公共項(xiàng)目績效評價(jià)分析

張紅國

摘要：Z市于2011年開始實(shí)行部門預(yù)算及國庫集中支付改革，在預(yù)算編制過程中要求50萬以上的項(xiàng)目必須報(bào)送績效目標(biāo)，但是績效評價(jià)工作直到2015年才開始展開。2015年Z市財(cái)政局成立財(cái)政預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確由監(jiān)督辦負(fù)責(zé)績效評價(jià)管理工作，充分利用第三方中介力量開展具體工作。2015年Z市政局依據(jù)財(cái)政部文件結(jié)合實(shí)際先后出臺(tái)了《Z市財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》（試行）、《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的意見》等文件，為預(yù)算績效評價(jià)目標(biāo)、任務(wù)、要求和管理流程做了系統(tǒng)的規(guī)定，對績效評價(jià)的主體、程序等作出規(guī)范。2015年對全市10個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行了預(yù)算績效評價(jià)，涉及預(yù)算金額8700余萬元。2016年選擇了17個(gè)重點(diǎn)評價(jià)項(xiàng)目進(jìn)行了績效評價(jià)，涉及預(yù)算金額9000余萬元。下面主要以Z市城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目績效評價(jià)為例，通過對績效目標(biāo)及指標(biāo)體系的確定、評價(jià)方案及評價(jià)結(jié)果進(jìn)行剖析，分析當(dāng)前公共項(xiàng)目績效評價(jià)中存在的問題和難點(diǎn)及下一步的工作建議。

關(guān)鍵詞：公共項(xiàng)目;績效評價(jià);建議

一、Z市城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目績效評價(jià)工作情況

按照市委、市政府《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的意見》的要求，Z市城市管理行政執(zhí)法局深入推進(jìn)環(huán)衛(wèi)市場化運(yùn)作，健全完善城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化運(yùn)行管理長效機(jī)制。為進(jìn)一步完善縣、鎮(zhèn)兩級城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化運(yùn)行經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障機(jī)制，Z市財(cái)政預(yù)算每年安排1500萬元專項(xiàng)補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，其中：日常運(yùn)行補(bǔ)助1300萬元，按月劃撥，根據(jù)鎮(zhèn)（街）和開發(fā)區(qū)每月生活垃圾無害化處理量和日常督導(dǎo)考核情況撥付;年度考核獎(jiǎng)懲200萬元，按年度城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化工作考核總評結(jié)果撥付。項(xiàng)目單位在預(yù)算申報(bào)時(shí)的績效目標(biāo)為：2016年，鞏固全覆蓋工作成果，完善市場化運(yùn)行機(jī)制，提升規(guī)范化管理水平，重點(diǎn)開展“三線”（鐵路、公路、河流沿線）環(huán)境衛(wèi)生整治，并建立長效機(jī)制，納入市場化托管，實(shí)現(xiàn)全市鎮(zhèn)村環(huán)衛(wèi)保潔市場化托管率90%以上，農(nóng)村生活垃圾無害化處理率100%以上，群眾滿意度90%以上;到2017年底，全面建立部門職責(zé)明確、監(jiān)督管理高效、經(jīng)費(fèi)保障有力、市場運(yùn)營規(guī)范、鎮(zhèn)村全面覆蓋的城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化長效運(yùn)行管理機(jī)制，形成完善的市（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）三級環(huán)衛(wèi)保潔管理網(wǎng)絡(luò)，農(nóng)村生活垃圾全部實(shí)現(xiàn)無害化處理，“三線”環(huán)境臟亂差問題得到有效治理，農(nóng)村人居環(huán)境顯著改善，群眾滿意度持續(xù)提升。

（一）評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)體系

本方案的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)績效評價(jià)基本原理，分別按照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)等制定。指標(biāo)體系中各指標(biāo)的權(quán)重由評價(jià)組根據(jù)績效評價(jià)原理、評價(jià)需求，在調(diào)研基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)文件要求、指標(biāo)的重要性以及專家意見最終確定。本項(xiàng)目指標(biāo)體系整體框架由3大類、3項(xiàng)一級指標(biāo)、8項(xiàng)二級指標(biāo)、23項(xiàng)三級指標(biāo)組成。

1. 項(xiàng)目決策

占權(quán)重分20分，用于考察項(xiàng)目目標(biāo)的明確性、項(xiàng)目實(shí)施前準(zhǔn)備工作的充分性、資金分配的科學(xué)性和合理性。

2. 項(xiàng)目管理

占權(quán)重分25分，用于考察項(xiàng)目資金投入和管理以及項(xiàng)目管理執(zhí)行的規(guī)范性和科學(xué)性。本項(xiàng)目從資金到位、資金管理和組織實(shí)施三個(gè)角度進(jìn)行考察。

