激勵性就業(yè)扶貧機制構(gòu)建：德國哈茨法案的啟示

李成威 于雯杰

內(nèi)容提要：就業(yè)扶貧是精準(zhǔn)扶貧的重要措施。在實踐中，一些地方政府采取就業(yè)扶持措施鼓勵貧困人口就業(yè)增收，但仍有部分貧困人口就業(yè)意愿較低，一定程度上存在“等靠要”思想，脫貧后再返貧的潛在風(fēng)險不容忽視。基于此，本文研究分析了德國在21世紀(jì)初開始的失業(yè)救助制度改革，提出了構(gòu)建中國激勵性就業(yè)扶貧機制的幾點啟示。

目前，中國脫貧攻堅戰(zhàn)進入決勝的關(guān)鍵階段，通過高質(zhì)量脫貧和穩(wěn)定增收，讓已脫貧的群眾不再返貧，是當(dāng)前及今后一段時期扶貧工作的緊迫任務(wù)。就業(yè)扶貧作為精準(zhǔn)扶貧的重要措施，通過為貧困人口提供就業(yè)機會，讓脫貧攻堅釋放出施之長遠的民生紅利，是建立健全穩(wěn)定脫貧長效機制的有效途徑。

在實踐中，各地政府通過就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)援助等措施，促進貧困人口通過就業(yè)脫貧，效果較為明顯。但調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，仍然有一些有勞動能力的貧困人口就業(yè)熱情不高，“等靠要”思想嚴(yán)重，一些“輸血”型投入方式并不能對其參與就業(yè)產(chǎn)生有效激勵，脫貧后再返貧的潛在風(fēng)險不容忽視。針對此問題，建立健全激勵性就業(yè)扶貧機制是一種有效辦法，德國在21世紀(jì)初開始的失業(yè)救助制度改革可以提供有益參考。

一、德國哈茨法案出臺的背景：對失業(yè)救濟金的高度依賴使失業(yè)率居高不下，并拖累財政

德國在二戰(zhàn)后建立了全面而嚴(yán)密的社會福利保障制度，使其成為能夠與斯堪的納維亞國家相媲美的高福利國家。但高福利逐漸帶來了嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)，突出表現(xiàn)為失業(yè)率與財政風(fēng)險雙升。

進入20世紀(jì)90年代，德國登記失業(yè)人數(shù)一路飆升，1997年突破400萬大關(guān)，達到438.4萬，失業(yè)率高達12.7%。2000年，若加上備用勞力和正在接受培訓(xùn)或改行培訓(xùn)的人員，德國失業(yè)人數(shù)超過700萬，接近其1929—1932年資本主義世界經(jīng)濟危機時的失業(yè)人數(shù)。導(dǎo)致德國如此高失業(yè)率的原因固然很多，但最直接的原因是高福利制度。當(dāng)時德國每個失業(yè)人員一般可以領(lǐng)到失業(yè)前工資67%的失業(yè)津貼。他們完全可以依此體面地生活下去，如果再能打點黑工，收入甚至不會低于就業(yè)收入，因此失業(yè)人員的再就業(yè)意愿普遍較低。

到了2002年，德國經(jīng)濟增長開始停滯，2003年前幾個月GDP甚至負(fù)增長。官方登記失業(yè)人數(shù)達到437.7萬，失業(yè)率為11.6%。失業(yè)增加的同時人口結(jié)構(gòu)也開始發(fā)生變化，老齡化等各種壓力的增大使得德國養(yǎng)老金面臨崩潰，工資附加成本也日益增高。同時，由于受《歐洲穩(wěn)定與增長公約》的約束，德國政府預(yù)算政策的行動余地非常有限。

二、哈茨法案的核心：強化對失業(yè)金領(lǐng)取者強制再就業(yè)的要求

21世紀(jì)以來，隨著社會福利支出壓力的不斷增加和失業(yè)救助申請數(shù)量的攀升，德國社會關(guān)于失業(yè)救助的改革訴求日益強烈。問題倒逼改革，針對高福利養(yǎng)懶漢的現(xiàn)象，時任聯(lián)邦總理格哈特·施羅德于2003年以強調(diào)個人的責(zé)任意識為核心原則，推行了勞動力市場改革——“2010議程”。“2010議程”的主要內(nèi)容是聯(lián)邦政府2003—2005年根據(jù)哈茨委員會建議通過的四部《勞動力市場現(xiàn)代服務(wù)法》，簡稱哈茨I、II、III和IV法案。其中影響最為深遠的是2005年1月1日生效的哈茨IV法案，也是這項改革的主體。

哈茨IV法案改革目標(biāo)是鼓勵失業(yè)者重新進入勞動力市場，縮短失業(yè)持續(xù)時間，提速就業(yè)流程。哈茨IV法案將原來的失業(yè)救濟金和社會救濟金進行整合，形成失業(yè)金I和失業(yè)金II。失業(yè)金I在失業(yè)者申請后，根據(jù)失業(yè)者的年齡進行一到兩年的支付。失業(yè)金I的申請者需在申請前的兩年內(nèi)至少工作滿12個月。失業(yè)金I的金額為凈工資的60%，政府不從失業(yè)金I中扣任何稅款（有孩子的家庭可得到凈工資的67%）。失業(yè)者連續(xù)得到失業(yè)金I一到兩年后，在失業(yè)狀況沒有改變的情況下，失業(yè)金I將被取消，取而代之的是金額更低的失業(yè)金II。

