淺談土地“批而未供”的成因及對(duì)策建議

姜文鑫

摘要：現(xiàn)階段，我國(guó)土地在“批、供、用”等方面存在的數(shù)量不平衡問題已經(jīng)嚴(yán)重影響到國(guó)土利用效率。再加上“批而未供”等問題的不斷制約與影響，在長(zhǎng)期的積累作用下，土地節(jié)約集約利用制度的實(shí)用效果難以達(dá)到預(yù)期效果。如果仍按照傳統(tǒng)管理方式進(jìn)行處理，則會(huì)進(jìn)一步加劇土地“批而未供”問題的嚴(yán)重程度。針對(duì)于此，文章主要從土地“批而未供”的成因角度進(jìn)行分析，重點(diǎn)闡明土地“批而未供”問題的處置方式，以供參考。

關(guān)鍵詞：土地；批而未供；成因；對(duì)策建議

所謂的“批而未供”含義可以從兩個(gè)方面進(jìn)行闡述，分別是“批”與“供”?！芭敝饕侵竾?guó)務(wù)院與省級(jí)人民政府根據(jù)現(xiàn)階段土地運(yùn)用情況，按照相關(guān)規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn)，新增建設(shè)用地?！肮敝饕侵冈诟鶕?jù)上述已批土地情況的基礎(chǔ)下，依法按照相關(guān)程序與規(guī)范，辦理供地手續(xù)的土地。與此同時(shí)，根據(jù)我國(guó)相關(guān)用地法的規(guī)定，針對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施等用地主體不明確、權(quán)責(zé)不明的情況，或者利用實(shí)際使用土地開發(fā)建設(shè)，大體上可以視為已供地，并對(duì)其進(jìn)行合理備案處理。除上述情況之外，在已批地當(dāng)中，其與未供土地均可以視為“批而未供”的界定范圍當(dāng)中。

1 關(guān)于土地“批而未供”的成因問題分析

造成土地“批而未供”問題的具體成因可以從多個(gè)角度進(jìn)行分析，一般可以視為四類。一是土地在經(jīng)過用地批準(zhǔn)之后，介于征地拆遷工作長(zhǎng)期未進(jìn)行或者受到某種原因無法落實(shí)的影響，導(dǎo)致供地條件難以在規(guī)定時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)，或者無法達(dá)成，導(dǎo)致土地出現(xiàn)“批而未供”的問題[1]。二是招商項(xiàng)目未能按照預(yù)先規(guī)劃的內(nèi)容進(jìn)行貫徹與落實(shí)，主要受到地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、城市發(fā)展方向等原因的調(diào)整影響，使得預(yù)先承諾或者規(guī)劃難以實(shí)現(xiàn)，并且受到市場(chǎng)環(huán)境的進(jìn)一步影響，企業(yè)投資意向發(fā)生微妙變化，使得項(xiàng)目?jī)?nèi)容難以得到有效貫徹與落實(shí)。

與此同時(shí)，城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共用地雖得到大面積建設(shè)，但是某些建設(shè)并未辦理供地手續(xù)，無法按照供地塊進(jìn)行處理或者認(rèn)定，導(dǎo)致“批而未供”現(xiàn)象層出不窮。四是受到客觀因素的不良影響，導(dǎo)致無法實(shí)施供地。造成這一問題的主要原因在批次用地地塊在經(jīng)過多次供應(yīng)之后，剩余地塊無論是在形狀，還是面積方面，都難以達(dá)到供地要求，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃條件[2]。在上述問題當(dāng)中，前兩類可以視為主要原因，原因復(fù)雜且短時(shí)間內(nèi)難以得到有效解決。第三類基本上可以視為管理問題，大體可以通過加強(qiáng)管理，如優(yōu)化供地程度進(jìn)行有效解決。第四類出現(xiàn)的幾率不高，可以通過優(yōu)化用地布局結(jié)構(gòu)等措施進(jìn)行有效解決。

2 土地“批而未供”問題的演化情況與現(xiàn)狀問題

2.1 演化情況

土地從征收到供應(yīng)的過程中，需要履行并遵守的審批內(nèi)容與程序眾多，必須嚴(yán)格按照規(guī)劃條件、供地方案等規(guī)定流程進(jìn)行合理處理。然而，在正式處理過程中，往往會(huì)受到多種因素的制約影響，征收與供應(yīng)過程會(huì)出現(xiàn)較多的不確定性，且短時(shí)間內(nèi)難以完全消除。如此一來，使得“批而未供”現(xiàn)象基本上成為客觀存在的問題。

早期因數(shù)量較小難以形成大問題，在經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展，“批而未供”問題基本上已經(jīng)成為制約我國(guó)土地資源利用效率的重點(diǎn)因素，必須加以及時(shí)解決。

另外，從某種程度上來說，“批而未供”問題在本質(zhì)上經(jīng)歷了較多發(fā)展歷程，主要完成了由量變向質(zhì)變的轉(zhuǎn)化過程，需要政府部門與主管人員付諸足夠努力，才能夠從根本上規(guī)避這一問題的擴(kuò)大化發(fā)展[3]。

