上海防災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的主要問(wèn)題及對(duì)策研究

任琳嵐 管鵬飛

摘 要：防災(zāi)減災(zāi)的社區(qū)建設(shè)能力，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人民生活水平的提高都有一定程度的影響。根據(jù)歷年社區(qū)建設(shè)積累的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，面對(duì)中小型災(zāi)害時(shí)，基層社區(qū)往往更能發(fā)揮防災(zāi)減災(zāi)的作用，大大減輕了災(zāi)害所帶來(lái)的影響。從上海市的實(shí)際情況出發(fā)，重視防災(zāi)減災(zāi)型社區(qū)的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，整合各方有效資源，借鑒國(guó)外的先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)救災(zāi)物資的保障能力，強(qiáng)調(diào)社區(qū)內(nèi)人人參與全方位的預(yù)防工作并形成持續(xù)改進(jìn)的預(yù)防機(jī)制，是完善和推動(dòng)上海市防災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的幾個(gè)重要方向。

關(guān)鍵詞：防災(zāi)減災(zāi);社區(qū)建設(shè);上海

中圖分類(lèi)號(hào)：C916.2? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）24-0142-02

一、研究背景

目前，我國(guó)的人口重心不斷向城市偏移，正處在快速的城市化階段。人口的快速增長(zhǎng)使社區(qū)管理的難度加大，人口密集的社區(qū)在災(zāi)害來(lái)臨時(shí)，如果沒(méi)有足夠的防災(zāi)減災(zāi)措施，居民的損失將不可估量。正是城市中越來(lái)越多的高層社區(qū)的出現(xiàn)，才讓社區(qū)安全顯得尤為重要，社區(qū)的安全就意味著城市的安全。也正是城市中越來(lái)越多高層社區(qū)的出現(xiàn)，才使社區(qū)建設(shè)存在的諸多問(wèn)題都顯現(xiàn)了出來(lái)。我國(guó)城市高層社區(qū)中，有很多社區(qū)都存在許多不利于社區(qū)安全的隱患，又因?yàn)楦邔由鐓^(qū)分布的十分密集，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，災(zāi)勢(shì)就會(huì)擴(kuò)大蔓延至其他社區(qū)，最終造成人員和經(jīng)濟(jì)的重大損失。所以，防災(zāi)減災(zāi)型社區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)還需要不斷地完善和改造，防災(zāi)型社區(qū)的建設(shè)能力已逐漸成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。

近年來(lái)，隨著防災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的深化，我國(guó)社區(qū)災(zāi)害管理工作已取得可喜成績(jī)。上海的減災(zāi)組織指揮和管理體系與我國(guó)建國(guó)以來(lái)逐步形成的災(zāi)害管理體制相類(lèi)似，是分類(lèi)別、分地區(qū)、分部門(mén)的單一管理模式。進(jìn)入21世紀(jì)，上海的社會(huì)人文環(huán)境發(fā)生了重大變化，原有的傳統(tǒng)管理模式在當(dāng)今的社會(huì)實(shí)踐中已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)減災(zāi)工作的進(jìn)一步深化，更與上海國(guó)際化發(fā)展趨勢(shì)不相適應(yīng)。對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)能力不足、社區(qū)居民防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)不夠、社區(qū)建設(shè)的科技水平不高等問(wèn)題必須給予重視，提高建設(shè)效率，更新社區(qū)居民的觀念，借鑒國(guó)外社區(qū)建設(shè)的有效經(jīng)驗(yàn)都是解決問(wèn)題的有效途徑。注意提高社會(huì)參與度，完善防災(zāi)減災(zāi)動(dòng)員機(jī)制，努力提升綜合防災(zāi)減災(zāi)的建設(shè)水平。

