城鎮(zhèn)化背景下四川省失地農(nóng)民的就業(yè)與保障問題研究

謝義帥 廖聲蘭

[摘要]失地農(nóng)民是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中因農(nóng)村農(nóng)用土地被征收而產(chǎn)生的特殊弱勢群體。由于農(nóng)民的文化素質(zhì)普遍較低，普遍缺乏工業(yè)化生產(chǎn)技能，在就業(yè)市場的競爭中處于不利地位，在失去土地的保障后站在進(jìn)退兩難的風(fēng)險(xiǎn)路口，因而對就業(yè)與社會(huì)保障均有著強(qiáng)烈的需求。在充分考慮失地農(nóng)民所面臨的個(gè)體或群體風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，正視農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中這類群體存在的就業(yè)問題，嘗試構(gòu)建了城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系。

[關(guān)鍵詞]失地農(nóng)民;就業(yè);社會(huì)保障

[中圖分類號]F321.1[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

根據(jù)《國家土地占用規(guī)劃要求》數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，按照現(xiàn)階段的發(fā)展速度，預(yù)計(jì)到2030年我國失地農(nóng)民總量將突破1億，我國的被占耕地?cái)?shù)量將會(huì)達(dá)到并且超過363萬hm2，這也會(huì)直接造成超過7800萬的人失去耕地變成失地農(nóng)民，這其中將會(huì)有大約5000萬的農(nóng)民失去土地的同時(shí)也處于失業(yè)的狀態(tài)。這部分農(nóng)民雖然能夠得到相應(yīng)的補(bǔ)償，但是卻失去了土地帶來的持續(xù)性保障，在涌入城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場過程中也面臨著政府引導(dǎo)的缺失，自身素質(zhì)的匱乏，企業(yè)招聘的門檻等難題，從而引發(fā)了一系列的社會(huì)問題。文章通過描述四川省失地農(nóng)民的就業(yè)現(xiàn)狀，分析影響失地農(nóng)民的就業(yè)因素，進(jìn)而找到失地農(nóng)民的就業(yè)實(shí)現(xiàn)路徑，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 困境：四川省失地農(nóng)民的現(xiàn)狀簡述

1.1 失地農(nóng)民就業(yè)與保障的命題和要求

四川省是我國人口大省，共轄18地級市，3個(gè)自治州，16縣級市，目前全省常住人口總量達(dá)8302萬人，比上年末增加40萬人，其中城鎮(zhèn)人口4217萬人，鄉(xiāng)村人口4085萬人。常住人口城鎮(zhèn)化率50.79%，比上年末提高1.58個(gè)百分點(diǎn)。早在2003年，失地農(nóng)民的利益保障問題就受到關(guān)注，17、18年失地農(nóng)民的就業(yè)再就業(yè)保障問題也愈發(fā)凸出。針對這些就業(yè)問題，四川省陸續(xù)頒布了《四川省貫徹國務(wù)院〈“十三五”促進(jìn)就業(yè)規(guī)劃〉的實(shí)施意見》的通知、《人力資源社會(huì)保障部財(cái)政部國務(wù)院扶貧辦關(guān)于切實(shí)做好社會(huì)保險(xiǎn)扶貧工作的意見》的通知等相關(guān)文件，但是在具體就業(yè)扶貧過程中遇到了不少問題，特別是在對失地農(nóng)民的就業(yè)幫扶和就業(yè)保障尚有很大的提升空間。

1.2 四川省失地農(nóng)民就業(yè)與保障的真實(shí)情形

由于現(xiàn)有征地制度的不完善，導(dǎo)致農(nóng)民在失去土地的同時(shí)，還面臨著“無業(yè)、無地、無保”的困境，尤其是失地農(nóng)民的就業(yè)出現(xiàn)了很多問題，主要表現(xiàn)為：

