審計(jì)視角下農(nóng)業(yè)種植保險(xiǎn)存在的問題及對策

耿燕

近年來，農(nóng)業(yè)種植保險(xiǎn)工作在各級政府及相關(guān)部門的大力推動(dòng)下，取得了較快的發(fā)展，廣大農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)種植保險(xiǎn)的認(rèn)知率、認(rèn)可率和購買率不斷提高，農(nóng)業(yè)種植保險(xiǎn)作為保障和改善民生的重要舉措，效果日漸明顯。2018年，從各農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司提供的相關(guān)數(shù)據(jù)看，我省農(nóng)業(yè)種植保險(xiǎn)覆蓋率達(dá)90%以上，有效地發(fā)揮了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償職能，為促進(jìn)我省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，維護(hù)糧食生產(chǎn)安全，提升脫貧攻堅(jiān)成效發(fā)揮了積極作用。

但審計(jì)發(fā)現(xiàn)，部分保險(xiǎn)公司在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策執(zhí)行，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)征繳、承保、定損、理賠，以及業(yè)務(wù)管理等方面還存在一些問題，需要進(jìn)一步改進(jìn)和提高。

一、農(nóng)業(yè)種植保險(xiǎn)在實(shí)施過程中存在的主要問題

（一）虛假承保，套取財(cái)政補(bǔ)貼資金

審計(jì)發(fā)現(xiàn)，部分保險(xiǎn)公司在對種植散戶的承保中，既不與村委會(huì)聯(lián)系，也不入戶走訪宣傳，在群眾不知情的情況下，利用當(dāng)?shù)刎?cái)政部門的農(nóng)村土地種糧直補(bǔ)名冊，簽訂假保單，套取財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼資金。

（二）承包合同信息不真實(shí)

在對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司部分承保檔案和理賠檔案的抽查審核中發(fā)現(xiàn)，存在承保合同目錄人員情況不真實(shí)，種植業(yè)保險(xiǎn)損失核定記錄非被保人本人簽名等問題。以上違反了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第十條“保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在訂立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同時(shí)，制定投保清單，詳細(xì)列明被保險(xiǎn)人的投保信息，并由被保險(xiǎn)人簽字確認(rèn)。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將承保情況予以公示”，第十二條“保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)接到發(fā)生保險(xiǎn)事故的通知后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行現(xiàn)場查勘，會(huì)同被保險(xiǎn)人核定保險(xiǎn)標(biāo)的的受損情況。由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織、村民委員會(huì)等單位組織農(nóng)民投保的，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將查勘定損結(jié)果予以公示”，第十五條“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織、村民委員會(huì)等單位組織農(nóng)民投保的，理賠清單應(yīng)當(dāng)由被保險(xiǎn)人簽字確認(rèn)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將理賠結(jié)果予以公示”的規(guī)定。

（三）散戶受災(zāi)理賠率過低，影響購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性

通過對部分保險(xiǎn)公司2017年、2018年兩年理賠情況對比可以發(fā)現(xiàn)，專做散戶農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司2017年平均理賠率為15.615%，2018年平均理賠率為21.86%，而專做種植大戶農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司和既做散戶又做種植大戶農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的中華聯(lián)合保險(xiǎn)公司，2017年、2018年平均理賠率分別為51.85%和78.195%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對散戶的理賠率，極大地挫傷了廣大散戶購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性。

