經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生獎助資金管理中的問題與對策

吳彥焜 周應(yīng)繪

摘 要：經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生獎助學(xué)金制度是打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)，發(fā)揮教育工作在扶貧脫貧中先導(dǎo)性作用的重要制度安排?；诖?，結(jié)合N市A區(qū)的實例，分析經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生獎助資金管理中的現(xiàn)實困境，從政策制度的視角提出相應(yīng)的對策，以期對該項資金管理工作的進(jìn)一步完善有所啟發(fā)。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)脫貧;學(xué)生資助;對策建議

中圖分類號：G647? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）24-0115-03

當(dāng)前我國社會主義建設(shè)進(jìn)入新時期，人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾日益凸顯。黨在十九大報告中提出了防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧和污染防治三大攻堅戰(zhàn)，首次將“精準(zhǔn)脫貧”寫進(jìn)黨的報告中。習(xí)近平總書記說過，勞動是財富的源泉，也是幸福的源泉。要想幫助貧困人口脫貧，就要幫助他們在勞動中積累財富，而教育正是提升國民素質(zhì)、提高勞動技能的必由之路。為了充分發(fā)揮教育資助在脫貧攻堅中的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性作用，N市市委市政府建立了資助范圍全面覆蓋、資助標(biāo)準(zhǔn)分類施策、資助措施科學(xué)有效的獎助學(xué)金制度，以期實現(xiàn)教育脫貧的目標(biāo)。本文從審計的視角出發(fā)，以N市A區(qū)為例，抓住政策主線，分析經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生獎助學(xué)資金運(yùn)行過程中存在的問題，并提出政策制度層面的針對性意見，以期為教育扶貧實踐提供有益參考。

一、基本情況介紹

N市坐落于長江中下游平原，自古以來重視教育，素有“天下文樞”之美譽(yù)。2017年，該市教育局會同財政局發(fā)文對家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助工作提出了具體要求。A區(qū)地處N市南部，下轄十個街道，常住人口100余萬，其轄內(nèi)共有幼兒園、小學(xué)、初中、高中150余所。由于涉及的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生人數(shù)較多、類型各異，適用的政策也比較復(fù)雜，A區(qū)教育局成立了經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助中心專門負(fù)責(zé)學(xué)生資助事宜。該中心按照文件要求將困難學(xué)生劃分為城鄉(xiāng)最低生活保障家庭子女、建檔立卡家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生、孤兒、低保邊緣家庭子女、農(nóng)村低收入純農(nóng)戶家庭子女、殘疾學(xué)生、特困職工家庭子女、革命烈士或因公犧牲軍警子女、少數(shù)民族家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生、特困殘疾人家庭子女和其他因突發(fā)情況致貧家庭子女等11類，補(bǔ)助金額包括減免學(xué)費、住宿費和助學(xué)金等，由幾百元至數(shù)千元不等，并建立了信息化數(shù)據(jù)管理平臺進(jìn)行管理。今年以來，A區(qū)審計局對該區(qū)教育扶貧資金運(yùn)行情況進(jìn)行了審計調(diào)查。本文在審計調(diào)查的基礎(chǔ)上分析了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生獎助資金管理過程中存在的問題，并探討了相應(yīng)的解決路徑。

二、存在的問題

1.困難學(xué)生類別設(shè)置不科學(xué)。為了落實資助范圍全面覆蓋、資助標(biāo)準(zhǔn)分類施策、資助措施科學(xué)有效的總體要求，N市政府在關(guān)于困難生資助工作的政策性文件中對經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生情況進(jìn)行了梳理和分類，具體包括城鄉(xiāng)最低生活保障家庭子女、建檔立卡家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生等十類具體的困難學(xué)生類型和“其他因突發(fā)情況致貧家庭子女”作為兜底條款。在配套的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)實施方案中，前十類困難學(xué)生在認(rèn)定過程中有均明確規(guī)定需提供具體的區(qū)級及以上政府開具的證明，例如符合“建檔立卡家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生”類型要求的學(xué)生需向?qū)W校提供戶口所在地農(nóng)村工作委員會開具的《扶貧手冊》，而農(nóng)工委在開具此類證明的過程中往往比較謹(jǐn)慎，會對申請者實際境況進(jìn)行實地走訪或是要求申請者提供更加細(xì)致的材料以證明其貧困情況;符合“特困職工家庭子女”類型要求的學(xué)生則需要提供區(qū)級或區(qū)級以上總工會發(fā)放的《特困職工證》，同樣的區(qū)級及以上總工會在發(fā)放這一證明前對該家庭實際貧困情況進(jìn)行調(diào)查。而“其他因突發(fā)情況致貧家庭子女”類型的證明材料僅需街道一級政府機(jī)構(gòu)出具證明即可，手續(xù)較為便捷，且沒有具體的例如低保證、扶貧手冊等證明材料，因此街道干部在出具這一證明的過程中可能存在較大的主觀認(rèn)定成分，一小部分街道干部甚至并沒有對申請人進(jìn)行調(diào)查了解就開具這一證明，此間就存在著個別街道干部優(yōu)親厚友、權(quán)力尋租的空間。事實上，根據(jù)A區(qū)困難學(xué)生資助中心提供的數(shù)據(jù)，“其他因突發(fā)情況致貧家庭子女”類型的人數(shù)和資助金額都占據(jù)了極高的比例，并且近年來這一比例還有升高的趨勢，這中間究竟有多大的真實性，值得深思。