1.2.1 從就業(yè)人數(shù)來看，就業(yè)率較低。根據(jù)四川省人力資源和社會(huì)保障廳和四川省統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2017年，全省年末城鄉(xiāng)就業(yè)人員4872.0萬人，比上年末增加12.0萬人;其中，城鎮(zhèn)就業(yè)人員1642.0萬人，比上年末增加39.0萬人;鄉(xiāng)村就業(yè)人員3230.0萬人，比上年末減少27.0萬人。四川省城鄉(xiāng)就業(yè)構(gòu)成比由上年的33.0%：67.0%變?yōu)?3.7%：66.3%，城鎮(zhèn)就業(yè)比重比上年增長0.7個(gè)百分點(diǎn)。截止2019年，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)人數(shù)為2300萬左右，雖然全省的就業(yè)規(guī)模正持續(xù)擴(kuò)大，但是失地農(nóng)民這部分農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)情況卻不容樂觀，就業(yè)率占比是比較低的。

1.2.2 從就業(yè)效果來看，就業(yè)質(zhì)量較差。由于自身素質(zhì)和能力，已就業(yè)的失地農(nóng)民多屬于安置情況。與此同時(shí)，企業(yè)面臨較大的市場壓力，能提供給失地農(nóng)民的工作崗位都比較基礎(chǔ)，很多四川省失地農(nóng)民也因某些因素未能參加社會(huì)保險(xiǎn)。已就業(yè)失地農(nóng)民中初中文化程度以上人數(shù)較少，未就業(yè)失地農(nóng)民中初中及小學(xué)文化程度以下人數(shù)較多，除了文化程度，其年齡結(jié)構(gòu)跨度也比較大。概言之，被征地的農(nóng)村勞動(dòng)力較難步入新的工作崗位，失地農(nóng)民的就業(yè)質(zhì)量較差。

1.2.3 從就業(yè)崗位類型來看，就業(yè)渠道比較狹窄。農(nóng)民失去土地后，只能從事一些簡單的生產(chǎn)制造活動(dòng)，穩(wěn)定的就業(yè)崗位是比較少的。針對農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力這類特殊群體，就業(yè)市場提供的崗位也是有限的，四川省多是依靠花草果木種植、農(nóng)家樂等休閑旅游資源來消化這部分勞動(dòng)力，但這一類渠道的就業(yè)承載力較弱。且失地農(nóng)民獲取就業(yè)市場的信息能力也是有限的，不能像城鎮(zhèn)居民及時(shí)有效的得到招聘信息，在初始階段就失去了先機(jī)，繼而錯(cuò)失一部分合適崗位。

2 成因：影響四川省失地農(nóng)民就業(yè)的要素

2.1 城鎮(zhèn)化壓縮了失地農(nóng)民的生存空間

隨著四川省城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民的規(guī)模數(shù)量也隨之?dāng)U大。在失地農(nóng)民向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，存在著就業(yè)空間被擠壓的現(xiàn)象，主要是因?yàn)橥恋睾娃r(nóng)民兩者是息息相關(guān)的，城鎮(zhèn)化使得農(nóng)民失去了土地這一賴以生存的資源。對個(gè)體而言，傳統(tǒng)的“土地?fù)Q就業(yè)”的安置模式也逐漸失靈，政府以前提倡的貨幣補(bǔ)償機(jī)制也不能解決當(dāng)今失地農(nóng)民的具體需求，從而使得失地農(nóng)民的生存面臨著極大的威脅。對家庭而言，這種風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，農(nóng)民沒有了土地帶來的持續(xù)性的經(jīng)濟(jì)來源，將會(huì)讓本就動(dòng)蕩的失地農(nóng)民家庭也遭遇生存危機(jī)。

城鎮(zhèn)發(fā)展對土地的需求導(dǎo)致農(nóng)民規(guī)避各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的安全網(wǎng)出現(xiàn)漏洞，雖然針對失地農(nóng)民基本上建立起社會(huì)保障制度，但是這一保障基礎(chǔ)是比較薄弱的。大部分社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用都是依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼，自己繳納的部分是較少的，且四川省失地農(nóng)民享受的保險(xiǎn)項(xiàng)目主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。在失地農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)生活，經(jīng)濟(jì)收入明顯下降且不穩(wěn)定，生活成本費(fèi)用卻在增加，特別是農(nóng)村中老年人、殘疾人等弱勢群體，多是依靠安置園區(qū)或政府的保障性政策滿足基本生活需要。

