綠色GDP績(jī)效考核的實(shí)踐探索與思考

倪艷 秦臻

摘 要：20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)對(duì)綠色GDP的研究和探索已經(jīng)從研究層面逐步走向?qū)嵺`層面，國(guó)家層面進(jìn)行了大量的相關(guān)課題研究和地方試點(diǎn)推進(jìn)，我國(guó)各地綠色GDP核算及績(jī)效考核也進(jìn)行了大量的探索和實(shí)踐。當(dāng)前實(shí)施綠色GDP績(jī)效考核已經(jīng)具備了一定的基礎(chǔ)，下一步建立綠色GDP績(jī)效考核激勵(lì)機(jī)制，可以從考核指標(biāo)體系、組織體系、保障支持體系三個(gè)方面進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：綠色GDP;績(jī)效考核;激勵(lì)機(jī)制

中圖分類號(hào)：F222.23? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）25-0005-03

近年來，綠色GDP成為理論研究和實(shí)踐探索的熱點(diǎn)。20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初，北京大學(xué)、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、北京社會(huì)科學(xué)院、國(guó)家相關(guān)部門就開始了綠色GDP的研究工作。2004年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局等部門聯(lián)合啟動(dòng)了“綠色GDP核算體系研究”，構(gòu)建了中國(guó)綠色GDP核算體系的初步框架，并在十個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）進(jìn)行了試點(diǎn)。2015年，環(huán)保部把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)，建立了綠色GDP2.0核算體系。

一、中國(guó)省域綠色GDP績(jī)效考核的實(shí)踐

2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院先后印發(fā)文件明確提出要健全政績(jī)考核制度，建立體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系。2016年底，國(guó)家《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》和《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》的“一個(gè)辦法、兩個(gè)體系”的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核的頂層設(shè)計(jì)出臺(tái)，為各省的生態(tài)文明建設(shè)做了指導(dǎo)。各省市也進(jìn)行了大膽創(chuàng)新，豐富了綠色GDP績(jī)效考核的實(shí)踐。

1.浙江省參與綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算和污染損失評(píng)估調(diào)查試點(diǎn)。浙江省2005年就參與了國(guó)家環(huán)保總局和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局開展的綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算和環(huán)境污染經(jīng)濟(jì)損失調(diào)查試點(diǎn)，主要進(jìn)行環(huán)境污染經(jīng)濟(jì)損失調(diào)查、探索研究調(diào)整的綠色GDP核算方法、進(jìn)行環(huán)境污染及治理成本調(diào)查數(shù)據(jù)分析和進(jìn)行環(huán)境污染實(shí)物量核算和價(jià)值量核算。考慮到數(shù)據(jù)的可得性，浙江試點(diǎn)對(duì)象僅選取了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的“三廢”進(jìn)行測(cè)算，沒有涉及森林、礦產(chǎn)等自然資源和生態(tài)破壞等方面。結(jié)果也在一定范圍內(nèi)得到應(yīng)用，如浙江省委組織部確定了黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，萬元GDP主要污染物排放強(qiáng)度、萬元GDP能耗及降低率、萬元GDP建設(shè)用地增量、環(huán)境質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)等綠色發(fā)展指標(biāo)新進(jìn)入指標(biāo)體系。這種通過增加官員考核綠色度的方式，轉(zhuǎn)變了片面追求GDP增量的思想，具備了綠色GDP績(jī)效考核的思路。

2.安徽省生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值核算。2015年8月，安徽成為綠色GDP2.0核算項(xiàng)目的試點(diǎn)省份，就生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算的應(yīng)用方法進(jìn)行了研究。GEP核算評(píng)價(jià)了安徽省生態(tài)系統(tǒng)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)及其經(jīng)濟(jì)價(jià)值總和。依據(jù)安徽省生態(tài)系統(tǒng)的特點(diǎn)，參考綠色GDP2.0核算項(xiàng)目提供的核算技術(shù)規(guī)范進(jìn)行了研究。安徽省GEP核算指標(biāo)體系由提供產(chǎn)品服務(wù)價(jià)值、調(diào)節(jié)服務(wù)價(jià)值、文化服務(wù)價(jià)值三大類15項(xiàng)指標(biāo)構(gòu)成。計(jì)算結(jié)果顯示2014年，安徽省生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值為3.79萬億元，當(dāng)年安徽省GDP占GEP的54.9%，說明安徽省生態(tài)系統(tǒng)提供的產(chǎn)品、調(diào)節(jié)功能和文化功能在經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮了主要作用。國(guó)內(nèi)生態(tài)總值除了對(duì)生態(tài)成本做“減法”外，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和產(chǎn)品價(jià)值也做了“加法”，更加真實(shí)地反映了人類活動(dòng)下的生態(tài)價(jià)值，也提高了人們創(chuàng)造生態(tài)價(jià)值的積極性。該研究還對(duì)安徽省16個(gè)省轄市的GEP也進(jìn)行了計(jì)算和排序，但該項(xiàng)研究成果目前處于研究階段，還沒有向政策層面轉(zhuǎn)化。