二、防災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀

世界各國(guó)在減災(zāi)活動(dòng)中根據(jù)各國(guó)的國(guó)情開(kāi)展了不同的減災(zāi)防災(zāi)活動(dòng)，他們的成功經(jīng)驗(yàn)值得各國(guó)互相學(xué)習(xí)與借鑒。澳大利亞制定了全國(guó)減災(zāi)規(guī)劃，從多方籌集資金實(shí)施規(guī)劃，開(kāi)展區(qū)域減災(zāi)合作;德國(guó)、法國(guó)、瑞士的開(kāi)發(fā)資源，生態(tài)保護(hù)，完成大量減災(zāi)科學(xué)技術(shù)項(xiàng)目;日本、美國(guó)的現(xiàn)代信息通訊技術(shù)與建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)社區(qū)相結(jié)合，有效利用了互聯(lián)網(wǎng)與用戶(hù)信息共享，使居民自發(fā)形成國(guó)家和社區(qū)歸屬感;中美洲地區(qū)減災(zāi)信息中心，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)現(xiàn)對(duì)用戶(hù)提供有效的減災(zāi)信息服務(wù)。這些國(guó)家都將成為我國(guó)防災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的借鑒對(duì)象。

中國(guó)經(jīng)歷了多年的努力探索，在防災(zāi)減災(zāi)社區(qū)管理和科技方面，都有了不少的成就，并擁有了帶有自身特色的防災(zāi)減災(zāi)制度體系。中國(guó)政府也為社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)工作做出了很大的努力。針對(duì)可能發(fā)生的各種不同社區(qū)災(zāi)害制定了一些與之相適應(yīng)的法律與法規(guī)，加強(qiáng)災(zāi)害的立法工作;政府明確各級(jí)政府及防災(zāi)減災(zāi)行政管理部門(mén)的工作和責(zé)任，保障防災(zāi)減災(zāi)工作的順利進(jìn)行。但目前為止，國(guó)內(nèi)的防災(zāi)減災(zāi)工作依然存在一些不足之處。自上而下的行政管理機(jī)制是我國(guó)大部分地區(qū)社區(qū)建設(shè)常用的管理機(jī)制，大多都是由專(zhuān)業(yè)人員負(fù)責(zé)規(guī)劃和實(shí)施，不能既考慮到社區(qū)特點(diǎn)又準(zhǔn)確地關(guān)注到多樣性的防災(zāi)需求。因此，在社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作中更容易產(chǎn)生社區(qū)災(zāi)害救助的盲點(diǎn)。

當(dāng)今上海的社會(huì)人文環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，原有的傳統(tǒng)管理模式在當(dāng)今的社會(huì)實(shí)踐中已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)減災(zāi)工作的進(jìn)一步深化，更與上海國(guó)際化發(fā)展趨勢(shì)不相適應(yīng)?！笆濉逼陂g，上海市民政局市委、市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署，對(duì)“科技備災(zāi)”和“社區(qū)減災(zāi)”兩個(gè)主題，積極開(kāi)展了防災(zāi)減災(zāi)的各項(xiàng)工作。但本市的防災(zāi)減災(zāi)工作仍需要完善?！笆濉睍r(shí)期是我國(guó)提升防災(zāi)減災(zāi)社區(qū)建設(shè)水平的重要階段，但也面臨了諸多新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)。社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作還沒(méi)有正式成立綜合的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，上級(jí)組織管理體制也有待完善，個(gè)別管理部門(mén)和機(jī)構(gòu)存在職能不全面的問(wèn)題。本市災(zāi)害信息員隊(duì)伍崗位流動(dòng)性大，大多以兼職為主，穩(wěn)定性不足，市政府在報(bào)災(zāi)核災(zāi)的能力方面也還有很大的提升空間。社區(qū)在開(kāi)展防災(zāi)減災(zāi)工作時(shí)，操作應(yīng)該更標(biāo)準(zhǔn)化。公民公共安全意識(shí)和危機(jī)應(yīng)對(duì)技能有所欠缺，從上海市民公共安全意識(shí)及其危機(jī)應(yīng)對(duì)技能的現(xiàn)狀來(lái)看，上海市民的公共安全教育也存在一些問(wèn)題需要完善和改進(jìn)。上海在防災(zāi)減災(zāi)管理上有其獨(dú)有的特點(diǎn)，在應(yīng)急指揮上有完備的組織網(wǎng)絡(luò)體系。盡管上海在減輕災(zāi)害方面取得了不小的成績(jī)，但自然災(zāi)害發(fā)生的趨勢(shì)不容樂(lè)觀，防災(zāi)減災(zāi)工作更為艱巨。