2.2 勞動(dòng)力市場的信息流動(dòng)不通暢

在中國經(jīng)濟(jì)50人論壇主辦的“紀(jì)念中國經(jīng)濟(jì)改革開放四十年暨50人論壇成立二十周年學(xué)術(shù)研討會(huì)”中，提到中國勞動(dòng)力市場里，在4.2億城鎮(zhèn)就業(yè)人員中，農(nóng)民工占了2.8億，農(nóng)民工占到了整個(gè)城鎮(zhèn)就業(yè)人口的67.5%，將近70%，這樣一種就業(yè)市場或者勞動(dòng)力市場無疑是非常扭曲的。失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，不得不步入城市就業(yè)市場，卻也面臨著就業(yè)人員的雙軌制，這對失地農(nóng)民公平公正得到就業(yè)崗位信息是不利的。以四川省為例，就業(yè)促進(jìn)處就負(fù)責(zé)了勞動(dòng)者平等就業(yè)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，在公共就業(yè)服務(wù)體系上存在內(nèi)容上的差異，勞動(dòng)力市場信息在其中的流動(dòng)也非完全雙向。

同時(shí)失地農(nóng)民的能力和素質(zhì)也參差不齊，與城鎮(zhèn)居民相比，在信息獲取方面，他們查找的速度慢，渠道窄，造成獲取信息速度和廣度的缺失。在信息使用方面，對已獲取信息的篩選能力是有限的，這就使得他們在尋找工作的過程中，面臨著信息的失真現(xiàn)象。在信息反饋方面，他們大多不能及時(shí)向有關(guān)部門反映就業(yè)過程中遇到的問題，導(dǎo)致失地農(nóng)民再就業(yè)中出現(xiàn)很多具體難題，如企業(yè)是否給失地農(nóng)民購買社會(huì)保險(xiǎn)等。

2.3 社會(huì)環(huán)境帶來的阻力和壓力

從風(fēng)俗習(xí)慣來看，就業(yè)意愿有差異。四川省的茶館文化自古以來就存在，由于氣候等因素，四川省的休閑娛樂比較豐富，生活節(jié)奏比較緩慢。勞動(dòng)者對于工作的積極性也不如沿海地區(qū)那么強(qiáng)烈，加之拆遷帶來的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，失地農(nóng)民的工作熱情也顯得不那么高昂，多是選擇一些零散的工作進(jìn)行勞動(dòng)，缺乏長遠(yuǎn)的就業(yè)規(guī)劃。

四川省失地農(nóng)民同樣存在被邊緣化的危機(jī)，原因不僅在于城鎮(zhèn)化本身，也在于現(xiàn)行的農(nóng)地征用和產(chǎn)權(quán)制度、社會(huì)保障制度等多種制度，還在于政府職能的缺位和錯(cuò)位，以及失地農(nóng)民維權(quán)意識的缺失等多種因素。文章主要從失地農(nóng)民城鎮(zhèn)化過程中的身份認(rèn)同方面進(jìn)行探討，四川省失地農(nóng)民被征地后的就業(yè)崗位和經(jīng)濟(jì)地位普遍低于城鎮(zhèn)原有居民，其總體家庭收入上也處于較低水平線，這些主觀方面的感知會(huì)導(dǎo)致失地農(nóng)民幸福感的缺失?？陀^上看，失地農(nóng)民通常是毫無準(zhǔn)備的情況下去適應(yīng)城鎮(zhèn)，在這一過程中遭遇很多困難和阻力，難以形成對新體制身份的認(rèn)同。城鎮(zhèn)的就業(yè)壓力也大于被征地前的農(nóng)村，甚至在工作崗位中受到異樣眼光的關(guān)注，這些降低了失地農(nóng)民的城鎮(zhèn)生存能力。

