易 達(dá),孫建光,黃 文
(中交第四公路工程局有限公司,北京 100022)
我國PPP項(xiàng)目經(jīng)歷了探索階段(1980—1993年)、試點(diǎn)階段(1994—2002年)、推廣階段(2003—2008年)、反復(fù)階段(2009—2012年)和普及階段(2013年至今)等5個階段。“十八大”以來,黨中央、國務(wù)院大力推進(jìn)簡政放權(quán),對企業(yè)投資項(xiàng)目由審批制改為核準(zhǔn)制、備案制,優(yōu)化投資服務(wù),投資、融資體制改革取得新的突破,投資管理重心逐步轉(zhuǎn)向過程服務(wù)、事中事后監(jiān)管,充分調(diào)動社會資本參與投資的積極性。
截至2018年10月中旬,財政部PPP管理庫項(xiàng)目數(shù)逾8 000個,總投資規(guī)模超12萬億,已簽約落地項(xiàng)目超4 000個,投資額6萬億。如果一個項(xiàng)目失敗了,政府可以回購,12萬億項(xiàng)目失敗了政府就回購不起。PPP項(xiàng)目有效控制了政府支出風(fēng)險,有效的競爭機(jī)制提高了投資效率,同時也是推動國家治理現(xiàn)代化的重要工具和目前監(jiān)管最有效的模式。
但我國PPP項(xiàng)目發(fā)展遭遇到了局部困難,主要包括三方,即政府、社會資本方和金融機(jī)構(gòu)存在如下問題:經(jīng)過4年P(guān)PP的高速發(fā)展,大部分地方政府已基本達(dá)到10%的財政承受能力上限,繼續(xù)做PPP的空間受限;很多PPP項(xiàng)目簽約后未能完成融資,社會資本方墊資或賒欠下游企業(yè)進(jìn)行建設(shè),難以持續(xù)發(fā)展;金融機(jī)構(gòu)難以基于項(xiàng)目本身收益和風(fēng)險做出客觀評估,難以適應(yīng)PPP項(xiàng)目的融資需求。
某企業(yè)為中央直管某集團(tuán)的子公司,該集團(tuán)內(nèi)投資業(yè)務(wù)開展較早,管理體系完善,管理流程成熟。對該企業(yè)采用SWOT分析法,分析其優(yōu)勢(S)、劣勢(W)、機(jī)會(O)和威脅(T),如表 1所示。
從表1分析情況來看,該企業(yè)在PPP投資項(xiàng)目的優(yōu)勢與劣勢共存,雖然行業(yè)競爭加劇,但企業(yè)PPP投資在集團(tuán)內(nèi)有較大品牌優(yōu)勢,在國內(nèi)有一定影響,這種優(yōu)勢是行業(yè)新進(jìn)入者所欠缺的。因此,該企業(yè)應(yīng)采用防御性戰(zhàn)略,在相對成熟的市場和地區(qū),如長江流域沿線城市、京津冀地區(qū)、雄安新區(qū)、湖南長株潭地區(qū)和港珠澳三角灣地區(qū)等應(yīng)做好并加大投資項(xiàng)目開發(fā)力度,加強(qiáng)項(xiàng)目管理,規(guī)避或降低投融資、建設(shè)和運(yùn)營風(fēng)險,提高地方政府、公眾對企業(yè)的信賴程度。
該企業(yè)目前投資項(xiàng)目約30個,相較于集團(tuán)內(nèi)其他以施工為主的單位,相對市場份額在1.1左右,目前PPP投資項(xiàng)目市場增長率在10%以下,采用波士頓矩陣進(jìn)行分析如圖1所示。
表1 某企業(yè)內(nèi)部和外部因素評價
圖1 某企業(yè)波士頓矩陣
由此可知,該企業(yè)PPP投資業(yè)務(wù)為金牛業(yè)務(wù),在集團(tuán)內(nèi)相對市場份額較高,但目前行業(yè)增長率較低,行業(yè)處于成熟期,企業(yè)投資業(yè)務(wù)規(guī)模較大,能夠帶來大量穩(wěn)定的現(xiàn)金收益,可采用通用穩(wěn)定戰(zhàn)略,為企業(yè)賺取大量現(xiàn)金。
根據(jù)目前該企業(yè)PPP投資項(xiàng)目情況,通過風(fēng)險識別、風(fēng)險估計、風(fēng)險評價、風(fēng)險對策研究4個基本階段進(jìn)行PPP投資業(yè)務(wù)風(fēng)險分析。
根據(jù)該企業(yè)目前PPP投資項(xiàng)目遇到的困難,通過風(fēng)險識別調(diào)查表對項(xiàng)目全生命周期存在的風(fēng)險進(jìn)行預(yù)測,根據(jù)項(xiàng)目前期決策階段、項(xiàng)目建設(shè)準(zhǔn)備階段、項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段、項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)營階段進(jìn)行風(fēng)險識別。
3.1.1 項(xiàng)目前期決策階段
該階段主要是環(huán)境與社會風(fēng)險,對投資項(xiàng)目環(huán)境生態(tài)影響分析深度不足,環(huán)境保護(hù)、水土保持措施不得力,帶來嚴(yán)重環(huán)境影響,引發(fā)一些社會矛盾,影響項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營,工業(yè)建筑尤為突出。項(xiàng)目選址考慮不周或利益相關(guān)者分析不到位,導(dǎo)致當(dāng)?shù)貑挝弧⒕用竦牟粷M和反對,影響項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營,包括社會治安、文化和公眾態(tài)度等方面不良社會風(fēng)險影響。