三、上海防災(zāi)型社區(qū)建設(shè)中存在的主要問(wèn)題

在研究中，我們發(fā)現(xiàn)了一些存在的問(wèn)題。社區(qū)是城市管理的基層，社區(qū)災(zāi)害管理在城市中的影響越來(lái)越大。但在防災(zāi)型社區(qū)組織體系、主管部門(mén)指導(dǎo)和業(yè)務(wù)支持、各組織權(quán)責(zé)關(guān)系、信息溝通和共享等方面仍存在著一些問(wèn)題，而這些問(wèn)題在很大程度上都能成為主要問(wèn)題。

1.社區(qū)綜合減災(zāi)的系統(tǒng)規(guī)劃問(wèn)題。在綜合規(guī)劃方面，僅將關(guān)注點(diǎn)放在了災(zāi)后救助上，而忽視了災(zāi)前預(yù)防也是非常重要的;僅將關(guān)注點(diǎn)放在了怎樣應(yīng)對(duì)單一的災(zāi)種，而忽視了綜合減災(zāi)的重要性;僅將關(guān)注點(diǎn)放在了怎樣減少災(zāi)害損失，而忽視了減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的重要作用;城市社區(qū)災(zāi)害有很多，不僅有單災(zāi)種的災(zāi)害，也有危害巨大的災(zāi)害鏈，因此社區(qū)綜合減災(zāi)面臨的任務(wù)相當(dāng)嚴(yán)峻。我們必須要有系統(tǒng)嚴(yán)密的社區(qū)規(guī)劃來(lái)進(jìn)行有效的社區(qū)建設(shè)，才能全面且有效地提升抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力。

2.社區(qū)建設(shè)“形式化”問(wèn)題。部分地區(qū)注重形式而沒(méi)有強(qiáng)有力的綜合災(zāi)害主管部門(mén)和應(yīng)急救援指揮隊(duì)伍，部門(mén)和單位也沒(méi)有強(qiáng)有力的建設(shè)方案。對(duì)防災(zāi)型社區(qū)建設(shè)不夠重視，空有防災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的建設(shè)口號(hào)，用并沒(méi)有什么實(shí)際意義的社區(qū)建設(shè)方案應(yīng)付上級(jí)的工作視察。社區(qū)管理方和社區(qū)居民并沒(méi)有意識(shí)到當(dāng)真正的災(zāi)害來(lái)臨時(shí)，應(yīng)該用什么樣的管理方式和急救措施去應(yīng)急避險(xiǎn)。

3.社區(qū)居民的社區(qū)歸屬感問(wèn)題。社區(qū)內(nèi)部管理滯后，對(duì)于社區(qū)管理方面過(guò)于松散，使居民的社區(qū)集體意識(shí)感薄弱，居民缺少對(duì)于社區(qū)的歸屬感和集體榮譽(yù)感。在防災(zāi)社區(qū)建設(shè)活動(dòng)過(guò)程中，居民普遍參與度較低。由于社區(qū)成員對(duì)災(zāi)害的防范意識(shí)和觀念不夠根深蒂固，使居民參與活動(dòng)的興致不夠高漲，導(dǎo)致居民對(duì)于社區(qū)建設(shè)的活動(dòng)積極性和贊同性不高。社區(qū)成員參與不足，缺乏社區(qū)觀念和社區(qū)內(nèi)部管理滯后共同導(dǎo)致社區(qū)建設(shè)受到嚴(yán)重阻礙。

4.社區(qū)應(yīng)急管理中物資儲(chǔ)備問(wèn)題。當(dāng)社區(qū)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，在應(yīng)急救災(zāi)儲(chǔ)備制度中，物資的儲(chǔ)備量等關(guān)鍵儲(chǔ)備指標(biāo)大多依賴(lài)相關(guān)管理人員經(jīng)驗(yàn)，所以相續(xù)出現(xiàn)了救災(zāi)成本偏高、救災(zāi)效率較低等問(wèn)題。此外，還出現(xiàn)了儲(chǔ)備工作中儲(chǔ)備物資種類(lèi)繁多，救災(zāi)工作存在時(shí)間限制和運(yùn)力限制等各種實(shí)際問(wèn)題。

