論我國(guó)食品安全責(zé)任的承擔(dān)

李啟寧（北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院）

俗話說(shuō)“民以食為天，食以安為先”。隨著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，人們?cè)陲嬍撤矫嬉苍絹?lái)越多樣化，不再僅僅追求溫飽，更多的是注重食品的品質(zhì)和健康。隨著各種食品安全問(wèn)題被媒體曝光，我們?cè)陉P(guān)注食品安全的同時(shí)，也在思考食品安全責(zé)任承擔(dān)、如何承擔(dān)的問(wèn)題。政府應(yīng)承擔(dān)食品安全的監(jiān)管責(zé)任并改善當(dāng)前的食品安全監(jiān)管漏洞，完善各項(xiàng)與食品安全責(zé)任相關(guān)的法律法規(guī)，企業(yè)在創(chuàng)造利益的同時(shí)要把食品質(zhì)量安全放在第一位，承擔(dān)保障消費(fèi)者生命健康的法律責(zé)任。

我國(guó)的食品安全問(wèn)題及相關(guān)原因分析

食品安全是指食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)銷售等活動(dòng)符合國(guó)家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)和要求，食品中不存在危害人體健康的物質(zhì)。食品安全是指食品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)過(guò)程中可能存在的安全問(wèn)題，既包括食品生產(chǎn)安全，也包括食品經(jīng)營(yíng)安全；既包括結(jié)果安全，也包括過(guò)程安全；既包括現(xiàn)實(shí)安全，也包括未來(lái)安全。

國(guó)家發(fā)達(dá)程度有所區(qū)別導(dǎo)致不同發(fā)達(dá)程度的國(guó)家在面對(duì)食品安全問(wèn)題上的側(cè)重點(diǎn)也有所不同。在發(fā)展中國(guó)家，食品安全面臨的主要是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不完善、食品生產(chǎn)量大但安全監(jiān)管不到位的問(wèn)題，如食品添加劑含量超標(biāo)、假冒偽劣產(chǎn)品泛濫、食品摻雜有毒有害物質(zhì)進(jìn)行非法經(jīng)營(yíng)等。而在發(fā)達(dá)國(guó)家，食品安全的側(cè)重點(diǎn)在于科技的發(fā)展帶來(lái)的種種問(wèn)題，如轉(zhuǎn)基因技術(shù)生產(chǎn)的食品是否對(duì)人體健康有害。

我國(guó)當(dāng)下大量出現(xiàn)的食品安全問(wèn)題是由多種原因引發(fā)的：

（一）生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者道德敗壞，唯利是圖。一些生產(chǎn)者在食品生產(chǎn)過(guò)程中，為了使食品成本低銷量好而添加了大量化工原料甚至是有毒物質(zhì)。而一些經(jīng)營(yíng)者則只看價(jià)格不關(guān)注生產(chǎn)日期、商標(biāo)、合格證等內(nèi)容，只要價(jià)格低廉，不論產(chǎn)品質(zhì)量好壞，是否對(duì)人體健康有不良影響，都進(jìn)行銷售販賣并從中獲得高額利潤(rùn)。道德和良心最終沒(méi)有抵得過(guò)金錢的誘惑。

（二）消費(fèi)者自我保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，食品安全宣傳力度不夠。許多消費(fèi)者只看重食品的價(jià)錢是否便宜而不重視食品的內(nèi)在質(zhì)量、保質(zhì)期、食品的生產(chǎn)商等，從而“吃”出了健康問(wèn)題。尤其是農(nóng)村群眾文化水平較低對(duì)食品安全認(rèn)識(shí)不夠，自我保護(hù)意識(shí)低下，對(duì)有機(jī)綠色這些食品概念不甚了解，所以就談不上生產(chǎn)綠色無(wú)公害食品。還有一些群眾認(rèn)為市面上大多商家使用的就是合格的無(wú)害的就跟風(fēng)使用，而不去自行了解這些原料的成分和對(duì)人會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響。