3.1.2 項(xiàng)目建設(shè)準(zhǔn)備階段
1)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險 國家經(jīng)濟(jì)下行,區(qū)域性經(jīng)濟(jì)蕭條帶來需求的低增長或負(fù)增長,經(jīng)濟(jì)形勢惡化、通貨膨脹、利率調(diào)整等均影響PPP項(xiàng)目融資。
2)政策風(fēng)險 國家技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策等調(diào)整,對投資行業(yè)進(jìn)行行政管制;銀行控制信貸,金融縮緊,導(dǎo)致正在建設(shè)的投資項(xiàng)目面臨資金短缺風(fēng)險。
3)設(shè)計風(fēng)險 項(xiàng)目設(shè)計方案適用性、可靠性和經(jīng)濟(jì)性方面不滿足項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)要求。如地下工程出現(xiàn)前期地質(zhì)勘查與實(shí)際施工情況不符,導(dǎo)致項(xiàng)目發(fā)生建設(shè)中斷、工期延誤、費(fèi)用增加等風(fēng)險。
4)政府信用風(fēng)險 “新官不理舊賬”導(dǎo)致房建投資項(xiàng)目舉步維艱。
5)合同和采購招標(biāo)風(fēng)險 合同簽訂或采購招標(biāo)時對主要條款審核不詳細(xì),導(dǎo)致出資方承擔(dān)過大風(fēng)險,出現(xiàn)工期和費(fèi)用索賠,導(dǎo)致投資增加,工期延長。
3.1.3 項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段
1)不可抗力風(fēng)險 地震、海嘯等自然災(zāi)害及戰(zhàn)爭、暴亂等社會風(fēng)險導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)中斷。
2)施工風(fēng)險投資 項(xiàng)目施工過程中安全措施不力、施工方案不合理、應(yīng)用技術(shù)不當(dāng)?shù)葘?dǎo)致工程量與投資增加、工期延后等給擬建項(xiàng)目帶來的風(fēng)險。
3)投資控制風(fēng)險 由于工程方案變動引起工程量增加、工期延長,以及物價上漲、各種費(fèi)率提高、項(xiàng)目管理不當(dāng)?shù)葘?dǎo)致項(xiàng)目總投資增加超過設(shè)計概算的風(fēng)險。
4)管理風(fēng)險 項(xiàng)目組織管理方案不適于項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營,項(xiàng)目管理層人員不能勝任項(xiàng)目的組織與管理等影響項(xiàng)目成本、效率、進(jìn)度的風(fēng)險。眾多參與方的目的不一致導(dǎo)致項(xiàng)目合作的風(fēng)險,影響項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。
3.1.4 項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)營階段
1)運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險 運(yùn)營管理失誤或社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化,出現(xiàn)如維護(hù)力度不夠、運(yùn)營費(fèi)用超支、發(fā)生重大事故等經(jīng)營問題,導(dǎo)致項(xiàng)目達(dá)不到原定運(yùn)營指標(biāo)的風(fēng)險。
2)移交風(fēng)險 由于提前解約,雙方配合程度、移交資料準(zhǔn)備、移交前維護(hù)及工程狀態(tài)保障等原因影響項(xiàng)目交付進(jìn)度與質(zhì)量的風(fēng)險。
根據(jù)該企業(yè)目前PPP投資項(xiàng)目實(shí)際情況,通過10位專家采用主觀風(fēng)險概率估計法對該企業(yè)PPP投資項(xiàng)目存在的以上風(fēng)險概率進(jìn)行估計,如表2所示,其中,a為環(huán)境與社會風(fēng)險;b為經(jīng)濟(jì)風(fēng)險;c為政策風(fēng)險;d為設(shè)計風(fēng)險;e為政府信用風(fēng)險;f為合同和采購招標(biāo)風(fēng)險;g為不可抗力風(fēng)險;h為施工風(fēng)險;i為投資控制風(fēng)險;j為管理風(fēng)險;k為運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險;l為移交風(fēng)險。
表2 專家主觀風(fēng)險概率估計匯總
