行政事業(yè)單位政府采購及招投標(biāo)中存在問題及應(yīng)對措施

2013年1月1日，《中華人民共和國政府采購法》正式實(shí)施以來，我國政府采購制度改革穩(wěn)步推進(jìn)，在規(guī)范政府采購行為、創(chuàng)造公平競爭市場環(huán)境、實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策目標(biāo)等方面發(fā)揮了積極作用。特別是2015年1月30日，李克強(qiáng)總理簽署第658號(hào)國務(wù)院令，公布《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》自2015年3月1日起實(shí)施，標(biāo)志著我國加快建立全面規(guī)范、公開透明的政府采購制度邁出了更加堅(jiān)實(shí)的一步。但是，在政府采購法及其條例的實(shí)施過程中，我們也看到仍然存在“天價(jià)采購”、質(zhì)量不高、效率低下等問題，引起了社會(huì)關(guān)注和對政府采購制度的質(zhì)疑。此次通過對部分行政事業(yè)單位政府采購及招投標(biāo)現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研和分析，探索行政事業(yè)單位在政府采購和招投標(biāo)的實(shí)施過程中存在的問題及應(yīng)對措施。

一、政府采購法制建設(shè)

近年來，政府采購制度圍繞“推動(dòng)政府采購管理從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型的重大變革”的思路，不斷向縱深推進(jìn)，從“重程序、輕結(jié)果”的傾向，逐步發(fā)展到程序與目標(biāo)結(jié)果不再偏廢。2002年6月29日第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過《中華人民共和國政府采購法》，自2013年1月1日起實(shí)施;2014年12月31日國務(wù)院第75次常務(wù)會(huì)議通過《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》，自2015年3月1日起實(shí)施;2013年10月28日財(cái)政部部務(wù)會(huì)議審議通過《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)），自2014年2月1日起施行;2017年7月11日，財(cái)政部印發(fā)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)），自2017年10月1日起施行;2017年12月26日，財(cái)政部印發(fā)《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)），自2018年3月1日起施行。隨著政府采購制度的不斷細(xì)化，對社會(huì)反映較多的突出問題，逐一提出相應(yīng)解決辦法，不斷完善交易規(guī)則和監(jiān)管措施，逐步形成了公平競爭、規(guī)范管理和結(jié)果導(dǎo)向的制度體系。

二、部分行政事業(yè)單位政府采購及招投標(biāo)管理的現(xiàn)狀

此次對4家行政事業(yè)單位的政府采購及招投標(biāo)進(jìn)行調(diào)研，2018年這4家單位共采購工程、貨物及服務(wù)107項(xiàng)，采購金額6326.31萬元，其中委托代理機(jī)構(gòu)采用公開招標(biāo)方式采購23項(xiàng)，采購金額5259.23萬元;委托代理機(jī)構(gòu)采用競爭性磋商、競爭性談判方式采購13項(xiàng)，采購金額420.88萬元;自行采購71項(xiàng)，采購金額646.20萬元。從采購總體情況來看，各單位能夠根據(jù)采購預(yù)算金額較為恰當(dāng)?shù)倪x擇采購方式，對采購預(yù)算超過100萬元的項(xiàng)目均能夠采取公開招標(biāo)方式進(jìn)行采購，對采購預(yù)算20萬元至100萬元的項(xiàng)目基本都能夠委托代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購，對采購預(yù)算在20萬元以下的項(xiàng)目各單位采取了不同形式進(jìn)行采購，有效規(guī)避了部分廉政風(fēng)險(xiǎn)，較好的完成年度采購任務(wù)。

三、政府采購及招投標(biāo)管理中值得注意的幾個(gè)問題

一是中央和地方財(cái)政部門對政府采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)不斷進(jìn)行調(diào)整，政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，中央預(yù)算單位2016年政府采購分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)為貨物和服務(wù)50萬元，工程60萬元，2017年增加至貨物和服務(wù)100萬元，工程120萬元;天津市2017年政府采購分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)為20萬元，2019年增加至50萬元。隨著政府采購分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，各單位工程、貨物和服務(wù)采購的自主性越來越大，廉政風(fēng)險(xiǎn)隨之不斷增高。