（三）執(zhí)法者監(jiān)督不嚴(yán)，執(zhí)法不利，食品安全監(jiān)管執(zhí)法難度大。食品安全分屬多個(gè)部門監(jiān)督，由于這些部門的職責(zé)不同，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任的部門卻沒(méi)有承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，本末倒置，導(dǎo)致監(jiān)管職能分散，難以協(xié)調(diào)，使不法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者有了一定的生存空間。再者，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，許多農(nóng)村人口涌入，加之目前下崗人數(shù)增多，就業(yè)壓力越來(lái)越大，而小規(guī)模的食品經(jīng)營(yíng)投資少，收效快，使許多待業(yè)人員紛紛從事小吃店、小作坊和流動(dòng)攤點(diǎn)的經(jīng)營(yíng)。這些人中有一些不懂法律和營(yíng)業(yè)流程，沒(méi)有辦理任何經(jīng)營(yíng)執(zhí)照就進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，所以在執(zhí)法中會(huì)遭遇這些商販的抵觸甚至是暴力阻撓行為。而一些流動(dòng)攤點(diǎn)沒(méi)有正規(guī)的進(jìn)貨渠道，食品來(lái)源不明且沒(méi)有正規(guī)發(fā)票，給食品安全帶來(lái)了嚴(yán)重的隱患。

（四）食品安全相關(guān)的法律還不夠完善。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，食品產(chǎn)業(yè)也在不斷發(fā)展，新型食品產(chǎn)業(yè)鏈出現(xiàn)，而食品安全法沒(méi)有進(jìn)行具體的規(guī)定，因此監(jiān)管部門和企業(yè)的責(zé)任無(wú)法進(jìn)行明確劃分。比如“三聚氰胺”牛奶和奶粉事件，奶源收購(gòu)站是整個(gè)事件的根源所在和主要肇事者，但是如此重要的根源站點(diǎn)竟處于無(wú)部門監(jiān)管的狀態(tài)，因?yàn)槟淘词召?gòu)站沒(méi)有歸類在現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管體系中。

政府的食品安全監(jiān)管職責(zé)及監(jiān)管現(xiàn)狀

目前政府在食品安全問(wèn)題上主要承擔(dān)行政監(jiān)管責(zé)任，食品安全問(wèn)題的不斷出現(xiàn)要求政府承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，否則民眾的健康權(quán)將會(huì)受到更大的侵害，這不僅會(huì)使經(jīng)濟(jì)秩序混亂，更有可能導(dǎo)致政府公信力下降，人才資金外流，從而帶來(lái)更嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

那么什么是行政監(jiān)管？有學(xué)者認(rèn)為，政府的監(jiān)管是一種由第三方強(qiáng)制實(shí)施的機(jī)制，主要目的是為了規(guī)范交易的順利進(jìn)行，它與法庭等合約執(zhí)行機(jī)制有相似的地方，但也有自己獨(dú)有的特點(diǎn)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度體系的重要組成部分。從這個(gè)方面來(lái)說(shuō)，監(jiān)管的本質(zhì)問(wèn)題可以看作是政府與市場(chǎng)的關(guān)系，是將監(jiān)管與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)緊密聯(lián)系在一起，突出了監(jiān)管的重點(diǎn)在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)。也有學(xué)者認(rèn)為，盡管市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序千姿百態(tài)，但公共安全等社會(huì)秩序并不包含在內(nèi)，監(jiān)管的對(duì)象和重點(diǎn)主要是公共安全等因素。由此可以認(rèn)為，食品安全的行政監(jiān)管是指，為了保障和維護(hù)食品安全，政府監(jiān)管部門及其他組織通過(guò)制定并執(zhí)行食品安全有關(guān)的行為準(zhǔn)則，對(duì)有關(guān)主體的活動(dòng)進(jìn)行控制和干預(yù)的行為。而食品安全監(jiān)管就是國(guó)家有關(guān)行政部門對(duì)食品的生產(chǎn)、加工、流通等進(jìn)行監(jiān)督和管理的活動(dòng)。

我國(guó)大量出現(xiàn)的食品安全問(wèn)題，從某種程度上講與政府沒(méi)有盡到必要的監(jiān)管職責(zé)有一定關(guān)系，當(dāng)前政府在食品監(jiān)管方面主要存在以下一些問(wèn)題。

