環(huán)境政策與環(huán)境法律關(guān)系

歐長(zhǎng)娥

摘要：環(huán)境政策和環(huán)境法律二者是相互依存的關(guān)系，環(huán)境政策和環(huán)境法律是我國(guó)目前保護(hù)環(huán)境的兩種相對(duì)行之有效的方法，兩者之間存在著相同的利益基礎(chǔ)，兩者之間的存在是并不矛盾的，因此我們建設(shè)一個(gè)以環(huán)境政策為引導(dǎo)，環(huán)境法律為依據(jù)的體系。本文從環(huán)境政策與環(huán)境法律協(xié)調(diào)發(fā)展的理論基礎(chǔ)出發(fā)，并通過(guò)對(duì)環(huán)境政策和環(huán)境法律的比較，以及兩者的實(shí)踐歷程，進(jìn)而提出構(gòu)建環(huán)境政策和環(huán)境法律協(xié)同發(fā)展的建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境政策;環(huán)境法律;關(guān)系;理論基礎(chǔ)

環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性、突發(fā)性等特點(diǎn)決定了單純依靠環(huán)境法律或者環(huán)境政策均無(wú)法有效應(yīng)對(duì)。環(huán)境政策與環(huán)境法律的協(xié)調(diào)配合，對(duì)于促進(jìn)人與自然的和諧，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)有著重要意義。

一.環(huán)境政策與環(huán)境法律關(guān)系理論基礎(chǔ)

（一）概念

環(huán)境政策是“公共組織為保護(hù)和改善環(huán)境、防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞而決定并實(shí)施的行動(dòng)、計(jì)劃、規(guī)則、措施和其他各種對(duì)策的總稱(chēng)”，我國(guó)環(huán)境政策既包括政黨（共產(chǎn)黨）決定、制定的環(huán)境政策，又包括國(guó)家機(jī)關(guān)（立法、行政機(jī)關(guān)）決定、制定的環(huán)境政策;

環(huán)境法律是“國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定、頒布的有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)范性文件，在我國(guó)具體包括環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)、規(guī)章等法律文件”。

（二）理論基礎(chǔ)

在政治基礎(chǔ)方面環(huán)境政策與環(huán)境法律兩者是相同的，環(huán)境法律與環(huán)境政策兩者之間還存在統(tǒng)一性，環(huán)境政策既包括了執(zhí)政黨所規(guī)定的有關(guān)環(huán)境保護(hù)的政策，還包括了國(guó)家一系列保護(hù)環(huán)境的一些管理部門(mén)的政策。國(guó)家在環(huán)境保護(hù)方面所采取的一切對(duì)策和行動(dòng)則被稱(chēng)之為環(huán)境政策，也有人認(rèn)為法律規(guī)范之外一些規(guī)范也的都可以納入環(huán)境政策領(lǐng)域。首先，執(zhí)政黨的環(huán)境保護(hù)的政策與以國(guó)家意志表現(xiàn)出來(lái)的環(huán)境法律有著高度的統(tǒng)一性。在我國(guó)，執(zhí)政黨——中國(guó)共產(chǎn)黨是的意志不僅可以通過(guò)黨的政策表現(xiàn)出來(lái)還可以在有的時(shí)候利用法律從而表現(xiàn)出來(lái)。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的則是環(huán)境法律，因此我國(guó)因?yàn)橐Ｗo(hù)環(huán)境制定的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章都是下位法，并且這些下位法不得與上位法相違背，與上位法也必須保持高度的一致。其次，我國(guó)環(huán)境保護(hù)主要管理機(jī)關(guān)制定的的環(huán)境政策也需要和環(huán)境法律有著統(tǒng)一性。國(guó)家環(huán)境保護(hù)主要管理部門(mén)（主要是指國(guó)家環(huán)保部及其下屬系統(tǒng)）屬于國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，我國(guó)的行政機(jī)關(guān)一般是由我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，不僅要接受我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督，還要向我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并且報(bào)告工作。所以，我們可以看出：從理論與實(shí)踐角度上分析其應(yīng)然狀態(tài)應(yīng)是統(tǒng)一的，本應(yīng)沒(méi)有矛盾沖突。環(huán)境政策與環(huán)境法律的目的、利益是統(tǒng)一的，都是人民意志的體，其目的都是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，最終都是為了保護(hù)人民的生存家園，所以環(huán)境政策與環(huán)境法律不應(yīng)是矛盾的。