2.2 現(xiàn)狀問題

現(xiàn)階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平在多年的發(fā)展中，得到了顯著提升。如此一來，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的主導(dǎo)作用下，國(guó)家與人民對(duì)于土地需求量不斷提高。用地指標(biāo)的稀缺性與重要性特征越來越凸顯。地方政府為了規(guī)避“無米之炊”的不良問題，力爭(zhēng)用爭(zhēng)取指標(biāo)的方式，緩解“批而未供”現(xiàn)象。然而，介于批準(zhǔn)用地量基本遠(yuǎn)大于實(shí)際有效供地量的影響，使得用地結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期處于不平衡狀態(tài)當(dāng)中，如批、供、用三者狀態(tài)不平衡。

在此基礎(chǔ)上，受到不平衡狀態(tài)的影響，地方政府無法有效實(shí)行正常的土地供應(yīng)工作，經(jīng)過長(zhǎng)期的積累作用，“批而未供”土地面積逐漸加大。除此之外，地方政府針對(duì)“批而未供”問題并未作出合理的處理，主要體現(xiàn)在并未采取量化式管控手段，使得用地指標(biāo)狀況無法得到有效約束，使得“批而未供”問題進(jìn)一步加劇。針對(duì)于此，相關(guān)部門必須對(duì)這一問題予以高度重視，并進(jìn)行積極解決，防止問題進(jìn)一步發(fā)展[4]。

3 土地“批而未供”的處置建議

3.1 分析現(xiàn)有“批而未供”具體成因，制定相應(yīng)措施

對(duì)已清理的未供土地，要逐宗分析，查找原因，并制定相應(yīng)管理措施。對(duì)已批準(zhǔn)的用地，要加強(qiáng)招商引資工作；對(duì)已簽訂意向性投資企業(yè)和資金緊張的企業(yè)，要加快項(xiàng)目落實(shí)；對(duì)部分屬于政府負(fù)責(zé)動(dòng)拆遷的項(xiàng)目用地，要加快動(dòng)拆遷速度，盡快供應(yīng)土地；對(duì)屬于企業(yè)負(fù)責(zé)動(dòng)拆遷的項(xiàng)目用地，政府相關(guān)部門要積極配合企業(yè)化解社會(huì)矛盾，盡快完成動(dòng)拆遷工作；對(duì)已完成招標(biāo)拍賣掛牌項(xiàng)目用地、因企業(yè)原因未能及時(shí)辦理土地供應(yīng)手續(xù)的，要限期中標(biāo)企業(yè)辦理土地供應(yīng)手續(xù)，否則將依法收回《成交確認(rèn)書》，重新履行招標(biāo)拍賣掛牌出讓程序，確定新的用地單位，并按違約責(zé)任，對(duì)原企業(yè)已繳納的履約保證金、定金等不予返還；對(duì)屬于為重點(diǎn)企業(yè)預(yù)留用地的，應(yīng)暫時(shí)安排臨時(shí)項(xiàng)目，防止土地閑置。

3.2 根據(jù)國(guó)家方針政策，盡快梳理并清理無效用地文件

按照自然資源部文件要求，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或土地征收經(jīng)依法批準(zhǔn)后，兩年內(nèi)未用地或未實(shí)施征地補(bǔ)償安置方案的，有關(guān)批準(zhǔn)文件自動(dòng)失效；對(duì)已實(shí)施征地補(bǔ)償安置方案，因相關(guān)規(guī)劃、政策調(diào)整、不具備供地條件的土地，經(jīng)組織核實(shí)現(xiàn)場(chǎng)地類與批準(zhǔn)前一致的，在處理好有關(guān)征地補(bǔ)償事宜后，可由逐級(jí)報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)申請(qǐng)撤回用地批準(zhǔn)文件。

3.3實(shí)行建設(shè)用地‘增存掛鉤機(jī)制

建立建設(shè)用地增量與存量掛鉤機(jī)制。實(shí)行新增建設(shè)用地計(jì)劃下達(dá)與批而未供土地消化利用掛鉤，市、縣政府要履行主體責(zé)任，采取有效措施消化存量建設(shè)用地。

4結(jié)論

針對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)存在的土地“批而未供”現(xiàn)象，建議相關(guān)部門與主管人員應(yīng)該事先明確好造成“批而未供”問題的具體原因。待明確具體成因之后，可以針對(duì)具體問題具體分析，采取切實(shí)可行的方法措施加以解決。需要注意的是，造成“批而未供”問題的原因多樣，如供地程序、供地方案審批等原因，不可只從一個(gè)方面進(jìn)行分析與處理，避免造成隱患問題。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉勇，張笑凡. 土地“批而未供”的成因及處置方式[J]. 中國(guó)土地，2018（12）：49-50.

[2]申樹云，唐瑜聰. 土地批而未供成因及對(duì)策研究——以上海市某區(qū)為例[J]. 上海房地，2018（09）：49-52.

[3]方臻子，李風(fēng). “眼睛向內(nèi)”盤活存量土地，浙江部署批而未供和閑置土地大清查大處置[J]. 浙江國(guó)土資源，2018（09）：4.

[4].浙江：清查處置批而未供和閑置土地[J]. 城市規(guī)劃通訊，2018（17）：11.

（作者單位：大連金普新區(qū)土地使用權(quán)交易中心）