，面積25.8 萬平方米。項(xiàng)目于2003 年12 月開工建設(shè)，2008 年6 月28 日正式竣工。

鳥巢面向全球開展的社會(huì)資本方公開招標(biāo)曾經(jīng)引起了全世界的廣泛關(guān)注，30 多個(gè)國內(nèi)外投資者或聯(lián)合體購買了標(biāo)書，但實(shí)際參與投標(biāo)的聯(lián)合體只有3 家。最終中信集團(tuán)公司等四家國內(nèi)外企業(yè)組成的中信聯(lián)合體，項(xiàng)目特許經(jīng)營期30 年。

在此次項(xiàng)目中，北京市政府出資58%，中信聯(lián)合體出資42%，建立以中外合資經(jīng)營方式組建的項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)“鳥巢”的全程建設(shè)及投資融資工作。

2009 年8 月29 日，北京市政府與中信聯(lián)合體簽署《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國家體育場運(yùn)營維護(hù)管理協(xié)議》，對項(xiàng)目公司進(jìn)行了股份制公司改造： 簽署后改造為股份制公司，北京市政府持有58%公司股權(quán)，中信聯(lián)合體成員放棄30 年特許經(jīng)營權(quán)而改為永久股東身份，持有42%的股權(quán)。這標(biāo)志著“鳥巢”由PPP項(xiàng)目變?yōu)橹型夂腺Y經(jīng)營公司。

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別 影響因素介紹S1 金融融資及成本難度銀行利率、匯率變動(dòng)及通貨膨脹和項(xiàng)目信用擔(dān)保造成的影響，以及運(yùn)營階段無外資注入S2 運(yùn)營期盈利風(fēng)險(xiǎn) 商業(yè)運(yùn)營無計(jì)劃導(dǎo)致無盈利S3 征地拆遷風(fēng)險(xiǎn) 土地使用權(quán)獲取困難，獲得的時(shí)間和成本超預(yù)期

S4 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn) 市場價(jià)格的變化S5 環(huán)保風(fēng)險(xiǎn) 設(shè)計(jì)變更、成本增加或工期延誤S6 項(xiàng)目審批風(fēng)險(xiǎn) 決策過程不透明、項(xiàng)目審批程序復(fù)雜

4.2 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

表-7 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及其介紹

4.3 風(fēng)險(xiǎn)分析

根據(jù)在本案例風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別中所總結(jié)出來的主要政府風(fēng)險(xiǎn)種類，對其進(jìn)行邏輯數(shù)據(jù)分析，這里我們依舊結(jié)合上文中所解釋的解釋結(jié)構(gòu)模型法和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)分析，對這些因素相互交叉關(guān)聯(lián)的關(guān)系進(jìn)行邏輯梳理。得到以下圖標(biāo)數(shù)據(jù)（鄰接矩陣用B 表示，可達(dá)矩陣用C 表示）

（1）根據(jù)以上原則得鄰接矩陣B（表-8）

表-8 鄰接矩陣

（2）根據(jù)運(yùn)算，得可達(dá)矩陣——C=(B+I)4（表-9）

表-9 可達(dá)矩陣

（3）最后經(jīng)過層次分析得到最終結(jié)構(gòu)模型（表-10）

表-10 最終結(jié)構(gòu)模型

通過層級我們可以得到，金融融資及成本難度和運(yùn)營期盈利風(fēng)險(xiǎn)是最高水平的風(fēng)險(xiǎn)，這兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的水平高低也對項(xiàng)目以及最終受益產(chǎn)生很大程度上的影響。所以，在進(jìn)行相關(guān)管理和運(yùn)營策劃面對風(fēng)險(xiǎn)影響因素時(shí)，可以提前制定相關(guān)措施，減少相關(guān)損失。在分析過程中，也發(fā)現(xiàn)環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)也是較為高水平的風(fēng)險(xiǎn)，這方面影響主要體現(xiàn)在生產(chǎn)成本的投入而降低項(xiàng)目的預(yù)期收入，這表明我國企業(yè)也需要開始加強(qiáng)關(guān)注工業(yè)項(xiàng)目對環(huán)境造成的影響。

4.4 提出建議

（1）加強(qiáng)政府的PPP 風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)

（2）明確政府在PPP 模式風(fēng)險(xiǎn)管理中的角色

（3）相關(guān)法律法規(guī)的完善

（4）PPP 項(xiàng)目的管理及風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)都需要專門的人員去妥善處理，我國目前正處于PPP 項(xiàng)目初級階段，繼續(xù)人才的引進(jìn)和對相關(guān)人員的培訓(xùn)，結(jié)合我國現(xiàn)狀，PPP 項(xiàng)目人才建設(shè)可由政府負(fù)責(zé)專門人員到國外進(jìn)行學(xué)習(xí)，吸取國外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、引進(jìn)國外專業(yè)人才和技術(shù)方法，理論與實(shí)踐相結(jié)合。

5 結(jié)語

PPP 項(xiàng)目在未來建設(shè)中的應(yīng)用會(huì)越開越多，風(fēng)險(xiǎn)管理仍是建設(shè)中的重點(diǎn)，PPP 項(xiàng)目基本都是大型的基礎(chǔ)設(shè)施，這類項(xiàng)目往往具有資金投入大，回收期長，參與單位多的特點(diǎn)，我國的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大多由政府主導(dǎo)投資經(jīng)營，政府承擔(dān)了較大的風(fēng)險(xiǎn)，本文將政府風(fēng)險(xiǎn)一一例舉并提供相關(guān)建議，隨著經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，PPP 項(xiàng)目在未來一定會(huì)更加成熟，政企達(dá)到合作共贏的結(jié)果。