二.我國(guó)環(huán)境政策與環(huán)境法律的比較

（一）環(huán)境政策與環(huán)境法律關(guān)系密切

在我國(guó)環(huán)境保護(hù)中，政策與法律兩者的關(guān)系既相互制約，又相互聯(lián)系，密不可分。環(huán)境法律是依據(jù)環(huán)境政策而制定的，所以說(shuō)環(huán)境政策是環(huán)境法律的基礎(chǔ)，而憲法、環(huán)境保護(hù)法、污染防治、資源保護(hù)等法律也體現(xiàn)了國(guó)家的具體環(huán)境政策。環(huán)境法是黨和國(guó)家環(huán)境政策的具體化和條文化，而黨和國(guó)家的環(huán)境政策又是根據(jù)憲法和法律制定的。

（二）環(huán)境政策與法律在本質(zhì)上是一致的

兩者在制定的依據(jù)、建立的基礎(chǔ)、以及實(shí)現(xiàn)的目的等方面都是相同的，兩者的相同方面則決定它們的本質(zhì)具有一致性。然而，環(huán)境保護(hù)的具體環(huán)境政策又對(duì)具體的環(huán)境法律是制衡的，環(huán)境政策和環(huán)境法律在內(nèi)容上也是不能相互違背的。并且，環(huán)境政策的實(shí)施和實(shí)施的手段必須依附于環(huán)境法律，因此，環(huán)境政策要在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)來(lái)制定。

（三）環(huán)境政策與環(huán)境法律的區(qū)別

環(huán)境政策與環(huán)境法律兩者雖然相互聯(lián)系、相互承接，但兩者卻也有著各自的特點(diǎn)以及各自的作用，它們的區(qū)別主要有：

1.主體不同

環(huán)境政策的主體既可以是黨，也可以是主要管理的環(huán)境行政機(jī)關(guān)，即我國(guó)的環(huán)境保護(hù)部及其下屬的環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)，它們都可以為我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題制定環(huán)境政策。環(huán)境政策表現(xiàn)形式主要有：決議、實(shí)施綱領(lǐng)、方針、規(guī)劃等。環(huán)境法律的主體則是全國(guó)人大及其常委會(huì)和環(huán)境保護(hù)部而全國(guó)人大及其常委會(huì)可以制定的是環(huán)境法律，環(huán)境保護(hù)部制定的是環(huán)境規(guī)章，除此之外環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)的其他機(jī)關(guān)均沒(méi)有立法權(quán)，擁有的卻是環(huán)境政策制定權(quán)?？梢?jiàn)，環(huán)境政策的制定主體的范圍要明顯大于環(huán)境法律的制定主體。

2.實(shí)施方式不同

環(huán)境法執(zhí)行是以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾保障實(shí)施。在環(huán)境法律的背后，是體現(xiàn)國(guó)家意志的警察、法庭，而環(huán)境政策則是由黨和政府的號(hào)召、黨紀(jì)、政紀(jì)等保障實(shí)施的。

3.調(diào)整范圍不同

政策對(duì)環(huán)境的調(diào)整范圍要大于法律。環(huán)境政策一般比較抽象、原則的對(duì)環(huán)境問(wèn)題予以調(diào)整，而環(huán)境法律則相對(duì)比較具體、明確。

4.穩(wěn)定性不同

環(huán)境政策相對(duì)而言更靈活一些，環(huán)境政策一般針對(duì)的都是一些特定的，和突發(fā)的環(huán)境問(wèn)題，而且環(huán)境政策具有一定的實(shí)效，它伴隨著任務(wù)而產(chǎn)生也在任務(wù)結(jié)束時(shí)則實(shí)效。如此可以看出環(huán)境政策相對(duì)于環(huán)境法律則穩(wěn)定性就更差。環(huán)境法律則具有相對(duì)的穩(wěn)定性，環(huán)境法律制定出臺(tái)要經(jīng)過(guò)一定的周期，出臺(tái)之后不能隨意改動(dòng)，因此導(dǎo)致環(huán)境法律適應(yīng)不能面對(duì)一些突發(fā)的環(huán)境問(wèn)題。

5.效力不同

環(huán)境政策一般靠宣傳教育、內(nèi)部紀(jì)律處分等來(lái)保證實(shí)施，一般來(lái)講對(duì)于系統(tǒng)外部人員沒(méi)有直接的約束力。環(huán)境法律則是以國(guó)家作為堅(jiān)強(qiáng)的后盾，由國(guó)家強(qiáng)制實(shí)施，對(duì)社會(huì)全體成員都具有約束力，違反環(huán)境法律的行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