（四）查勘定損不規(guī)范，理賠有失公平，損害農(nóng)民利益

根據(jù)中國保監(jiān)會(huì)關(guān)于印發(fā)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保理賠管理暫行辦法》的通知（保監(jiān)發(fā)〔2015〕31號）第二節(jié)第十五條“發(fā)生大面積種植業(yè)災(zāi)害，保險(xiǎn)公司可依照相關(guān)農(nóng)業(yè)技術(shù)規(guī)范抽取樣本測定保險(xiǎn)標(biāo)的損失程度。鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司委托農(nóng)業(yè)技術(shù)等專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助制定查勘規(guī)范”。第十九條“保險(xiǎn)公司應(yīng)根據(jù)定損標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范科學(xué)定損，并做到定損結(jié)果確定到戶”的規(guī)定。我市約定保險(xiǎn)公司對農(nóng)作物受災(zāi)情況查勘定損，由保險(xiǎn)公司、市農(nóng)業(yè)局技術(shù)專家和被保險(xiǎn)人三方在場的情況下完成，但由于縣市級能夠做定損鑒定的專家較少，根本無法對全市農(nóng)作物受災(zāi)情況進(jìn)行現(xiàn)場查勘、定損，只能對每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)出具一個(gè)查勘定損報(bào)告，嚴(yán)重影響了對受災(zāi)情況查勘定損的科學(xué)性，增加了保險(xiǎn)公司理賠的隨意性，損害了農(nóng)民的利益。

二、產(chǎn)生問題的原因分析

（一）政府有關(guān)職能部門未嚴(yán)格履行應(yīng)有責(zé)任，監(jiān)管不力

市相關(guān)部門由于受人力、物力的限制，只對行政區(qū)域內(nèi)小麥、大豆投?？倲?shù)量是否超過直補(bǔ)面積進(jìn)行審核，未對具體投保地塊面積真實(shí)性、農(nóng)戶是否自愿、保險(xiǎn)憑證是否真正發(fā)放到戶進(jìn)行嚴(yán)格的審核，導(dǎo)致虛假承保、虛假投保、虛假理賠現(xiàn)象發(fā)生。

（二）現(xiàn)行政策性保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)存在缺陷和弊端

一是保險(xiǎn)農(nóng)戶對種植的小麥進(jìn)行投保時(shí)，沒有標(biāo)明該農(nóng)戶農(nóng)田的具體位置，在農(nóng)田沒有全部被保險(xiǎn)的情況下，保險(xiǎn)公司理賠時(shí)由于投保的小麥地點(diǎn)不明確，不好確定哪一塊農(nóng)田投了保，造成定損理賠難的問題，很難做到理賠公平、公正。

二是小麥保險(xiǎn)條款規(guī)定保額偏低，賠付起點(diǎn)偏高，保障效果不明顯。主要表現(xiàn)為：1.小麥保額偏低。根據(jù)這幾年生產(chǎn)物資價(jià)格的不斷上漲，每畝小麥直接投入種子、肥料、人工等費(fèi)用500元以上。而政策規(guī)定每畝最高447元的賠付標(biāo)準(zhǔn)，沒有達(dá)到種植小麥成本，小麥保額偏低。如果按照目前理賠的要求，農(nóng)民需出具保險(xiǎn)憑證、身份證復(fù)印件和銀行賬號等相關(guān)資料，還要花相當(dāng)多的精力去辦理相關(guān)的理賠手續(xù)，如果把這些耗掉的精力為人家打工，賺的錢不止500元。2.起賠點(diǎn)過高。在自然災(zāi)害和病蟲害達(dá)到30%的損失程度時(shí)，保險(xiǎn)公司才履行賠償義務(wù)。一些農(nóng)戶認(rèn)為如按現(xiàn)行小麥保險(xiǎn)理賠規(guī)定，小麥保險(xiǎn)作用不大。

三是缺乏統(tǒng)一的理賠界定標(biāo)準(zhǔn)。小麥保險(xiǎn)條款沒有科學(xué)統(tǒng)一的理賠界定標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)生理賠案只能粗略定性，無法正確量化，查勘定損主要依賴農(nóng)技人員，而且縣市級能作為農(nóng)作物定損的專家較少，從往年定損情況看，散戶的定損主要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一定損，人為因素較多，隨意性較大，容易出現(xiàn)定損過松或過緊現(xiàn)象。影響農(nóng)民投保的積極性。