3 路徑：城鎮(zhèn)化背景下四川省失地農(nóng)民的就業(yè)保障體系構(gòu)建

3.1 提升失地農(nóng)民的職業(yè)技能水平，增強(qiáng)其生存能力

2017年春風(fēng)行動(dòng)在全國范圍內(nèi)正式啟動(dòng)，活動(dòng)主題是“促進(jìn)轉(zhuǎn)移就業(yè)、助力脫貧攻堅(jiān)”。借助這一活動(dòng)宣傳就業(yè)創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策，引導(dǎo)失地農(nóng)民進(jìn)一步轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，積極融入到城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，激發(fā)其就業(yè)積極性和工作熱情。一是充分了解失地農(nóng)民的培訓(xùn)意愿，同時(shí)結(jié)合四川省各地的發(fā)展?fàn)顩r，以政府為主導(dǎo)，積極鼓勵(lì)企業(yè)、大專院校等社會(huì)力量參與進(jìn)來，建立多元化失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)課程。二是提升失地農(nóng)民再就業(yè)能力，通過現(xiàn)場演示、實(shí)地操作等有針對性的職業(yè)培訓(xùn)，讓失地農(nóng)民熟練培訓(xùn)內(nèi)容，提高其在就業(yè)崗位中的工作能力。三是加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)的后續(xù)服務(wù)，對有一定文化基礎(chǔ)的失地農(nóng)民應(yīng)鼓勵(lì)其參加相應(yīng)的職業(yè)技能考試，獲取就業(yè)市場需要的職業(yè)資格證書，對有創(chuàng)業(yè)意愿的失地農(nóng)民進(jìn)行引導(dǎo)，并宣講創(chuàng)業(yè)政策和法律法規(guī)。

3.2 暢通失地農(nóng)民的就業(yè)信息渠道，搭建就業(yè)服務(wù)平臺(tái)

在四川省，政企社鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)幫扶失地農(nóng)民等貧困勞動(dòng)力就業(yè)已經(jīng)凸顯其可行性與便民性，建立失地農(nóng)民就業(yè)服務(wù)一體式平臺(tái)、農(nóng)轉(zhuǎn)非就業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制將成為解決失地農(nóng)民就業(yè)保障問題，提高失地農(nóng)民就業(yè)率的有效方法。一是舉辦就業(yè)援助招聘會(huì)，充分利用各地市人流量大的地點(diǎn)，方便失地農(nóng)民就近了解就業(yè)招聘信息，助推各類就業(yè)困難群體的就業(yè)援助工作，為失地農(nóng)民就業(yè)與有用工需求的用人單位搭建了供需橋梁。二是搭建鄉(xiāng)企互通平臺(tái)，收集適合貧困勞動(dòng)力就業(yè)的普工崗位，嚴(yán)厲打擊招聘過程中的欺詐行為，及時(shí)糾正性別等各類就業(yè)歧視。三是開展失地農(nóng)民就失業(yè)情況統(tǒng)計(jì)，將勞動(dòng)者自身素質(zhì)、家庭情況、就業(yè)意愿、培訓(xùn)要求等逐一登記造冊，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。

3.3 建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，完善就業(yè)保障

近年來，四川省各地市大力落實(shí)被征地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保障政策，有效化解被征地農(nóng)民對就業(yè)、社保等方面的后顧之憂。一是出臺(tái)相應(yīng)的失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)辦法，如春風(fēng)行動(dòng)、就業(yè)援助月、法律援助月等活動(dòng)，廣泛宣傳就業(yè)、社保和土地拆遷補(bǔ)償?shù)日?，多措并舉將政策落實(shí)到位。二是建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金，托底安置就業(yè)困難人員就業(yè)，切實(shí)發(fā)揮就業(yè)資金在開拓崗位、促進(jìn)就業(yè)、預(yù)防失業(yè)中的重要作用。三是適當(dāng)提高社會(huì)保險(xiǎn)待遇，逐步完善被征地農(nóng)民生活困難補(bǔ)助、最低生活保障、社會(huì)保險(xiǎn)等保障體系建設(shè)，讓失地農(nóng)民的生活水平得到改善。

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