3. 項(xiàng)目績效

占權(quán)重分55分，用于綜合評價(jià)資金投入使用后的產(chǎn)出情況、效益實(shí)現(xiàn)程度。指標(biāo)設(shè)計(jì)從項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目效果兩個(gè)角度入手，有針對性地選取關(guān)鍵指標(biāo)。

（二）評價(jià)步驟及方法

1. 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集

評價(jià)組在Z市城市管理執(zhí)法局的支持和配合下，評價(jià)組完成了員工面談和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集工作。

2. 訪談?wù){(diào)研

根據(jù)工作方案，評價(jià)組對Z市城市管理執(zhí)法局的相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了訪談，針對Z市城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)市場一體化項(xiàng)目的資金管理情況、項(xiàng)目管理情況、取得的成績與效益、工作中存在的問題和改進(jìn)建議等問題進(jìn)行了詳細(xì)了解。

3. 問卷調(diào)研

本次績效評價(jià)滿意度問卷調(diào)查對象為Z市居民。為保證調(diào)研的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，綜合項(xiàng)目實(shí)際情況，本次問卷調(diào)查由評價(jià)組工作人員整體統(tǒng)籌，在Z市城市管理行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)人的協(xié)調(diào)配合下，組織安排問卷調(diào)查工作。本次問卷調(diào)查采用現(xiàn)場抽樣的方式進(jìn)行。問卷現(xiàn)場填寫完畢后，由評價(jià)組工作人員負(fù)責(zé)統(tǒng)一收回。本次問卷調(diào)查共發(fā)放問卷30份，收回問卷30份。

4. 分析評價(jià)

綜合基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、問卷分析報(bào)告和綜合評分表，評價(jià)組基于相關(guān)數(shù)據(jù)和資料堅(jiān)持定量優(yōu)先、定量與定性相結(jié)合的方式，始終遵循科學(xué)規(guī)范、全面系統(tǒng)、公正客觀、績效相關(guān)的基本原則，綜合運(yùn)用比較法、因素分析法、公眾評判法等方法對項(xiàng)目情況進(jìn)行績效監(jiān)督評價(jià)。

（1）績效目標(biāo)申報(bào)表過于簡單，無法體現(xiàn)項(xiàng)目的績效。因此，按照指標(biāo)評分細(xì)則，“目標(biāo)內(nèi)容”得分率為0.00%。

（2）項(xiàng)目實(shí)施方面，各鎮(zhèn)街標(biāo)準(zhǔn)不一，市場化運(yùn)作監(jiān)管不力，Z市市管理行政執(zhí)法局未制定統(tǒng)一的城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化標(biāo)準(zhǔn)，因此，按照指標(biāo)評分細(xì)則，“管理制度”指標(biāo)得分率為77.78%。

（3）經(jīng)實(shí)地調(diào)研及單位日常工作的考核情況發(fā)現(xiàn)部分鎮(zhèn)街存在垃圾死角、存量垃圾治理不徹底現(xiàn)象，河道周邊發(fā)現(xiàn)人為傾倒建筑垃圾，部分河道環(huán)境較差。因此“道路保潔”得分率為80.00%，“水池、河道保潔”得分率為70.00%。存在部分鎮(zhèn)、村沒有對保潔工作進(jìn)行市場化托管，而是采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主管理模式，村中自己招保潔員對衛(wèi)生進(jìn)行打掃。因此“環(huán)衛(wèi)保潔市場化托管率”得分率為66.67%。

（4）按照要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)要統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局至少1處建筑垃圾消納場所，專門用于轄區(qū)內(nèi)建筑垃圾的規(guī)范處置。但截至到調(diào)研時(shí)間點(diǎn)，實(shí)施單位未對建筑垃圾的處理作出規(guī)范處置，也沒有設(shè)置建筑垃圾消納場所，因此“建筑廢棄物的處置”得分率為0.00%。

（5）垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)車輛和清運(yùn)次數(shù)達(dá)到“桶滿即清”要求，垃圾桶（箱）內(nèi)垃圾無外溢和放置點(diǎn)垃圾無積存。調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，存在鎮(zhèn)村垃圾池內(nèi)生活垃圾清運(yùn)不及時(shí)的現(xiàn)象，因此“垃圾清運(yùn)”得分率為70.00%。部分城鄉(xiāng)存在垃圾桶破損，垃圾桶臟亂情況，因此“垃圾桶保潔”得分率為80.00%。

（6）作為推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，2016年Z市城市管理行政執(zhí)法局召開城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化市場化運(yùn)行管理專題培訓(xùn)會(huì)議，Z市市委辦公室、市政府辦公室聯(lián)合制定了《加強(qiáng)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的意見》及補(bǔ)充規(guī)定，但相關(guān)管理部門未制定統(tǒng)一的城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化績效管理辦法，沒有引入信息化平臺(tái)監(jiān)管環(huán)衛(wèi)作業(yè)質(zhì)量。因此，“能力建設(shè)及可持續(xù)影響”得分率為75.00%。