2.部門之間相關(guān)數(shù)據(jù)差異大。在11個貧困學(xué)生類別中，城鄉(xiāng)最低生活保障家庭子女、孤兒、低保邊緣家庭子女、革命烈士或因公犧牲軍警子女等4個類別的認(rèn)定、識別權(quán)限在民政部門。在A區(qū)此次審計過程中，審計人員取得了民政系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，與教育部門學(xué)生資助中心的數(shù)據(jù)進(jìn)行了比對，發(fā)現(xiàn)民政系統(tǒng)數(shù)據(jù)與教育部門數(shù)據(jù)存在較大出入。以2017年為例，該年度春、秋兩個學(xué)期共有約1 600人次的經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生以“城鄉(xiāng)最低生活保障家庭子女”身份領(lǐng)取了經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生獎助學(xué)金230余萬元，而同期民政部門城鄉(xiāng)最低生活保障家庭共有17 000余戶，比對民政和教育部門提供的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)取經(jīng)困生獎助學(xué)金的約1 600人次中竟有872人次不在民政部門城鄉(xiāng)最低生活保障家庭中，約占到總?cè)舜蔚?5%;“孤兒”類別共有10人次接受資助，而同期民政部門提供的全區(qū)孤兒僅有7人，且這7人中僅有1人在教育部門提供的名單中，不匹配率高達(dá)90%;在以“低保邊緣家庭子女”身份領(lǐng)取獎助學(xué)金的約200人次中，有134人次未能與民政系統(tǒng)數(shù)據(jù)匹配，不匹配率高達(dá)67.7%;革命烈士或因公犧牲軍警子女僅有1人次，且該記錄未能與民政數(shù)據(jù)匹配。經(jīng)由審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上述不匹配數(shù)據(jù)中絕大部分情況均為民政系統(tǒng)未能及時更新數(shù)據(jù)，相關(guān)學(xué)生均能提供符合N市文件要求的證明材料?？梢?，近年來民政系統(tǒng)數(shù)據(jù)較為滯后，民政系統(tǒng)與教育系統(tǒng)可能從未就相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行交流和比對，才會在相關(guān)民生數(shù)據(jù)上造成如此大的出入。

3.學(xué)校之間存在差異造成不公平。A區(qū)經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生補(bǔ)助經(jīng)費主要由教育費用減免和助學(xué)金兩個部分組成，其中教育費用減免經(jīng)費首先由各校事業(yè)收入中按照一定比例進(jìn)行提取，生活補(bǔ)助（助學(xué)金）經(jīng)費由省、市、區(qū)三級財政承擔(dān)。在實際操作過程中，由于部分學(xué)校事業(yè)收入比較高、超出了教育費用減免的支出，按照文件規(guī)定這一超出部分可以用于設(shè)立獎助學(xué)金和特殊困難補(bǔ)助，但是在實際操作過程中部分學(xué)校存在直接發(fā)放給困難學(xué)生的情況。例如，2017年A區(qū)范圍內(nèi)學(xué)校自行安排了經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助經(jīng)費80余萬元，2018年這一數(shù)字則增長到了100余萬元，增速高達(dá)25%。這一部分經(jīng)費雖然是按照文件進(jìn)行安排，但是這一部分經(jīng)費教育部門等行政主體并無管理權(quán)限，而是完全由學(xué)校自行計劃和使用。學(xué)校自主安排給經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生發(fā)放補(bǔ)助，這一行為看似體現(xiàn)了對經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的關(guān)懷，實則背離了經(jīng)濟(jì)困難家庭學(xué)生資助工作公平公正的初衷。試想，若存在經(jīng)濟(jì)困難情況接近的困難學(xué)生，其中一部分只因其所在的學(xué)校事業(yè)收入較多而獲得了較高金額的獎助資金。這種校際差異可能會給事業(yè)收入較低的學(xué)校學(xué)生留下不公平的印象，并且隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，學(xué)校自行安排經(jīng)費可能還會繼續(xù)增加，這種不公平的差距還有可能進(jìn)一步拉大。

