農(nóng)村退耕還林PPP項目發(fā)展過程中的干擾因素分析

陳通

[摘要]PPP模式在基礎設施建設以及公共服務領域的應用日益廣泛，國內(nèi)外對PPP模式也有一些相關研究。現(xiàn)就農(nóng)村退耕還林工程現(xiàn)狀進行分析，構(gòu)建PPP合作模式，指出我國農(nóng)村退耕還林PPP項目目前存在的問題，并給出了PPP模式在農(nóng)村退耕還林中應用的幾點對策。

[關鍵詞]PPP模式;退耕還林;現(xiàn)狀;對策

[中圖分類號]F307.2[文獻標識碼]A

1 背景

實施退耕還林，是我國生態(tài)文明建設的重大舉措，也是黨中央、國務院從可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)作出的重大戰(zhàn)略決策。2015年國務院提出要擴大政府和社會資本合作，以激發(fā)市場活力，轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)造經(jīng)濟新增長點。鼓勵在環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等領域采取政府與社會資本相合作的模式，利用廣泛的社會資源。通過對現(xiàn)有研究的分析發(fā)現(xiàn)，目前對PPP項目的研究更多是以所有公共事業(yè)為大背景，而針對某一具體事業(yè)如農(nóng)村退耕還林工程研究較少。因此本文就農(nóng)村退耕還林PPP項目進行了研究分析。

2 農(nóng)村退耕還林工程現(xiàn)狀分析

退耕還林是為了維護生態(tài)環(huán)境，有計劃地將存在水土流失隱患的耕地進行停耕，按照因地制宜原則，恢復自然植被的過程，主要包括坡耕地退耕還林和宜林荒山荒地造林兩方面的內(nèi)容。目前國家對退耕還林設有專項資金，對核定無誤的退耕面積，按還林1500元/667m2，還草1000元/667m2的補助標準。實施退耕還林工程以來，國家多措并舉不僅保證了退耕還林工程的穩(wěn)步推進，也對其質(zhì)量有了明確要求。提出在生態(tài)建設與修復中，以自然恢復為主，與人工修復相結(jié)合。堅持把綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展作為基本途徑來指導全國的生態(tài)文明建設工作。

3 PPP構(gòu)建

PPP（Public-Private-Partnerships），又稱PPP模式，表現(xiàn)為政府部門與社會資本的合作，這種合作模式正廣泛應用到各種基礎設施建設中。圖1為退耕還林工程PPP模式構(gòu)建示意圖。主要包括政府、造林合作社、金融機構(gòu)、租賃公司四大主體，以政府和造林合作社的合作為主，各自承擔相應責任，形成委托代理關系。同時政府鼓勵金融機構(gòu)為合作社提供金融服務，租賃公司為合作社提供工程所需設備。

4 農(nóng)村退耕還林工程中的現(xiàn)實問題

4.1 對退耕還林工程的重大意義認識不足

受限于多數(shù)農(nóng)村合作社成員受教育程度較低，思想觀念也不開闊，退耕還林工程的重大意義沒有得到大家的重視。另外，一些偏遠地區(qū)的政府部門工作人員能力參差不齊，對退耕還林工程的宣傳工作做不到位。大部分農(nóng)民對退耕還林工程的認識停留在國家受益，用較少的補貼減少了他們的耕地，故而積極性不高，自然也會影響到工程的施工質(zhì)量。

4.2 專項資金不足，缺乏專業(yè)技術(shù)人才支持

退耕還林工程需要大量的資金做支撐，但由于落后地區(qū)政府財政收入困難，所以在退耕還林方面就容易出現(xiàn)資金短缺問題，聘請專業(yè)技術(shù)人員更是難上加難。農(nóng)村專業(yè)技術(shù)人才缺乏的現(xiàn)狀與還林工程保質(zhì)保量的要求也存在矛盾。此外，部分地區(qū)目前仍是盲目的擴大規(guī)模，對種植區(qū)域、樹種等缺少科學規(guī)劃，存在布局不合理，植被存活率低等問題。

4.3 退耕還林后管理滯后，無后續(xù)產(chǎn)業(yè)支撐

貧困地區(qū)造林合作社有時對于已經(jīng)退耕還林地看護不科學。雖然參與了當?shù)卣M織的植樹造林培訓，但以扶貧為目的的培訓，往往存在效率低下的問題。此外由于沒有延伸產(chǎn)業(yè)鏈，僅有的退耕還林補貼，使退耕還林工程看護人員動力不足，加大了質(zhì)量風險，耕地的減少也加大了農(nóng)民的經(jīng)濟困難。

5 PPP模式在農(nóng)村退耕還林工程中的應用對策

5.1 完善法律法規(guī)，出臺優(yōu)惠政策

首先要從法律層面規(guī)范PPP項目。當前國家也遇到了PPP項目執(zhí)行中途夭折的情況，比如新疆政府付費類PPP項目的叫停以及全國范圍內(nèi)的大清理等。因此，在法制建設方面應該給與PPP模式的正常運營做好保障。此外，制定一些傾斜于退耕還林工程上的優(yōu)惠政策，開發(fā)替代產(chǎn)業(yè)，解決農(nóng)民退耕的后顧之憂，比如制定相應的林木采伐政策、發(fā)展林下產(chǎn)業(yè)等。

5.2 促進政府部門職能轉(zhuǎn)變，提升自身能力

政府部門與合作社要職責明確，各司其職。放權(quán)合作社負責項目的具體實施，政府部門做好審核監(jiān)督工作。此外要強化“契約精神”，即政府和合作社PPP項目的確定通過合同的形式確定，明確責任，做好公示工作，不得隨意解除變更合同。社會資本追逐利潤最大化的本性可能會損害公眾的利益，因此在PPP項目的構(gòu)建中要提高政府部門的監(jiān)管能力，完善工作流程。同時政府部門要轉(zhuǎn)變職能，做好服務引導工作，并保證持續(xù)性，避免朝令夕改。相關工作人員也要增強自身在項目招投標、合同制定等方面的業(yè)務能力。

5.3 加強金融創(chuàng)新，激發(fā)社會資本活力

PPP項目的實施既要發(fā)揮政府和造林合作社的主要作用，也要引入銀行、租賃公司等社會資本，拓寬融資渠道，發(fā)揮農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)商業(yè)銀行以及社會融資租賃公司的作用?？紤]到我國北方地區(qū)處于寒溫帶的現(xiàn)實情況，林木的成長周期較長，因此適當延長退耕還林補助年限很有必要。此外，我們還可以選擇沙棘、核桃林等經(jīng)濟樹種，建立“企業(yè)-合作社-農(nóng)戶”模式，即企業(yè)負責指導和回收，合作社起中介作用，組織農(nóng)民進行栽種和看護林地，引進社會資本，提高種植看護費用，增加農(nóng)村退耕還林工程附加值，以保證退耕還林工程的效果。

6 小結(jié)

退耕還林的根本目標就是解決生態(tài)問題。本文認為PPP模式與農(nóng)村退耕還林工程相結(jié)合是必要的和可行的，我們要以可持續(xù)發(fā)展的觀念來推進退耕還林，引進新模式來吸引社會資本的參與，完善好相關法律法規(guī)和優(yōu)惠政策，提高政府部門服務能力，加快政府職能轉(zhuǎn)變，加強金融創(chuàng)新，融通社會資金，充分調(diào)動各要素活力，以便更好的實現(xiàn)生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益。

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