二是隨著經(jīng)濟(jì)形勢變化，更多企業(yè)愿意參與行政事業(yè)單位的工程或服務(wù)項(xiàng)目，導(dǎo)致競爭激烈，有的企業(yè)為了增強(qiáng)競爭力采取不正當(dāng)方式參與投標(biāo)。如：有的供應(yīng)商會(huì)采用低于成本價(jià)的方式進(jìn)行投標(biāo)，在使用競爭性談判方式采購或采用低價(jià)中標(biāo)的方式組織自行采購時(shí)，有很大可能會(huì)采購到這種低于成本價(jià)的產(chǎn)品。供應(yīng)商是追求利益最大化的，過低的價(jià)格中標(biāo)成交，雖然表面上節(jié)約了大筆資金，但有很大可能隱藏著履約風(fēng)險(xiǎn)、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)采購到“物非所值”“質(zhì)次價(jià)低”的產(chǎn)品，或者人為縮短了采購項(xiàng)目生命周期。

三是有些單位的采購人員所學(xué)專業(yè)與采購沒有任何關(guān)系，在工作中也未接觸過相關(guān)工作，到采購崗位后不積極學(xué)習(xí)相關(guān)知識(shí)，對政策法規(guī)根本不了解，也不熟悉政府采購及招投標(biāo)流程及其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，導(dǎo)致在采購過程中對一些不符合政策法規(guī)的情況不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，或由于自身原因?qū)е虏少忂^程中出現(xiàn)違反政策法規(guī)的情況，一方面在采購過程中容易引起供應(yīng)商質(zhì)疑，延長采購周期，降低了采購效率，同時(shí)也容易給項(xiàng)目的后續(xù)執(zhí)行帶來問題。

四是需求部門的人員對采購工作不了解，在對供應(yīng)商進(jìn)行調(diào)研、編制需求文件等方面出現(xiàn)明顯不符合政策法規(guī)的情況。如：有的采購需求中，將服務(wù)方案作為評(píng)審因素，分值權(quán)重較大，可能導(dǎo)致評(píng)委打分時(shí)無法量化打分，或忽略真正的采購需求，最終選擇不到質(zhì)量和服務(wù)更好的產(chǎn)品。有的單位愿意選擇規(guī)模大、營業(yè)收入高的企業(yè)，或者有生產(chǎn)廠商授權(quán)的企業(yè)，在采購需求中將這些因素設(shè)置為資格要求，明顯對投標(biāo)人形成差別待遇或歧視待遇。還有的單位在調(diào)研時(shí)就向被調(diào)研公司承諾使用該公司產(chǎn)品，并在編制需求文件時(shí)在技術(shù)參數(shù)等方面為該公司產(chǎn)品“量身定做”，這些做法明顯違背了政府采購公平、公正的初衷，也明顯違反了政府采購法的相關(guān)的要求。

五是財(cái)政部對政府采購代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定行政許可取消后，設(shè)立招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的門檻幾乎為零，產(chǎn)生了大批新的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致代理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)水平良莠不齊，有些代理機(jī)構(gòu)對采購業(yè)務(wù)根本不熟悉，對采購需求中明顯不合規(guī)的情形都無法做出判斷和處理。如：有的代理機(jī)構(gòu)對采購需求基本沒有審核把關(guān)，對采購需求中存在的以不合理?xiàng)l件對供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇、評(píng)分細(xì)則不對應(yīng)等問題不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，或者即使發(fā)現(xiàn)問題也沒有與采購人溝通，提出完善修改建議，導(dǎo)致引發(fā)供應(yīng)商不斷質(zhì)疑。還有的代理機(jī)構(gòu)不能嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定來實(shí)施采購，或者畫蛇添足增加不必要的環(huán)節(jié)和流程，或者偷工減料省略一些必備流程，導(dǎo)致程序錯(cuò)誤，為采購人帶來不必要的損失。