三.環(huán)境政策與環(huán)境法律的歷史實(shí)踐

1949年以來(lái)中國(guó)環(huán)境保護(hù)工作中的政策與法律發(fā)展歷程體現(xiàn)出如下幾方面的顯著特征或趨勢(shì)：

（一）環(huán)境政策與環(huán)境法律之間的作用界限不明確

無(wú)論在1978年之前的“混沌時(shí)期”，還是1978年至2014年之間的環(huán)境法律制度創(chuàng)制和完善時(shí)期，抑或是2014年以后環(huán)境法律制度建設(shè)和環(huán)境法治運(yùn)行的新時(shí)期，環(huán)境政策一直是環(huán)境法律之外深刻影響環(huán)境保護(hù)工作的制度工具。而且在某些歷史時(shí)期，環(huán)境政策相較于環(huán)境法律發(fā)揮了更重要的作用，如混沌時(shí)期的環(huán)境政策是環(huán)境保護(hù)工作開(kāi)展的唯一制度工具，2014年《環(huán)境保護(hù)法》修訂案的通過(guò)及以后的環(huán)境法治體現(xiàn)出了顯著的“生態(tài)文明建設(shè)”這一新時(shí)期的環(huán)境政策烙印?？傮w而言，環(huán)境政策與環(huán)境法律之間的作用界限始終沒(méi)有明確，兩者在中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展歷程中的作用時(shí)而此消彼長(zhǎng)，時(shí)而相互共濟(jì)。

（二）二者關(guān)系既有沖突又有協(xié)調(diào)

在1999年“依法治國(guó)”戰(zhàn)略尚未入憲之前，學(xué)界和實(shí)務(wù)界多從法律與政策抵牾分歧的視角觀察二者的關(guān)系：環(huán)境政策指導(dǎo)環(huán)境法律的制定和實(shí)施，環(huán)境政策需要環(huán)境法律的貫徹保障，但二者在主要內(nèi)容上存在著不一致，甚至在一些地方基層二者嚴(yán)重沖突，衍生出“環(huán)境政策破壞了環(huán)境法制的統(tǒng)一、阻礙了環(huán)境法律實(shí)施”的認(rèn)識(shí)。同時(shí)，二者在制定主體、穩(wěn)定性和效力實(shí)施上有著極大的區(qū)別。環(huán)境法律是國(guó)家法律體系的構(gòu)成部分，具有國(guó)家強(qiáng)制力，而環(huán)境政策則屬于公共政策領(lǐng)域并具有極強(qiáng)的政治色彩。它們作為生態(tài)環(huán)境治理的重要手段各有所長(zhǎng)，但此階段環(huán)境政策協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的優(yōu)越性得到了充分體現(xiàn)。

環(huán)境政策與環(huán)境法律二者的協(xié)調(diào)配合具體表現(xiàn)在：一是在實(shí)質(zhì)內(nèi)容和行為模式上，環(huán)境政策的演進(jìn)更新了環(huán)境法律責(zé)任的內(nèi)在機(jī)理，并推動(dòng)專(zhuān)門(mén)性的環(huán)境法律或制度的出臺(tái)，同時(shí)環(huán)境法律的明確性、權(quán)威性對(duì)環(huán)境政策亦起到規(guī)范和約束作用;二是從涉及領(lǐng)域范圍上，環(huán)境法律之治僅僅是環(huán)境治理的一種手段，其治理范圍有限，所能達(dá)到的生態(tài)環(huán)境的“善”亦有限，因此，在環(huán)境法律未涉及的權(quán)力真空領(lǐng)域需要環(huán)境政策這樣既靈活又有較大強(qiáng)制力的工具來(lái)填充，保障環(huán)境法律的實(shí)施。盡管二者的協(xié)調(diào)配合展現(xiàn)出較大“生命力”，但我們?nèi)孕柚匦抡J(rèn)真審視環(huán)境政策與環(huán)境法律之間的傳統(tǒng)辯證關(guān)系：一方面環(huán)境法律是環(huán)境政策的推動(dòng)力、規(guī)定著環(huán)境政策的發(fā)展方向，另一方面環(huán)境政策是環(huán)境法律的先行者與補(bǔ)足者，此種傳統(tǒng)互動(dòng)關(guān)系將會(huì)繼續(xù)有效推進(jìn)我國(guó)環(huán)境治理進(jìn)程的深入。