三、對策建議

1.更新經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生類別設(shè)置。近年來，“其他因突發(fā)情況致貧家庭子女”數(shù)量大幅增加且占比超過六成，而其他一些類型幾乎無人申報，這說明原有的11類經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生類別的設(shè)置已經(jīng)跟不上扶貧工作的進(jìn)展、無法滿足精準(zhǔn)識別經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的需要。調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，由于部分類別之間存在相互重疊的情況，有些學(xué)生保險起見準(zhǔn)備了兩個類別的申報材料，這在一定程度上加重了學(xué)生家長準(zhǔn)備材料的負(fù)擔(dān)。本文建議增設(shè)“突發(fā)性因病致貧家庭子女”類型以保障因突發(fā)重大疾病而失去經(jīng)濟(jì)來源、背負(fù)沉重經(jīng)濟(jì)壓力家庭的困難學(xué)生，該類型可以要求申請人提供記載重大疾病情況的病歷或三甲以上醫(yī)院醫(yī)生出具的證明，以及相關(guān)的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險、大病互助等報銷材料。這樣的設(shè)置避免了原有的“其他因突發(fā)情況致貧家庭子女”證明材料過于模糊的問題，減輕街道干部出具此類證明的負(fù)擔(dān)，同時病歷或醫(yī)生出具的證明也更具有說服力。

2.建立部門信息互聯(lián)互通平臺。府際關(guān)系理論是研究政府之間相關(guān)關(guān)系的理論。府際關(guān)系既包括上下級之間的縱向府際關(guān)系，又包括同級之間的橫向府際關(guān)系，加強(qiáng)府際治理有利于發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)合力以滿足公共利益的需要。在本案例中，各部門之間數(shù)據(jù)差異大的重要原因就是橫向府際治理沒有做好。要解決這個問題，就要建立同級政府之間信息流的交互機(jī)制，例如將教育部門學(xué)生資助中心的管理系統(tǒng)可以接入民政部門的信息管理平臺，就城鄉(xiāng)最低生活保障家庭子女、孤兒、低保邊緣家庭子女、革命烈士或因公犧牲軍警子女等4個類別的數(shù)據(jù)進(jìn)行比對;接入殘疾人聯(lián)合會的數(shù)據(jù)管理平臺，以比對殘疾學(xué)生和特困殘疾人家庭子女的數(shù)據(jù);接入扶貧主管部門的平臺以獲得建檔立卡家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的數(shù)據(jù)。建立這樣的數(shù)據(jù)溝通機(jī)制，一方面可以方便資助中心審核申報學(xué)生提供材料的真實性，另一方面也可以督促各主管部門及時更新數(shù)據(jù)。該平臺運(yùn)行一段時間后，若數(shù)據(jù)不匹配率大幅下降，可以考慮改進(jìn)現(xiàn)有工作模式，由各主管部門將符合教育資助標(biāo)準(zhǔn)的人員名單直接報送教育部門經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助中心以安排學(xué)生資助工作，既能免去學(xué)生家長往返各部門開具證明材料的負(fù)擔(dān)也有利于精準(zhǔn)識別經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的貧困類型。

3.建立學(xué)校自籌資金管理制度。近年來，隨著學(xué)校事業(yè)收入水平的提高，各學(xué)校可用于資助經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的結(jié)余資金也逐漸增多。這一部分資金可能會因為各學(xué)校收入水平的不同而產(chǎn)生校際差異，從而導(dǎo)致各學(xué)校之間經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助的不公平現(xiàn)象。本著學(xué)生資助工作由“救濟(jì)型”向“發(fā)展型”轉(zhuǎn)變的思路，學(xué)生資助中心可以要求各有資金結(jié)余的學(xué)校將結(jié)余資金上繳至資助中心，由資助中心根據(jù)每年資金結(jié)余情況設(shè)立區(qū)級經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生獎學(xué)金以獎勵品學(xué)兼優(yōu)的經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生，既能夠有效發(fā)揮經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生獎助資金的幫扶作用，又能夠激勵經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生努力學(xué)習(xí)、全面發(fā)展，還可以有效避免學(xué)生資助工作的校際差異，從而保證學(xué)生資助工作的公平公正。

參考文獻(xiàn)：

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