3.深圳市鹽田區(qū)的“城市GEP”探索。深圳市也是綠色GDP2.0的試點(diǎn)城市之一。在這一過程中，深圳市鹽田區(qū)提出了“城市生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值”的概念。城市GEP包括自然生態(tài)系統(tǒng)提供的產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)值，以及通過城市運(yùn)營(yíng)對(duì)人居生態(tài)環(huán)境進(jìn)行維護(hù)和提升所創(chuàng)造的生態(tài)價(jià)值。深圳市市本級(jí)按照1.0版本和GEP兩套核算系統(tǒng)并行試點(diǎn)核算，鹽田區(qū)則進(jìn)行區(qū)級(jí)的GEP單獨(dú)核算。鹽田區(qū)的GEP核算的主要?jiǎng)?chuàng)新是為藍(lán)天碧海、青山綠水、公園綠地、河流湖庫(kù)、近岸海域等生態(tài)資源貼上“價(jià)格標(biāo)簽”。即首先核算生態(tài)物質(zhì)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的功能量，然后對(duì)生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)進(jìn)行定價(jià)，計(jì)算每項(xiàng)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與服務(wù)的生態(tài)價(jià)值，最后將該地區(qū)所有的生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)價(jià)值進(jìn)行匯總，得到該地區(qū)的GEP。在此基礎(chǔ)上，鹽田區(qū)將GEP納入了規(guī)劃、決策以及最終的考核體系中。在《鹽田區(qū)生態(tài)文明建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃（2013—2020）》中，就提出了具體的GEP發(fā)展目標(biāo)，將GEP作為項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的前置條件。當(dāng)前，GEP具體指標(biāo)和工作內(nèi)容已經(jīng)被納入到區(qū)生態(tài)文明建設(shè)考核和單位績(jī)效考核中。目前，鹽田區(qū)的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)在惠州、河北省圍場(chǎng)滿族蒙古族自治縣等地復(fù)制推廣。

4.湖北省在綠色GDP績(jī)效評(píng)價(jià)方面的探索。湖北省在綠色GDP方面也做了一些有益的探索。湖北省2016年開展了“開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制試點(diǎn)和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)”重大改革項(xiàng)目，探索編制了自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，省統(tǒng)計(jì)局也進(jìn)行了綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算相關(guān)的一系列研究。華中科技大學(xué)國(guó)家治理研究院發(fā)布了《中國(guó)綠色GDP績(jī)效評(píng)估報(bào)告（2016年湖北卷）》，根據(jù)綠色GDP的核算對(duì)象、核算方法，構(gòu)建了中國(guó)綠色GDP績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。該報(bào)告在湖北省17個(gè)市州2008—2014年間，39個(gè)不同行業(yè)的能源消耗、環(huán)境損失、生態(tài)損耗等41.87萬個(gè)有效數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用由3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、11個(gè)二級(jí)指標(biāo)和52個(gè)三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成的評(píng)估體系，較為客觀全面地反映了湖北地區(qū)綠色GDP的狀況。2017年6月，該課題組發(fā)布了2017年版本，在前版的基礎(chǔ)上增加了2015年的數(shù)據(jù)，從多個(gè)層面反映了湖北省17個(gè)地市州的綠色發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展規(guī)律和發(fā)展態(tài)勢(shì)。

二、省級(jí)層面實(shí)施綠色GDP績(jī)效考核的必要性和可行性

1.實(shí)施綠色GDP績(jī)效考核是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的重要措施。為了避免單純追求GDP導(dǎo)致的一系列生態(tài)等問題，政府作為生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的責(zé)任主體，需要一套以生態(tài)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)合一的統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)和績(jī)效考核體系。盡管當(dāng)前對(duì)地方政府的考核逐步加入了環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展指標(biāo)，但仍然不徹底?？陀^上導(dǎo)致多種考核體系并存，分散了地方政府干事創(chuàng)業(yè)的精力。對(duì)于地方政府而言，必須將低能耗、低污染的綠色發(fā)展同中高速發(fā)展統(tǒng)一到高質(zhì)量發(fā)展上來。開展綠色GDP績(jī)效評(píng)估，既有“金山銀山”，也有“綠水青山”，為省級(jí)層面實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展具有重要引導(dǎo)推動(dòng)作用。