（一）責(zé)任承擔(dān)主體不明確，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制。我國(guó)食品安全法的監(jiān)管體系以分段監(jiān)管為主，分類監(jiān)管為輔，食品生產(chǎn)流通和餐飲行業(yè)的監(jiān)管職責(zé)雖然在表面上看起來(lái)權(quán)責(zé)分明，但在實(shí)際問(wèn)題的執(zhí)行中確有一定的問(wèn)題和難度。食品安全監(jiān)管的涉及范圍廣、難度大，安全監(jiān)管鏈條長(zhǎng)，難免會(huì)存在一些職能邊界不清、監(jiān)管重疊或監(jiān)管空白的情況。分段監(jiān)管的形式下，各食品安全監(jiān)管部門多頭監(jiān)管，權(quán)力交叉，各自為戰(zhàn)，只負(fù)責(zé)自己本部門的事項(xiàng)監(jiān)管，對(duì)有職能重疊或者規(guī)定比較模糊的事項(xiàng)采取互相推諉、視而不見的態(tài)度，一味的避免對(duì)這種事項(xiàng)承擔(dān)責(zé)任。由于食品安全的各個(gè)環(huán)節(jié)之間存在連續(xù)性，上游的監(jiān)管環(huán)節(jié)顯示食品安全無(wú)問(wèn)題，那么下游的環(huán)節(jié)就有可能只是形式上走一遍，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)的檢查監(jiān)督，導(dǎo)致食品安全監(jiān)管的漏洞、責(zé)任不明確等問(wèn)題。

（二）食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不完善，配套法規(guī)滯后。我國(guó)的食品體系由多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成，數(shù)量雖多但隨之出現(xiàn)的問(wèn)題也多。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)的食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)大多不及國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)食品產(chǎn)品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)互相矛盾，指標(biāo)不統(tǒng)一，落后于當(dāng)前生產(chǎn)發(fā)展，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)食品行業(yè)的快速發(fā)展。最新修訂的食品安全法于2015年10月1日已經(jīng)實(shí)施，但目前為止食品安全管理辦法依舊沒(méi)有出臺(tái)，導(dǎo)致食品生產(chǎn)小作坊和食品流動(dòng)攤販具體哪個(gè)部門負(fù)責(zé)、如何管理還處于空白狀態(tài)，加大了食品安全監(jiān)管的難度。

（三）責(zé)任追究缺乏力度，監(jiān)管過(guò)程不透明。在近年來(lái)發(fā)生的食品安全事故的責(zé)任處置中，政府往往只是以一個(gè)監(jiān)管者的身份出現(xiàn)，似乎只有生產(chǎn)企業(yè)要承擔(dān)責(zé)任，而政府相關(guān)部門的責(zé)任與企業(yè)責(zé)任相比則變得微乎其微。比如“三鹿奶粉”事件，制造銷售三聚氰胺的責(zé)任人、企業(yè)法人等均承擔(dān)了刑事責(zé)任，確是罪有應(yīng)得，但“國(guó)家名牌”“國(guó)家免檢產(chǎn)品”等榮譽(yù)稱號(hào)三鹿品牌都曾獲得過(guò)，并且正是這些看似令人安全放心的榮譽(yù)稱號(hào)使得三鹿奶粉銷量口碑一直名列前茅，這些國(guó)家頒發(fā)的榮譽(yù)稱號(hào)正是國(guó)家公信力的體現(xiàn)。當(dāng)國(guó)家公信力保障的產(chǎn)品出現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候，國(guó)家理所應(yīng)當(dāng)維護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益，對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行賠償，然而整個(gè)賠償過(guò)程不公開不透明，結(jié)果并不令人滿意。且政府監(jiān)管部門對(duì)內(nèi)部責(zé)任人員大多懷有憐憫之心，認(rèn)為過(guò)錯(cuò)是難以避免的，被追究的都是兢兢業(yè)業(yè)的好干部，而被追究者也不會(huì)真正認(rèn)識(shí)到自己肩負(fù)的責(zé)任和是由于自己的過(guò)錯(cuò)而產(chǎn)生的不利后果，他們往往會(huì)有自認(rèn)倒霉的心態(tài)。這種意識(shí)的形成不僅是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的公務(wù)員體制，行政機(jī)關(guān)自律能力不強(qiáng)，更深層次的原因在于崗位職責(zé)不清，權(quán)責(zé)不夠分明，責(zé)任意識(shí)沒(méi)有很好地深入人心，因此難以有效發(fā)揮對(duì)政府部門的警示作用。