按風(fēng)險發(fā)生后對項(xiàng)目的影響大小,將風(fēng)險劃分為5個等級:嚴(yán)重風(fēng)險(S),較大影響(H),中等影響(M),較小影響(L)和可忽略影響(N)。
按照風(fēng)險因素發(fā)生的可能性,將風(fēng)險概率分為5個檔次:很高(S):發(fā)生概率 81%~100%;較高(H):61%~80%;中等(M):41%~60%;較低(L):21%~40%;很低(N)為 0~20%。
各種投資風(fēng)險初估概率-影響矩陣如圖2所示。
圖2 投資風(fēng)險概率-影響矩陣
由圖2可看出,按風(fēng)險等級劃分,l在N區(qū)域,即移交風(fēng)險為微小風(fēng)險;d、g、h在L區(qū)域,即設(shè)計風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險、施工風(fēng)險為較小風(fēng)險;a、b、c、j在M區(qū)域,即環(huán)境與社會風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、政策風(fēng)險、管理風(fēng)險為一般風(fēng)險;e、f、i在H區(qū)域,即政府信用風(fēng)險、合同和采購招標(biāo)風(fēng)險、投資控制風(fēng)險為較大風(fēng)險;k在S區(qū)域,即運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險為重大風(fēng)險。
PPP投資項(xiàng)目風(fēng)險對策如表3所示。
表3 PPP投資項(xiàng)目風(fēng)險對策
1)運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險為重大風(fēng)險,主要是加強(qiáng)投標(biāo)時財務(wù)指標(biāo),特別是投資內(nèi)部收益率、資本金內(nèi)部收益率、動態(tài)投資回收期、財務(wù)凈現(xiàn)值等動態(tài)指標(biāo)測算的精確性;同時對管廊項(xiàng)目等涉及較多利益相關(guān)者的項(xiàng)目要加強(qiáng)對項(xiàng)目實(shí)際情況的考察,嚴(yán)格按照識別利益相關(guān)者→分析利益相關(guān)者利益構(gòu)成→分析利益相關(guān)者的重要性和影響力→制訂主要利益相關(guān)者參與方案的步驟開展利益相關(guān)者分析。
2)政府信用風(fēng)險為較大風(fēng)險,很多PPP項(xiàng)目由于政府參股應(yīng)出資本金部分無力支付、政府主導(dǎo)的征拆進(jìn)展緩慢或政府前期立項(xiàng)、可研手續(xù)不完善導(dǎo)致項(xiàng)目舉步維艱。應(yīng)選擇政府公信力較好的地區(qū)進(jìn)行PPP項(xiàng)目投資,同時在PPP合同簽訂時應(yīng)考慮最不利情況下雙方的罰則。更重要的是從國家層面將政府官員的誠信納入考核中。
3)合同和采購招標(biāo)風(fēng)險為較大風(fēng)險,主要是加強(qiáng)對設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位、第三方檢測單位的招標(biāo)控制,確保招標(biāo)公平、公正、公開,程序合法,擇優(yōu)選擇相關(guān)單位,嚴(yán)格審核合同條款細(xì)則。
4)投資控制風(fēng)險為較大風(fēng)險,投標(biāo)前應(yīng)提前溝通地方政府,早日介入項(xiàng)目總投資估算,特別要全面考慮工程建設(shè)其他費(fèi)用、基本預(yù)備費(fèi)和漲價預(yù)備費(fèi);積極溝通設(shè)計單位,加強(qiáng)設(shè)計概算管理,確保不超過批準(zhǔn)投資估算10%的前提下盡量做大設(shè)計概算;加強(qiáng)施工圖預(yù)算管理,規(guī)避審計風(fēng)險,確保企業(yè)整體效益最大化。
本文采取從宏觀SWOT分析,PPP業(yè)務(wù)波士頓矩陣分析,再到具體PPP業(yè)務(wù)的風(fēng)險分析流程,結(jié)合某企業(yè)實(shí)際情況,評估相關(guān)風(fēng)險等級并提出風(fēng)險對策。
要確保PPP項(xiàng)目順利實(shí)施,應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險、政府信用風(fēng)險、合同和采購招標(biāo)風(fēng)險、投資控制風(fēng)險。融資風(fēng)險含在經(jīng)濟(jì)、政策風(fēng)險中,為一般風(fēng)險,與經(jīng)濟(jì)、政策、政府信用風(fēng)險相關(guān)。同時,從國家層面,需規(guī)范PPP政策,制定高位階的上位法,明確操作規(guī)則;禁止明股實(shí)債、小股大債,對資本要穿透式監(jiān)管;財政承受能力管理要細(xì)化;研究制訂適用于PPP的資本金制度,降低資本金比例要求;要將地方政府誠信納入地方官員考核,對地方官員實(shí)行投資項(xiàng)目決策終身責(zé)任追究制。