四、針對當(dāng)前行政事業(yè)單位政府采購及招投標(biāo)管理情況提出的對策和建議

（一）強(qiáng)化內(nèi)控制度建設(shè)

一是綜合運(yùn)用不相容崗位相互分離、授權(quán)控制、流程控制、信息系統(tǒng)控制等內(nèi)控方法，建立單位內(nèi)部采購歸口管理、重大采購事項(xiàng)內(nèi)部會(huì)商、專家咨詢和公眾參與等內(nèi)控機(jī)制，有效降低采購中的廉政風(fēng)險(xiǎn)。二是針對目錄范圍以外、限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購項(xiàng)目，要進(jìn)一步明確不同采購金額適用的組織形式和采購方式，盡量避免采用最低價(jià)中標(biāo)法，選擇更為合理的綜合評(píng)分法進(jìn)行采購。三是細(xì)化采購流程和具體程序，制定采購工作細(xì)化流程圖，針對采購中容易出現(xiàn)問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)要加強(qiáng)監(jiān)督管理。四是加強(qiáng)采購項(xiàng)目的審批管理，需求部門、業(yè)務(wù)管理部門、采購主管部門、單位領(lǐng)導(dǎo)逐級(jí)審批，層層把關(guān)。五是加大信息公開力度，所有采購公告、更正公告、成交公告以及合同等，都要在相應(yīng)媒體進(jìn)行公開。六是嚴(yán)格代理機(jī)構(gòu)的選擇把關(guān)，充分進(jìn)行市場調(diào)研，聽取相關(guān)部門意見，綜合評(píng)判選取責(zé)任心強(qiáng)、業(yè)務(wù)能力水平高的采購代理機(jī)構(gòu)為本單位代理采購事項(xiàng)。

（二）提升相關(guān)人員專業(yè)水平

一是采取邀請相關(guān)管理部門人員和專家進(jìn)行講座，組織采購人員參加政府采購專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，開展業(yè)務(wù)交流研討等方式，對采購人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，督促采購人員全面系統(tǒng)地掌握采購相關(guān)政策措施，提高采購人員自身業(yè)務(wù)素質(zhì)。二是全面細(xì)化采購流程圖，規(guī)范各類申請審批、文件確認(rèn)、結(jié)果確認(rèn)等表格模板，實(shí)現(xiàn)采購流程標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。三是組織開展制度宣講，面向單位全體職工宣講政府采購相關(guān)政策法規(guī)以及本單位采購制度和相關(guān)工作要求，提升職工的采購法律意識(shí)和相關(guān)知識(shí)水平，幫助需求部門更好地開展采購工作。

（三）進(jìn)一步落實(shí)采購人責(zé)任

一是充分進(jìn)行調(diào)研。采購項(xiàng)目實(shí)施前，需求部門要向不同供應(yīng)商進(jìn)行調(diào)研咨詢，充分了解行業(yè)現(xiàn)狀和采購產(chǎn)品的各項(xiàng)性能指標(biāo)及市場價(jià)格等情況。二是必要時(shí)組織專家論證。對于技術(shù)復(fù)雜的項(xiàng)目，可以組織召開專家論證會(huì)，多渠道邀請專家參與論證，聽取專家意見和建議，細(xì)化技術(shù)要求，積極發(fā)揮專家的專業(yè)作用和把關(guān)作用。三是合理編制采購需求。評(píng)分因素是評(píng)審專家打分的主要參考，對確定成交供應(yīng)商起到?jīng)Q定性作用，要充分考慮采購項(xiàng)目的特點(diǎn)和需求，按照主要因素、次要因素、一般因素對各項(xiàng)評(píng)分因素進(jìn)行權(quán)重區(qū)分，設(shè)置較為合理的評(píng)分因素才能采購到滿意的產(chǎn)品。 四是對禁止性條款認(rèn)真審查，特別是對技術(shù)、服務(wù)等要求指向特定供應(yīng)商、特定產(chǎn)品，對投標(biāo)人形成差別待遇或歧視待遇的條款嚴(yán)禁出現(xiàn)在招標(biāo)文件中。五是將政府采購管理鏈條向后延伸，加強(qiáng)履約驗(yàn)收管理，嚴(yán)格按照采購合同規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、安全標(biāo)準(zhǔn)對供應(yīng)商履約情況進(jìn)行驗(yàn)收，并出具驗(yàn)收意見書。