（三）保險(xiǎn)公司業(yè)務(wù)操作不規(guī)范

限于人力和物力，保險(xiǎn)公司的服務(wù)難以延伸到廣大農(nóng)村和農(nóng)戶。有些保險(xiǎn)公司為成本考慮，對工作流程進(jìn)行了簡化，也因此造成了一系列不規(guī)范和違規(guī)問題的產(chǎn)生。比如存在部分操作程序不到位的情況，導(dǎo)致承保手續(xù)不規(guī)范。審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)沒有按規(guī)定將農(nóng)戶投保的保單逐一簽訂到戶、投保散戶沒有收到投保保單，部分散戶報(bào)案理賠雖然有專家的簽名，但是在實(shí)際操作過程中，除有重大爭議外，農(nóng)業(yè)鑒定專家很少能全部到現(xiàn)場，使查勘、定損流于形式。

三、審計(jì)建議

（一）加大宣傳力度，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)意識

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)村的發(fā)展中具有重要的作用。它對農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)建了一張防護(hù)網(wǎng)。因此，各級各部門不僅要對此有深刻的認(rèn)識，還要做廣泛的宣傳。特別是加大農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)方針、政策的宣傳力度，使這項(xiàng)工作家喻戶曉。同時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司也要組織人員深入鄉(xiāng)村和農(nóng)戶，開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)知識講座，讓農(nóng)民朋友了解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有關(guān)知識，懂得投保、索賠、防災(zāi)防損等相關(guān)知識，增強(qiáng)投保的積極性和主動(dòng)性。

（二）健全服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

保險(xiǎn)公司要采取多種措施，把觸角深入到鄉(xiāng)村，搭建完備的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。如果有可能，要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)管理中心建立合作關(guān)系，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)代辦點(diǎn)，發(fā)展一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專（兼）干和村級協(xié)保員，做好宣傳，讓農(nóng)民朋友有需要的時(shí)候就能買到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。平時(shí)，核對農(nóng)戶承保信息并登記造冊、發(fā)放保險(xiǎn)卡。災(zāi)害發(fā)生后要及時(shí)查勘災(zāi)情，上報(bào)受損情況，按照約定支付賠償。

（三）制定科學(xué)定損標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)的查勘定損方法

研究制定小麥理賠指數(shù)，減少農(nóng)戶和保險(xiǎn)公司的理賠糾紛，提高農(nóng)戶參保的積極性。小麥保險(xiǎn)定損操作難度大，應(yīng)建立獨(dú)立的農(nóng)業(yè)災(zāi)害評估機(jī)構(gòu)，并建立耕地電子地圖（農(nóng)戶承包的農(nóng)田，有唯一的方位編號的田地圖），解決定損賠償難的問題，做到公平、公正。

（四）規(guī)范投保

對不愿意參保的農(nóng)戶，不得采取由村組或者其他部門代墊保費(fèi)將其納入?yún)⒈７秶?。?cái)政、農(nóng)業(yè)等部門要做好參保數(shù)量的審核，要抓好保數(shù)的監(jiān)管工作。

（五）完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管體系

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對農(nóng)村和農(nóng)民都有非常重要的作用，相關(guān)主管部門要完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管體系。

建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管制度，制定相應(yīng)的監(jiān)管制度，對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作出規(guī)劃，對承保、理賠等進(jìn)行規(guī)范，既讓保險(xiǎn)公司能夠做到有章可循、規(guī)范經(jīng)營，同時(shí)也保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)利。

建立部門監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。涉及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的相關(guān)部門，比如財(cái)政、農(nóng)牧、保險(xiǎn)監(jiān)管等部門要建立協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)就農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中出現(xiàn)的問題進(jìn)行溝通，對保險(xiǎn)標(biāo)的數(shù)量統(tǒng)計(jì)、資金撥付、服務(wù)管理等進(jìn)行協(xié)調(diào)，并在各自職責(zé)范圍內(nèi)對相關(guān)經(jīng)辦部門和公司進(jìn)行監(jiān)督管理，確保資金到位、服務(wù)到位。

（作者單位：永城市審計(jì)局）