5.社區(qū)建設(shè)科技保障問(wèn)題。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、人民生活水平的不斷提高，防災(zāi)型社區(qū)建設(shè)老舊的一些傳統(tǒng)方案已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足當(dāng)今社會(huì)的迫切需求。在防災(zāi)減災(zāi)的社區(qū)建設(shè)中，傳統(tǒng)的建設(shè)手段阻斷了防災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的發(fā)展性和創(chuàng)新性，這也是社區(qū)建設(shè)發(fā)展一直止步不前的重要原因。技術(shù)的保障在一定程度上，決定著防災(zāi)社區(qū)建設(shè)工作的發(fā)展進(jìn)度和發(fā)展方向。

四、優(yōu)化上海防災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的對(duì)策

本研究從防災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的問(wèn)題著手，依據(jù)研究中發(fā)現(xiàn)的原則，重點(diǎn)從上海防災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的問(wèn)題進(jìn)行研究。通過(guò)參考了上海市民政局下發(fā)的防災(zāi)減災(zāi)通告以及對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的研究，梳理了一些對(duì)上海市防災(zāi)型社區(qū)建設(shè)針對(duì)性較強(qiáng)的對(duì)策方案。

1.完善社區(qū)綜合減災(zāi)系統(tǒng)。有效地利用互聯(lián)網(wǎng)的信息共享功能，建設(shè)社區(qū)信息共享的專(zhuān)屬社區(qū)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)將各種社區(qū)災(zāi)害（單災(zāi)種的災(zāi)害，危害巨大的災(zāi)害鏈）的預(yù)防和應(yīng)對(duì)措施發(fā)布在社區(qū)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)中，供居民了解和學(xué)習(xí)。在各個(gè)社區(qū)的各個(gè)地方設(shè)立相應(yīng)的災(zāi)害安全點(diǎn)，在安全點(diǎn)處進(jìn)行相應(yīng)的居民保護(hù)設(shè)施建設(shè)，并告知居民。要使居民增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，通過(guò)一系列措施提升公眾自救互救的能力。做到全員知曉全員預(yù)防，不斷地進(jìn)行系統(tǒng)嚴(yán)密的防災(zāi)減災(zāi)社區(qū)工作。

2.杜絕社區(qū)建設(shè)“形式化”。建設(shè)應(yīng)急救援指揮隊(duì)伍和比較系統(tǒng)化的防災(zāi)減災(zāi)市民中心，重視和發(fā)揮政府、社會(huì)組織及部門(mén)的決定性作用，保證社會(huì)力量參與的積極性和有效性。重視階級(jí)管理，規(guī)范和強(qiáng)化建設(shè)保障使其更系統(tǒng)，使政府、民政部門(mén)和各個(gè)社區(qū)單位的職能優(yōu)勢(shì)得到充分的發(fā)揮，完善和擴(kuò)張災(zāi)害信息員隊(duì)伍體系，組織每個(gè)社區(qū)點(diǎn)都開(kāi)展自然災(zāi)害模擬演練。這樣既能提高信息員隊(duì)伍的能力和居民防災(zāi)減災(zāi)的防范意識(shí)，又能使災(zāi)害信息員隊(duì)伍的作用發(fā)揮到最大。