失業(yè)金II不再同失業(yè)前的工資掛鉤，而是以固定標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，如表1所示，德國西部地區(qū)單身人士為345歐元/月，東部地區(qū)為331歐元/月，之后多次調(diào)整，如今統(tǒng)一上漲為416歐元/月。在基本救助之外還能報銷房租、醫(yī)療費和采暖費用，但必須是在合理的價格范圍內(nèi)。被救助者的財產(chǎn)有限額規(guī)定，并須公布包括家庭存款以及未成年子女存款在內(nèi)的財產(chǎn)狀況。

表1 2005年德國“哈茨IV”法案確定的失業(yè)金II額度 單位：歐元/月

失業(yè)金II強化了對失業(yè)金領(lǐng)取者強制再就業(yè)的要求。領(lǐng)取失業(yè)金II的人有接受合理可期的工作要約之義務(wù)，也有接受就業(yè)中心安排的職業(yè)培訓(xùn)的義務(wù)，無正當(dāng)理由拒絕者會面臨減少失業(yè)金II的處罰。第一次拒絕者，減少30%，第二次拒絕減少60%，第三次拒絕全部取消，只剩下住房補貼。這一變化表明，德國的社會福利政策由原來保證與社會地位相符的福利，轉(zhuǎn)變?yōu)橹荚诒Ｕ匣旧娴母＠⒏郊蛹钚源胧?。這一變化的目的是為了提高失業(yè)人員的就業(yè)積極性。

同時，為了幫助失業(yè)者盡快再就業(yè)，德國政府還對聯(lián)邦勞動局的職能進行了調(diào)整和優(yōu)化，將其打造成一個以客戶為導(dǎo)向的就業(yè)服務(wù)機構(gòu)。聯(lián)邦勞動局是聯(lián)邦直屬的半官方機構(gòu)，受聯(lián)邦勞動和社會保障部的監(jiān)督。改革后的聯(lián)邦勞動局除了位于紐倫堡的總部外，還有10個州級機構(gòu)和156個地方勞動局，工作人員中工會、雇主聯(lián)合會和政府代表各占三分之一。在地方勞動局之下還成立了約600個服務(wù)點和302個職業(yè)介紹中心，以便為失業(yè)人員和用工企業(yè)提供一條龍服務(wù)，提高服務(wù)效率。雇員一旦失業(yè)，必須立即向職業(yè)介紹中心報到，以便對失業(yè)人員進行精準(zhǔn)的就業(yè)扶持。

三、哈茨法案改革的成效明顯

哈茨法案改革使德國從“歐洲的病夫”一躍成為歐洲經(jīng)濟的引擎，在歐洲其他國家還深陷危機進行痛苦的改革之時，德國經(jīng)濟卻取得了近乎一枝獨秀的表現(xiàn)。

改革啟動至今，從被動的失業(yè)補貼政策轉(zhuǎn)向積極的創(chuàng)造就業(yè)崗位政策，取得了初步成果：與2005年相比，2006年德國的就業(yè)人數(shù)增加了25.8萬人，就業(yè)率提高0.7%，特別是應(yīng)繳納保險金的就業(yè)人員有了增加；2006年12月的失業(yè)率降為10.8%，較2005年同期下降了0.9個百分點。截至2019年4月，德國登記失業(yè)人數(shù)為138萬，失業(yè)率為3.2%。

圖1 1991-2018年德國失業(yè)率變化趨勢

德國經(jīng)濟發(fā)展與就業(yè)表現(xiàn)是否與哈茨法案直接有關(guān)，還有待實踐中進一步驗證，但德國失業(yè)率的大幅下降是實實在在的。當(dāng)然，哈茨法案實施過程中也經(jīng)歷了一些曲折。如：雖然改革后失業(yè)人員在再就業(yè)時更愿意做出妥協(xié)，這種妥協(xié)導(dǎo)致德國低薪、非全時工作、非正式雇傭崗位大量增加，在降低失業(yè)率的同時壓低了德國勞動者的工資水平。許多失業(yè)者甚至還會接受根本難以糊口的低工資，因此德國政府不得不在低薪就業(yè)市場投入巨額補助，為這些就業(yè)者提供救助，使他們的收入至少達到失業(yè)金II的水平。直到2015年逐步實施最低工資規(guī)定后，這一現(xiàn)象才逐漸消失。