食品企業(yè)的食品安全責(zé)任

食品安全是一個(gè)企業(yè)的法律責(zé)任、社會(huì)責(zé)任也是道德責(zé)任，食品安全是一個(gè)企業(yè)能否被消費(fèi)者接受和認(rèn)可的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，只有被消費(fèi)者認(rèn)可和接受企業(yè)才有發(fā)展的空間，否則只能被市場(chǎng)所淘汰。

食品企業(yè)社會(huì)責(zé)任缺失的原因主要有以下幾個(gè)方面：

（一）食品企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)觀念落后，承擔(dān)責(zé)任的能力薄弱。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的環(huán)境下，一方面食品生產(chǎn)者一味追求利潤(rùn)最大化，過(guò)度相信傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)理念，即企業(yè)生存和發(fā)展的唯一動(dòng)力和目標(biāo)是追求最大利潤(rùn)，企業(yè)的唯一責(zé)任就是對(duì)股東的責(zé)任。一些食品企業(yè)為獲得高額利潤(rùn)不擇手段，在食品中添加有害成分，從而損害消費(fèi)者權(quán)益，并引發(fā)食品安全問(wèn)題。另一方面許多經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為小型民營(yíng)企業(yè)由于規(guī)模小，經(jīng)營(yíng)不易且收益有限，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任能力不足，所以社會(huì)責(zé)任應(yīng)當(dāng)由政府或者國(guó)有大型企業(yè)承擔(dān)。

（二）企業(yè)制度建設(shè)不到位，制度執(zhí)行力度弱。企業(yè)社會(huì)責(zé)任缺失的主要因素是企業(yè)制度建設(shè)不完善，主要表現(xiàn)在：企業(yè)內(nèi)部缺乏完整統(tǒng)一的社會(huì)責(zé)任管理體制。企業(yè)如果要履行責(zé)任，必然要花費(fèi)大量的資金，這就增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)和成本，而企業(yè)往往只追求利潤(rùn)，不會(huì)因?yàn)槁男袥](méi)有利潤(rùn)的社會(huì)責(zé)任而白白增加經(jīng)營(yíng)成本。即便是一些大型企業(yè)，如果沒(méi)有社會(huì)的外在壓力，大多不會(huì)專門建立社會(huì)責(zé)任管理部門，因此許多企業(yè)都沒(méi)有一套完善的社會(huì)責(zé)任管理制度，即使企業(yè)履行了社會(huì)責(zé)任也往往是隨機(jī)的、被動(dòng)的。食品企業(yè)的社會(huì)責(zé)任沒(méi)有嚴(yán)格的法律規(guī)定和約束。目前只有產(chǎn)品質(zhì)量法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法有一點(diǎn)關(guān)于企業(yè)社會(huì)責(zé)任的規(guī)定，并沒(méi)有專門法律法規(guī)對(duì)企業(yè)要承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任沒(méi)有切實(shí)執(zhí)行使企業(yè)存在僥幸心理，是近年來(lái)頻頻發(fā)生食品安全事故的重要因素之一。

（三）經(jīng)營(yíng)者素質(zhì)有待提高。經(jīng)營(yíng)者的素質(zhì)不僅指知識(shí)水平，而且包括經(jīng)營(yíng)者的道德修養(yǎng)。許多經(jīng)營(yíng)者企業(yè)經(jīng)營(yíng)的有聲有色，企業(yè)盈利屢刷新高，但也正是利潤(rùn)的驅(qū)使使得經(jīng)營(yíng)者往往在利潤(rùn)和道德之間選擇前者，在食品安全上表現(xiàn)的漠不關(guān)心麻木不仁，只要不對(duì)自己和家人的健康造成影響，其他的便事不關(guān)己，更有一些企業(yè)不但不承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，甚至為了逃避責(zé)任做出違法的行為。

我國(guó)食品安全責(zé)任的落實(shí)

我國(guó)食品安全責(zé)任的有效落實(shí)要從多方面多角度共同推進(jìn)，完善食品安全相關(guān)的法律法規(guī)，政府要承擔(dān)起相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任，食品生產(chǎn)企業(yè)履行其食品安全責(zé)任，社會(huì)要加大對(duì)政府和食品生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)督力度。