2.我國(guó)綠色GDP實(shí)踐的進(jìn)展為實(shí)施綠色GDP績(jī)效考核提供了參照。從2004年的綠色GDP1.0到2015年的綠色GDP2.0，取得了一定進(jìn)展。一是對(duì)現(xiàn)有GDP的綠色化，在此基礎(chǔ)上扣除掉環(huán)境污染損失和生態(tài)破壞損失;二是新增綠色經(jīng)濟(jì)實(shí)體，核算生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值，開展生態(tài)績(jī)效評(píng)估;三是發(fā)展出經(jīng)濟(jì)生態(tài)生產(chǎn)總值綜合核算框架體系，即在GDP的基礎(chǔ)上進(jìn)行加或減，使得生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系能更科學(xué)、全面地得到反映。從GDP到綠色GDP，中外學(xué)界經(jīng)過長(zhǎng)期探索之后，在綠色GDP的內(nèi)涵、核算、評(píng)估原理等基礎(chǔ)上已經(jīng)形成了較為成熟的基礎(chǔ)性共識(shí)，為構(gòu)建相對(duì)完善的綠色GDP績(jī)效評(píng)估體系提供了較好的基礎(chǔ)。而且各地的研究探索，在省和市級(jí)層面都已經(jīng)部分實(shí)現(xiàn)了進(jìn)行大數(shù)據(jù)測(cè)算的可能。

三、建立綠色GDP績(jī)效考核激勵(lì)機(jī)制的建議

1.建立綠色GDP績(jī)效考核指標(biāo)體系。嚴(yán)格根據(jù)綠色GDP內(nèi)涵和核算方法，在環(huán)境污染和生態(tài)損失在GDP基礎(chǔ)上做“減法”，同時(shí)在GDP的基礎(chǔ)上做“加法”，加入生態(tài)效益的核算。具體包括能源消耗、環(huán)境損失、生態(tài)損耗、生態(tài)效益4個(gè)一級(jí)指標(biāo)。在華中科技大學(xué)國(guó)家治理研究院研究成果的基礎(chǔ)上增加生態(tài)效益指標(biāo)，從而更真實(shí)地反映綠色GDP的內(nèi)涵。其中，生態(tài)效益指標(biāo)又包括生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)調(diào)節(jié)、大氣環(huán)境維持與改善、水環(huán)境維持與改善、土壤環(huán)境維持與改善、生態(tài)環(huán)境維持與改善、聲環(huán)境價(jià)值、合理處理固廢、節(jié)能減排和環(huán)境健康等。

2.建立綠色GDP績(jī)效考核的組織體系。綠色GDP績(jī)效考核指標(biāo)體系，作為一個(gè)總體結(jié)果的呈現(xiàn)可以考核各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，作為單項(xiàng)指標(biāo)分解也可以考核相關(guān)職能部門的責(zé)任人。綠色GDP績(jī)效考核可全面納入市州縣各級(jí)、各級(jí)單位績(jī)效考核和干部實(shí)績(jī)考核。而考核結(jié)果，可作為各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)考核的重要依據(jù)。建議設(shè)立省級(jí)綠色GDP績(jī)效評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，各市州可參照?qǐng)?zhí)行。綠色GDP績(jī)效評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組的主要負(fù)責(zé)研究和決定同級(jí)政府綠色GDP績(jī)效評(píng)估中的重大問題，并且組織協(xié)調(diào)全省的績(jī)效評(píng)估工作，對(duì)在單位中進(jìn)行分解運(yùn)用的工作目標(biāo)、績(jī)效考核結(jié)果和等次、獎(jiǎng)懲方案進(jìn)行審核。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主要負(fù)責(zé)提出績(jī)效評(píng)估的工作方案，具體組織實(shí)施評(píng)估，提出評(píng)估結(jié)果、等次認(rèn)定方案，提出獎(jiǎng)懲方案等。同時(shí)，可考慮建立綠色GDP績(jī)效評(píng)估的第三方評(píng)估制度。

3.建立綠色GDP績(jī)效考核的保障支持體系。一是加強(qiáng)財(cái)政支持。各級(jí)財(cái)政給予綠色GDP績(jī)效評(píng)估和研究相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)支持，對(duì)統(tǒng)計(jì)部門，要給予收集、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)新數(shù)據(jù)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障。二是加強(qiáng)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。建立統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)口徑標(biāo)準(zhǔn)的綠色 GDP 績(jī)效評(píng)估數(shù)據(jù)庫(kù)，探索運(yùn)用大數(shù)據(jù)開展綠色GDP績(jī)效評(píng)估及對(duì)策研究。三是構(gòu)建綠色發(fā)展的監(jiān)督、輿論宣傳機(jī)制。進(jìn)一步加強(qiáng)綠色發(fā)展的輿論宣傳，帶領(lǐng)全社會(huì)改變生產(chǎn)生活方式。建立完善的環(huán)境污染舉報(bào)機(jī)制，充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。四是加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)和配合。統(tǒng)計(jì)、審計(jì)、生態(tài)環(huán)境、自然資源、水利、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門切實(shí)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，相互支持、主動(dòng)配合，形成良好工作機(jī)制。統(tǒng)計(jì)部門要加強(qiáng)對(duì)其他部門統(tǒng)計(jì)的組織指導(dǎo)，強(qiáng)化對(duì)綠色GDP信息收集工作全過程的管理，加強(qiáng)工作指導(dǎo)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。有關(guān)職能部門要配合統(tǒng)計(jì)部門做好相關(guān)數(shù)據(jù)的報(bào)送和評(píng)估審核。

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