3.增強(qiáng)社區(qū)居民參與度。政府深入推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育活動(dòng)（通過(guò)遞進(jìn)教育的方法，從教師家長(zhǎng)到學(xué)生的防災(zāi)教育思路是災(zāi)害普及教育中的一條非常重要且可行性的途徑），多舉辦防災(zāi)減災(zāi)系列的活動(dòng)，并定期做知識(shí)考察和社區(qū)競(jìng)賽等社區(qū)活動(dòng)。對(duì)社區(qū)居民參與防災(zāi)減災(zāi)工作做引導(dǎo)和支持，立足于群眾的需求，積極整合各方防災(zāi)減災(zāi)資源，使全社會(huì)人員共同參與到防災(zāi)減災(zāi)的工作中來(lái)。加強(qiáng)社區(qū)內(nèi)居民的交流互動(dòng)和不同社區(qū)之間的交流互動(dòng)，制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度，選出模范社區(qū)，給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，增強(qiáng)社區(qū)居民的歸屬感和活動(dòng)積極性，從而積極地投入到防災(zāi)減災(zāi)社區(qū)建設(shè)的工作中。

4.加強(qiáng)應(yīng)急物資保障能力。要建立更全面的救災(zāi)物資儲(chǔ)備體系，并保證救災(zāi)物資的持續(xù)供應(yīng)，使社區(qū)受災(zāi)群眾的基本生活得到保障，將受災(zāi)群眾和社區(qū)的財(cái)產(chǎn)損失降到最小。在積極建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)社區(qū)的同時(shí)，也不忘不斷儲(chǔ)備物資為未來(lái)做準(zhǔn)備。應(yīng)用傳統(tǒng)手段和國(guó)外新方法相結(jié)合的方式，爭(zhēng)取達(dá)到儲(chǔ)備運(yùn)輸總成本最小化，優(yōu)化儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)，降低儲(chǔ)運(yùn)成本的新目標(biāo)。完善市區(qū)災(zāi)害應(yīng)急援助的相關(guān)條令和應(yīng)急預(yù)案體系，增強(qiáng)政府處理緊急情況的能力，更加規(guī)范和完善建設(shè)中對(duì)口支援的工作。

5.有效發(fā)揮本市科技優(yōu)勢(shì)。依靠科技防災(zāi)減災(zāi)無(wú)疑是既人道又經(jīng)濟(jì)的建設(shè)手段。科技支撐，有效補(bǔ)充傳統(tǒng)手段的不足。傳統(tǒng)與高科技技術(shù)結(jié)合，為建設(shè)做好技術(shù)保障。合理運(yùn)用現(xiàn)代衛(wèi)星、網(wǎng)絡(luò)等新型科學(xué)技術(shù)，將上海城市的人才、科技、物流等優(yōu)勢(shì)發(fā)揮到最大。多設(shè)立試點(diǎn)工作，開(kāi)發(fā)具體項(xiàng)目和專(zhuān)項(xiàng)工程工作，試點(diǎn)工作的實(shí)施給防災(zāi)減災(zāi)的技術(shù)方面提供了無(wú)限的可能，也使防災(zāi)減災(zāi)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)更加提升。

五、結(jié)語(yǔ)

因?yàn)樯鐓^(qū)是居民日常生活的場(chǎng)所，所以社區(qū)是否安全直接影響到社區(qū)居民的生活是否能得到保障。總而言之，政府的首要任務(wù)是參考國(guó)內(nèi)外相關(guān)防災(zāi)型社區(qū)理論與政策，結(jié)合我國(guó)防災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的實(shí)際情況，總結(jié)防災(zāi)型社區(qū)主要機(jī)制建設(shè)的原則，為我國(guó)防災(zāi)型社區(qū)的建設(shè)提供理論依據(jù)。借鑒國(guó)外先進(jìn)的治理理念，結(jié)合我國(guó)城市建設(shè)現(xiàn)狀，探尋適合我國(guó)防災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的方法。組織、單位部門(mén)及人民群眾應(yīng)該積極參與防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)的活動(dòng)，主動(dòng)增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)的意識(shí)。防災(zāi)社區(qū)建設(shè)活動(dòng)中，居民應(yīng)該主動(dòng)參與，重視防災(zāi)社區(qū)建設(shè)，要有社區(qū)歸屬感，并在社區(qū)服務(wù)管理中貢獻(xiàn)自己的一份力量。

在研究課題之前，我們了解到我國(guó)目前針對(duì)防災(zāi)型社區(qū)的相關(guān)研究較少。因此，該課題的研究對(duì)未來(lái)我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的發(fā)展具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。

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