（一）制定統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，完善法律法規(guī)，建立健全食品安全法律體系。我國(guó)不僅要制定綜合性的食品安全法，更要具體分類，制定肉、蛋、奶、水產(chǎn)品以及禽產(chǎn)品的具體法律法規(guī)，既要從微觀解決食品行業(yè)的具體問(wèn)題，又要從宏觀調(diào)整食品安全，從而使我國(guó)的食品安全法律法規(guī)達(dá)到更高層次的國(guó)際化標(biāo)準(zhǔn)。

（二）明確各監(jiān)管部門責(zé)任，整頓執(zhí)法力量，避免多頭執(zhí)法。食品監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)盡快適應(yīng)新形勢(shì)下的法律職責(zé)，在餐飲監(jiān)管與衛(wèi)生監(jiān)督方面進(jìn)行資源整合，監(jiān)管執(zhí)法主體要明確分配。同時(shí)監(jiān)督部門的人員編制也應(yīng)當(dāng)合理增加，錄用有專業(yè)知識(shí)和相關(guān)工作經(jīng)歷的多方面人才，而不是僅僅收錄食品安全方面的人員。

（三）建立企業(yè)社會(huì)責(zé)任機(jī)制。首先在制度上要完善相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。我們應(yīng)該立法來(lái)強(qiáng)調(diào)企業(yè)的食品安全責(zé)任，進(jìn)而完善企業(yè)社會(huì)責(zé)任的具體內(nèi)容和具體執(zhí)行方法，既使得企業(yè)明確自己的責(zé)任，也有利于政府的監(jiān)管。與食品安全有關(guān)的規(guī)章制度應(yīng)當(dāng)逐步圍繞食品安全法建立起一個(gè)具體的框架并逐漸充實(shí)，形成一個(gè)完整的法律體系。再者要加強(qiáng)政府監(jiān)管，加大群眾的監(jiān)督力度。僅靠政府抽查樣品很難確保食品完全安全，企業(yè)責(zé)任也可能被忽視，因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府監(jiān)管，制定完整的監(jiān)管制度。

（四）增強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，確保消費(fèi)者權(quán)利，建立消費(fèi)者監(jiān)督的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制。近些年以來(lái)，我國(guó)食品安全問(wèn)題多發(fā)，瘦肉精、地溝油、蘇丹紅等有毒有害物質(zhì)引發(fā)了民眾對(duì)食品安全的擔(dān)憂。全國(guó)人大常委會(huì)以及地方各級(jí)人大常委會(huì)也高度關(guān)注食品安全，通過(guò)開展執(zhí)法檢查、聽取工作報(bào)告等方式，對(duì)食品安全監(jiān)管工作的監(jiān)督大大增強(qiáng)。但從總體看，人大的監(jiān)督還存在許多問(wèn)題，事后監(jiān)督較多、監(jiān)督手段力度不足、督辦不及時(shí)、不透明不公開等，大大削弱了人大的監(jiān)督作用。因此應(yīng)當(dāng)完善監(jiān)督方式，加強(qiáng)監(jiān)督力度，聽取匯報(bào)，明察暗訪等多種手段運(yùn)用，深入了解當(dāng)前食品安全監(jiān)管中存在的問(wèn)題，提出有針對(duì)性的意見和建議。

食品是人民群眾每天都必不可少要消費(fèi)的，食品安全關(guān)系到每個(gè)公民的生命健康，甚至關(guān)系到整個(gè)國(guó)家民族的未來(lái)和下一代的健康。屢屢發(fā)生的食品安全事故暴露了政府部門公權(quán)力的局限性，而作為公民權(quán)利的重要補(bǔ)充，職業(yè)打假者便是應(yīng)當(dāng)被允許的存在。不僅能對(duì)食品生產(chǎn)者經(jīng)營(yíng)者起到一定的威懾作用，更有利于公民自我保護(hù)意識(shí)的提高，同時(shí)也加強(qiáng)了食品安全宣傳力度。在食品安全方面加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者安全意識(shí)的培養(yǎng)，鼓勵(lì)消費(fèi)者對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)督，且獲得相應(yīng)報(bào)酬，建立一套消費(fèi)者監(jiān)督的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制。這種制度的建立不僅會(huì)大大提高消費(fèi)者監(jiān)督舉報(bào)的積極性和主動(dòng)性，更會(huì)使食品生產(chǎn)企業(yè)在食品安全上不敢懈怠，更加注重消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。