評價(jià)結(jié)果實(shí)行量化打分，分為優(yōu)秀、良好、及格和不及格四個(gè)等次，90分以上為優(yōu)秀，80～90分之間為良好，60～80分之間為一般，60分以下為不及格。

Z市鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一環(huán)化項(xiàng)目績效評價(jià)總評分為80分，項(xiàng)目評價(jià)等級為“良好”。這表明該專項(xiàng)資金的投入對于Z市衛(wèi)一體化項(xiàng)目發(fā)揮了積極影響，對改善人居環(huán)境、推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)起到了促進(jìn)作用，給居民生活帶來了更大的便利性。

二、存在的問題

1. 過度依賴第三方中介機(jī)構(gòu)，評價(jià)工作缺少監(jiān)督

由于績效評價(jià)工作要求既要懂財(cái)務(wù)，也要懂相關(guān)項(xiàng)目業(yè)務(wù)工作，對評價(jià)工作人員的業(yè)務(wù)水平要求比較高，目前績效評價(jià)組織部門缺少熟悉績效評價(jià)工作的專業(yè)人才，再加上現(xiàn)在流行政府購買服務(wù)，績效評價(jià)工作各地包括省財(cái)政廳都是委托第三方中介機(jī)構(gòu)來做。如何監(jiān)督利用好中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)技術(shù)力量是值得思考的問題，評價(jià)一下績效評價(jià)工作的績效也是很有必要的。

2. 目標(biāo)設(shè)定過于簡單，不能滿足績效評價(jià)工作需要

本項(xiàng)目在編報(bào)預(yù)算時(shí)上報(bào)的績效目標(biāo)過于粗放，特別是產(chǎn)出目標(biāo)過于籠統(tǒng)，不利于對目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行評價(jià)。

3. 指標(biāo)體系設(shè)定問題

本項(xiàng)目指標(biāo)體系的設(shè)定也是由中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，整個(gè)指標(biāo)體系參照了財(cái)政部預(yù)算績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架，運(yùn)用了平衡計(jì)分卡的原理，圍繞決策、管理、產(chǎn)出3個(gè)方面設(shè)計(jì)績效評價(jià)方案，從數(shù)量、質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、服務(wù)對象滿意度等7個(gè)維度建立個(gè)性評價(jià)指標(biāo)體系。特別是數(shù)量和質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)設(shè)定比較直觀合理，便于操作。整個(gè)指標(biāo)體系的分值共性指標(biāo)占45分，個(gè)性指標(biāo)占55分。專項(xiàng)資金只要保證專款專用，按合同及時(shí)撥付發(fā)揮效益，共性指標(biāo)要求的其他材料都可以事后補(bǔ)辦，因此共性指標(biāo)的扣分點(diǎn)不多，共性指標(biāo)分值占比稍高，個(gè)性指標(biāo)分值占比偏低。

4. 樣本容量低，影響調(diào)查結(jié)果的可靠性

樣本容量過少，抽樣誤差會(huì)變大，影響調(diào)查質(zhì)量，樣本容量過大會(huì)浪費(fèi)過多的人力物力。Z市11個(gè)鎮(zhèn)、5個(gè)街道辦事處，共858個(gè)行政村，戶籍人口79萬。本項(xiàng)目只發(fā)放了30份調(diào)查問卷，抽樣比例顯然太小，調(diào)查結(jié)果質(zhì)量得不到保障。

三、對公共項(xiàng)目績效評價(jià)工作的幾點(diǎn)建議

1. 加快人才建設(shè)，強(qiáng)化對中介機(jī)構(gòu)的考核監(jiān)督，確?？冃гu價(jià)工作質(zhì)量

（1）績效評價(jià)人才建設(shè)。一是通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)，業(yè)務(wù)實(shí)踐，培養(yǎng)鍛煉肯鉆研、能吃苦、有實(shí)際評價(jià)經(jīng)驗(yàn)的績效管理人員，減少對中介機(jī)構(gòu)的過度依賴，加強(qiáng)對中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。二是召集各行各業(yè)的專家組建項(xiàng)目績效評價(jià)專家?guī)?，從專家群的角度發(fā)揮智囊作用，為項(xiàng)目績效評價(jià)工作提供技術(shù)咨詢。