四.構(gòu)建環(huán)境政策和環(huán)境法律協(xié)同發(fā)展的法律關(guān)系

（一）明確環(huán)境政策和環(huán)境法律界限

如何合理劃定環(huán)境政策與環(huán)境法律之間的界限，進(jìn)而處理好環(huán)境法治目標(biāo)與環(huán)境法治的路徑、模式之間的悖離關(guān)系是中國(guó)環(huán)境法治革新發(fā)展的重要任務(wù)?；诜上到y(tǒng)與政治系統(tǒng)的相互獨(dú)立和“運(yùn)作自成一體”的特征，環(huán)境法律政策化必須要建立在對(duì)環(huán)境法律與環(huán)境政策各自?xún)r(jià)值考量的基礎(chǔ)之上。除了前述關(guān)于環(huán)境法律與環(huán)境政策各自功能邊界的限定之外，價(jià)值考量更多關(guān)乎環(huán)境法律與環(huán)境政策基于自身功能而對(duì)特定目標(biāo)的可實(shí)現(xiàn)性問(wèn)題。相比較而言，環(huán)境法律以其調(diào)整功能的穩(wěn)定性來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治的目標(biāo)，而環(huán)境政策多以措施、手段的靈活性來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治的目標(biāo)。穩(wěn)定性和靈活性成為環(huán)境法律政策化的重要價(jià)值考量問(wèn)題，當(dāng)環(huán)境法律政策化走向過(guò)度靈活性而損及環(huán)境法律的穩(wěn)定性時(shí)，便是二者價(jià)值共贏策略的失敗，從而需要啟動(dòng)環(huán)境政策法律化，以復(fù)歸環(huán)境法律的穩(wěn)定性?xún)r(jià)值。由此可見(jiàn)，環(huán)境法律的政策化和環(huán)境政策的法律化構(gòu)成了動(dòng)態(tài)調(diào)試二者之間價(jià)值失衡關(guān)系的基本路徑。環(huán)境法律政策化拓展了環(huán)境法律的規(guī)范和治理功能，在不損及環(huán)境法律穩(wěn)定性并合理把握環(huán)境政策靈活性的前提下，加之單一制政治模式所體現(xiàn)出的特殊優(yōu)勢(shì)，將環(huán)境政策和環(huán)境法律協(xié)同發(fā)展將極大地推動(dòng)了中國(guó)環(huán)境法治化的進(jìn)程。

（二）加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)，建立完善的環(huán)境法律體系

法制健全，才可以做到有法可依。環(huán)境法律越完善，留給環(huán)境政策的空間也就越小;反之，不健全的環(huán)境法制就給環(huán)境政策的生存提供了廣闊的空間。環(huán)境法制健全不僅僅強(qiáng)調(diào)環(huán)境法律的數(shù)量，更重要的是注重環(huán)境法律的質(zhì)量。目前我國(guó)的環(huán)境法律存在不能適應(yīng)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)發(fā)展、相互之間存在矛盾沖突、過(guò)于原則、缺乏可操作性等問(wèn)題，因此，加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)，提高環(huán)境立法質(zhì)量，建立完善的環(huán)境法律體系是實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治的前提。

（三）加強(qiáng)對(duì)環(huán)境政策的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

環(huán)境政策的好壞直接影響環(huán)境保護(hù)的成效，直接影響廣大人民群眾的切身利益。而我國(guó)目前對(duì)于環(huán)境政策恰恰缺少必要的監(jiān)督制約機(jī)制，環(huán)境政策的制定出臺(tái)隨意性強(qiáng)，制定程序不規(guī)范，環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)制定的環(huán)境政策部門(mén)利益化傾向嚴(yán)重，由此導(dǎo)致環(huán)境政策違法、決策失誤。因此，要做到環(huán)境政策的合法化、科學(xué)化，要從法律層面上加強(qiáng)對(duì)環(huán)境政策的監(jiān)督制約，規(guī)范環(huán)境政策的制定主體、可制定環(huán)境政策的內(nèi)容、制定程序。筆者認(rèn)為，法治要求政策也應(yīng)當(dāng)在法律的框架內(nèi)，因此環(huán)境政策的制定、執(zhí)行都要受到權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及人民大眾的監(jiān)督。唯有如此，才能保證環(huán)境政策合法、合理，真正發(fā)揮環(huán)境政策的應(yīng)然作用。

（四）加強(qiáng)環(huán)境政策和環(huán)境法律協(xié)同發(fā)展

環(huán)境法律不是環(huán)境保護(hù)的唯一手段。在任何社會(huì)，僅僅依靠法律這一社會(huì)控制力量顯然是不夠的，實(shí)際上還存在一些能夠指導(dǎo)人們行為的其他工具，這些工具是在實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的過(guò)程中用以補(bǔ)充或部分替代法律手段的。法治并不排斥其他社會(huì)規(guī)定。法治只是意味著其他社會(huì)規(guī)范不能與法治的原則相背離，更不能動(dòng)搖法治的權(quán)威和根基。在法治社會(huì)中，法律是制度性和普遍性的規(guī)范，政策是工具性和特殊性規(guī)范。在我國(guó)由以政策治國(guó)向依法治國(guó)轉(zhuǎn)變進(jìn)程中，環(huán)境政策與環(huán)境法律作為兩種環(huán)境保護(hù)手段，缺一不可，我們既不能忽視政策強(qiáng)調(diào)法律萬(wàn)能論也不能忽視法律強(qiáng)調(diào)政策至上論，我們必須在環(huán)境政策與環(huán)境法律之間找到最佳結(jié)合點(diǎn)，充分發(fā)揮二者的有機(jī)協(xié)調(diào)配合作用。這是實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)、人類(lèi)與自然和諧發(fā)展的必由之路

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