（四）加強(qiáng)采購的事后監(jiān)管

在采購管理制度中，明確采購主管部門以及紀(jì)檢、審計(jì)等監(jiān)督部門對采購工作的監(jiān)督管理職責(zé)，建立常態(tài)化的監(jiān)督檢查工作機(jī)制，對采購預(yù)算、計(jì)劃的編制和執(zhí)行情況，采購申請、審批流程，采購方式、采購程序，變更采購方式和采購進(jìn)口產(chǎn)品審批審核，專家組建和使用，受理供應(yīng)商投訴和質(zhì)疑，采購信息公開，采購合同的簽訂、履行和驗(yàn)收，采購資金的支付等方面進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督管理。同時(shí)，采購主管部門，紀(jì)檢、審計(jì)等監(jiān)督部門要加強(qiáng)信息溝通和工作協(xié)調(diào)，共同形成監(jiān)管合力，提升監(jiān)管效果。

（五）開展采購績效管理

建立政府采購及招投標(biāo)績效管理體系。一是完善績效管理制度。出臺(tái)績效管理制度，從績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用各環(huán)節(jié)強(qiáng)化對政府采購和招投標(biāo)的績效管理。二是完善績效指標(biāo)體系，加快績效指標(biāo)研究設(shè)計(jì)，形成包括各類支出，符合目標(biāo)內(nèi)容，突出績效特色，細(xì)化、量化的績效指標(biāo)體系。三是完善績效評(píng)價(jià)體系。明確績效評(píng)價(jià)主體，強(qiáng)化績效評(píng)價(jià)主體職責(zé)，完善評(píng)價(jià)方式方法，建立自我評(píng)價(jià)與外部評(píng)價(jià)相結(jié)合、定量評(píng)價(jià)與定性評(píng)價(jià)相結(jié)合的多種績效評(píng)價(jià)方式。四是充分運(yùn)用績效評(píng)價(jià)結(jié)果。將績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為年度預(yù)算調(diào)整、專項(xiàng)資金分配和以后年度預(yù)算安排的重要依據(jù)，對績效評(píng)價(jià)結(jié)果好的優(yōu)先考慮或重點(diǎn)支持，對績效評(píng)價(jià)結(jié)果差的降低或取消資金支持，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)政府采購及招投標(biāo)工作水平不斷提升。

參考文獻(xiàn)：

[1]《政府采購法在采購實(shí)踐中的問題探討與思考》作者：四川榮縣政府采購中心 ?畢常彬

[2]《將績效評(píng)價(jià)貫穿采購全過程》作者：江蘇省淮安市淮安區(qū)財(cái)政局 ?趙長寶

[3]《落實(shí)采購人主體責(zé)任的關(guān)鍵——牽住一條主線，把控兩個(gè)核心》作者：江蘇省徐州市公共資源交易中心 ?趙磊

[4]《新時(shí)代政府采購信用體系的構(gòu)建及發(fā)展》作者：中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院公共資源交易研究中心 ?王叢虎、王曉鵬

作者簡介：

張勇，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)在職研究生在讀，會(huì)計(jì)學(xué)專業(yè)。