四、幾點啟示

（一）對有勞動能力的貧困人口，要強化就業(yè)扶貧優(yōu)先的原則，激發(fā)其內(nèi)生動力

德國哈茨法案針對的是有勞動能力的失業(yè)人口，政府對失業(yè)人口的失業(yè)救濟附加了強制就業(yè)的激勵，極大地避免了“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象，經(jīng)濟社會和財政也實現(xiàn)了良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。中國現(xiàn)在的農(nóng)村扶貧對象是農(nóng)村貧困人口，與德國的失業(yè)救濟針對的城市失業(yè)人員有差別，但在一些做法上可以借鑒哈茨法案的經(jīng)驗。

在我國農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧過程中，確實有一部分有勞動能力的貧困人口，自我發(fā)展意識不強，或者自我難以找到發(fā)展的門路。一些地方，為了盡快完成定下的脫貧任務(wù)，對這些貧困人口采取“短平快”的“輸血”扶貧措施，或者簡單地將這些人群納入農(nóng)村低保予以保障，并在各方面附加了很多優(yōu)惠條件。這種做法助長了貧困人口“等靠要”思想，他們寄希望政府的長期救濟和補貼等“輸血”投入，就業(yè)積極性不高。因此，實施精準(zhǔn)扶貧最重要的是要嚴(yán)格將有勞動能力和無勞動能力貧困人口區(qū)分開來。對于無勞動能力的人口，通過社會救助制度來保障其基本生活。對于有勞動能力的人口，要強化就業(yè)扶貧優(yōu)先原則，主要通過采取就業(yè)促進措施，使他們能通過外出就業(yè)或自主就業(yè)擺脫貧困。

（二）構(gòu)建激勵性就業(yè)扶貧機制，對貧困人口享受的一些優(yōu)惠政策設(shè)置就業(yè)方面的前置條件

德國哈茨法案針對的是失業(yè)人口，他們享受失業(yè)救濟有強制就業(yè)的約束性要求。在當(dāng)前我國精準(zhǔn)扶貧實施過程中，貧困人口享受大量的優(yōu)惠政策措施，這些優(yōu)惠政策有的體現(xiàn)為直接投入，有的體現(xiàn)為間接投入，與德國的失業(yè)救濟有很大差別。但從原理上來看，也可以借鑒德國哈茨法案的經(jīng)驗。一方面，要強調(diào)有勞動能力的貧困人口享受優(yōu)惠政策的重要前提，是必須主動就業(yè)、主動創(chuàng)業(yè)或者積極開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，或者接受相關(guān)機構(gòu)的工作介紹或安排，并有接受就業(yè)培訓(xùn)的義務(wù)；另一方面，要強調(diào)對有勞動能力的貧困人口的優(yōu)惠政策不是一成不變的，而是逐步遞減的。當(dāng)然，推進上述措施也應(yīng)當(dāng)循序漸進，充分考慮各種因素對就業(yè)的綜合影響，避免走極端，造成社會負(fù)面影響。

（三）財政投入與公共服務(wù)圍繞“人力資本”生產(chǎn)和再生產(chǎn)做文章，全面改善貧困人口就業(yè)狀態(tài)

在農(nóng)村扶貧過程中，要避免只注重對“物”的投入，而忽視對“人”的投入。對一些貧困人口比較集中的地方，改善基礎(chǔ)設(shè)施條件的“物”的投入固然很重要，但著眼于“人”的投入的公共服務(wù)從長遠來看更為重要?！拔铩钡耐度虢鉀Q的是眼前的“結(jié)果公平”問題，“人”的投入解決的是長遠的“起點公平”問題。而對于整個社會來說，著眼于“人”的投入則是人力資本積累的重要途徑。對于貧困人口的教育、醫(yī)療、社保和就業(yè)培訓(xùn)等方面的投入，在體系設(shè)計方面，要更多地考慮其人力資本投入屬性，而不是只把這些公共服務(wù)當(dāng)作福利。各級政府向貧困人口提供的公共服務(wù)，都應(yīng)當(dāng)指向提升他們的就業(yè)能力，改善其就業(yè)狀態(tài)，避免把公共服務(wù)當(dāng)成目標(biāo)本身。

（四）整合面向貧困人口的培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)資源，提高服務(wù)效率

貧困人口缺乏職業(yè)技能，在就業(yè)市場上競爭力不足，找工作存在著現(xiàn)實困難。從企業(yè)的角度看，則需要更加熟練的技術(shù)工人。因此，從現(xiàn)實情況看，貧困人口得到的大多是專業(yè)性較低、收入較少的崗位，這也會降低貧困人口的就業(yè)興趣和積極性?？梢越梃b德國就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的相關(guān)做法，將我國面向貧困人口的各類培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)資源進行整合，打造成統(tǒng)一的、以客戶為導(dǎo)向的就業(yè)服務(wù)機構(gòu)，為貧困人口就業(yè)和培訓(xùn)提供一條龍服務(wù)，提高服務(wù)效率。服務(wù)機構(gòu)通過加強貧困人口與企業(yè)之間的銜接，使貧困人口提供的勞動與企業(yè)的用工需求有效對接，提高就業(yè)服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)的精準(zhǔn)度和工作效率，促進貧困人口在更多優(yōu)質(zhì)崗位就業(yè)。