（2）強(qiáng)化對中介機(jī)構(gòu)的考核監(jiān)督。一是制定完善績效評價(jià)考核辦法。通過制定完善績效評價(jià)質(zhì)量考核辦法及考核標(biāo)準(zhǔn)及目標(biāo)，對部分項(xiàng)目績效評價(jià)方案及報(bào)告進(jìn)行抽檢，將評價(jià)質(zhì)量與評價(jià)費(fèi)用掛鉤，通過表彰和通報(bào)，實(shí)現(xiàn)對中介機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行約束和監(jiān)督。財(cái)政部門可以以此實(shí)現(xiàn)對績效評價(jià)工作的績效評價(jià)。二是建立被評價(jià)單位及同級財(cái)政部門對績效評價(jià)組的工作進(jìn)行評價(jià)的制度。上級財(cái)政部門安排績效評價(jià)工作時(shí)要求被評價(jià)單位及同級財(cái)政部門對績效評價(jià)組的工作情況進(jìn)行評價(jià)，評價(jià)結(jié)果要直接反饋至上級財(cái)政部門。

2. 細(xì)化項(xiàng)目績效目標(biāo)及完善指標(biāo)評價(jià)體系

（1）細(xì)化項(xiàng)目績效目標(biāo)，提高績效目標(biāo)的可評價(jià)性。行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員應(yīng)加強(qiáng)與業(yè)務(wù)部門配合協(xié)作，加大業(yè)財(cái)融合力度，在預(yù)算編制期間制定詳細(xì)的公共項(xiàng)目績效目標(biāo)，可量化的對目標(biāo)進(jìn)行量化，不易量化的進(jìn)行可評價(jià)的定性描述。同時(shí)結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，提高績效目標(biāo)的適應(yīng)性。本案例中，Z市財(cái)力狀況對環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目每年只能投入1500萬，績效目標(biāo)的設(shè)定要所投入的資金相適應(yīng)，目標(biāo)定的過高或過低都影響績效評價(jià)結(jié)果的客觀性。

（2）完善績效評價(jià)指標(biāo)庫，提高績效評價(jià)工作的可操作性。組織專家和中介機(jī)構(gòu)組成課題組，利用他們的專業(yè)知識(shí)、工作經(jīng)驗(yàn)以及掌握的信息資源，以財(cái)政部下發(fā)的《預(yù)算績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》為基礎(chǔ)，搜集不同項(xiàng)目相關(guān)資料，結(jié)合工作發(fā)展需要，指導(dǎo)構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、合理適用的分級分類的績效評價(jià)指標(biāo)庫，提高績效評價(jià)自評工作及外部評價(jià)的可操作性。

（3）合理確定評價(jià)體系中的指標(biāo)權(quán)重，確?？冃гu價(jià)工作的客觀性。當(dāng)前，績效評價(jià)指標(biāo)體系一般參照財(cái)政部的共性指標(biāo)框架體系，分為投入、過程、產(chǎn)出、效果四個(gè)維度，其中投入和過程類指標(biāo)一般為共性指標(biāo)，權(quán)重30%～40%， 產(chǎn)出和效果指標(biāo)為個(gè)性指標(biāo)，權(quán)重占60%～70%。產(chǎn)出類指標(biāo)和效果類指標(biāo)一般又以效果類指標(biāo)為主導(dǎo)。因此我們應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際合理確定指標(biāo)體系中各指標(biāo)所占權(quán)重。

3. 合理確定樣本容量，進(jìn)行信度檢驗(yàn)，確保調(diào)查問卷的可信度

問卷調(diào)查并不是一件簡單的工作，樣本容量的確定和信度檢驗(yàn)在統(tǒng)計(jì)學(xué)上都是需要計(jì)算分析的。一般抽樣調(diào)查的樣本容量大小與調(diào)查結(jié)果的可信度成正比，但是樣本容量大小同樣與調(diào)查成本也成正比。如何在調(diào)查成本和可信度之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，是確定合理樣本容量的關(guān)鍵。

4. 有效運(yùn)用績效評價(jià)結(jié)果，將績效理念融入到公共管理中去，促使政府提高公共管理水平

績效評價(jià)需要評價(jià)人員根據(jù)不同的項(xiàng)目制定與之適應(yīng)的評價(jià)方案，采取恰當(dāng)?shù)脑u價(jià)方法和工作流程，對項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況作出公正合理的評價(jià)，進(jìn)而提出改進(jìn)項(xiàng)目決策及管理的建議，最終目的是提高公共服務(wù)水平、提高政府績效及群眾滿意度。要實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)，關(guān)鍵是通過績效評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用將績效理念融入到公共管理中去。

5. 加快信息化建設(shè)，提高績效評價(jià)工作效率

盡快研發(fā)績效評價(jià)信息管理系統(tǒng)，整理各地開展績效評價(jià)工作的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)類似項(xiàng)目在不同投入情況下的績效目標(biāo)及指標(biāo)體系，建立分類分級項(xiàng)目績效目標(biāo)及指標(biāo)體系數(shù)據(jù)庫，并與目前的部門預(yù)算編制系統(tǒng)和國庫集中支付系統(tǒng)對接。

（作者單位：鄒平市財(cái)政局）