貴州山地特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)土地利用研究

韓朗 高雄林 侯敬麗 王時(shí)宏

摘要：基于晴隆·普安縣城拓展區(qū)建設(shè)，對貴州山地特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)土地利用進(jìn)行研究。主要從土地利用現(xiàn)狀特點(diǎn)、存在的問題、建設(shè)用地管制區(qū)、耕地與基本農(nóng)田及土地利用用途空間布局優(yōu)化方面對其分析研究。結(jié)果表明：全面分析晴隆·普安縣城拓展區(qū)域土地利用現(xiàn)狀及形勢，確定其土地利用的重點(diǎn)及難點(diǎn)，為拓展區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)用地規(guī)模挖潛、結(jié)構(gòu)調(diào)整、布局優(yōu)化的途徑和措施提供了重要依據(jù);同時(shí)還是對發(fā)展不充分、受限嚴(yán)重的典型市縣在新交通格局下尋求中小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展、構(gòu)建小城市帶、建設(shè)縣城拓展區(qū)的新路徑探索，對新時(shí)期城鎮(zhèn)空間格局構(gòu)建及山地新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要意義。

關(guān)鍵詞：山地特色;新型城鎮(zhèn)化;土地利用

晴隆、普安兩縣縣城狹小，整體對落實(shí)上位規(guī)劃的要求及全域發(fā)展的空間布局需求較難，不能滿足兩縣后期城鎮(zhèn)發(fā)展需求，且用地空間受限嚴(yán)重。因此，運(yùn)用新的發(fā)展理念研究和解決如何通過土地利用規(guī)劃引導(dǎo)和控制土地的節(jié)約和集約利用[1，2]，并從規(guī)模、結(jié)構(gòu)、時(shí)序等方面，提出調(diào)控各業(yè)、各類用地的目標(biāo)及政策建議，以便實(shí)現(xiàn)晴隆、普安兩縣優(yōu)勢互補(bǔ)、快速發(fā)展，全力打造兩縣新經(jīng)濟(jì)增長極，建設(shè)山地特色新型城鎮(zhèn)，構(gòu)建貴州中小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展新模式，具有十分重要的意義。

一、研究區(qū)概況

晴隆、普安縣屬國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，且晴隆是全國深度貧困縣之一。晴隆·普安縣城拓展區(qū)主要位于晴隆縣城西南部的沙子鎮(zhèn)及普安縣東部的江西坡鎮(zhèn)，區(qū)域面積7961.6947 hm2。

二、土地利用現(xiàn)狀分析

（一）土地現(xiàn)狀利用特點(diǎn)

根據(jù)2016年度土地利用變更調(diào)查成果，拓展區(qū)土地總面積7961.6947hm2，其中農(nóng)用地占88.84%，建設(shè)用地占6.45%，其他土地占4.70%。拓展區(qū)農(nóng)用地比例最大，占拓展區(qū)土地面積的88.84%，其中耕地占全區(qū)域土地面積的36.83%。

由拓展區(qū)土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)分析表明，拓展區(qū)土地利用存在以下兩方面特點(diǎn)：一方面是土地利用類型、利用方式復(fù)雜多樣。另一方面土地墾殖率高，坡耕地比例大，生態(tài)環(huán)境脆弱。土地利用類型分布零星，土地總體質(zhì)量相對較差，空間分布不均衡，土地生態(tài)環(huán)境脆弱，石漠化嚴(yán)重，利用不慎，易引起退化。

（二）土地利用存在的問題

根據(jù)拓展區(qū)土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)及存在的特點(diǎn)分析可知，拓展區(qū)土地在利用過程中存在以下問題：①土地利用結(jié)構(gòu)不合理，建設(shè)用地比例過小，僅占土地總面積的6.45%。②農(nóng)村居民點(diǎn)布局零散，集約利用水平有待提高。③生態(tài)環(huán)境脆弱，水土流失，土地石漠化防治壓力大。④農(nóng)用地?cái)[荒閑置現(xiàn)象嚴(yán)重。土壤本身有機(jī)質(zhì)含量低，土壤貧瘠，加之不重視土壤的改良與保肥，致使農(nóng)用地生產(chǎn)效率日趨低下。

三、土地利用空間布局優(yōu)化

（一） 建設(shè)用地管制區(qū)

拓展區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總面積為513.8544 hm2，允許建設(shè)區(qū)占7.20%;有條件建設(shè)區(qū)占14.17%、限制建設(shè)區(qū)占78.40%、禁止建設(shè)區(qū)占0.23%。根據(jù)拓展區(qū)人口及建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表明，拓展區(qū)人均建設(shè)用地顯著偏高，建設(shè)用地利用效率總體偏低。因此，拓展區(qū)在規(guī)劃建設(shè)中應(yīng)注重低效建設(shè)用地內(nèi)涵挖潛及節(jié)約集約利用?？刹扇∫韵峦緩剑孩賴?yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地。合理調(diào)控拓展區(qū)建設(shè)用地增長規(guī)模和時(shí)序，積極盤活存量建設(shè)用地，加強(qiáng)城鎮(zhèn)閑散用地整合，鼓勵(lì)低效用地增容改造和深度幵發(fā) [3，4]。②優(yōu)化配置城鎮(zhèn)工礦用地。優(yōu)化資源配置，加快產(chǎn)業(yè)集聚，重點(diǎn)培育建設(shè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群[5]。③整合規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地，盤活利用農(nóng)村集體建設(shè)用地發(fā)展中心鎮(zhèn)、中心村，遷村并點(diǎn)，整治“空心村”穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整治。

（二）耕地與基本農(nóng)田保護(hù)

拓展區(qū)共有耕地2931.9285 hm2，占土地總面積的36.83%，其中基本農(nóng)田1077.9957 hm2，占區(qū)域總耕地面積的36.77%。拓展區(qū)啟動(dòng)期建設(shè)區(qū)內(nèi)不占有基本農(nóng)田、林地及生態(tài)紅線。土規(guī)指標(biāo)足夠，可迅速、有效開展啟動(dòng)期建設(shè);近期階段建設(shè)區(qū)內(nèi)占基本農(nóng)田31.9978 hm2，遠(yuǎn)期階段建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)占有基本農(nóng)田6.7334 hm2。對近期和遠(yuǎn)期建設(shè)用地占用的基本農(nóng)田，建議至2020年以后，依托新一輪土地利用規(guī)劃修編契機(jī)，充分考量拓展區(qū)總體規(guī)劃用地布局，以近期建設(shè)內(nèi)容為重點(diǎn)，并結(jié)合遠(yuǎn)期規(guī)劃進(jìn)行土地利用規(guī)劃調(diào)整，“一步到位”將建設(shè)用地范圍內(nèi)基本農(nóng)田、林地調(diào)出。

對拓展區(qū)基本農(nóng)田調(diào)整管理及后期保護(hù)過程中可采取以下措施：①實(shí)施耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)。積極實(shí)施旱改水、坡改梯工程，加強(qiáng)新增耕地后期培肥改良，有效提高耕地產(chǎn)能。②合理確定基本農(nóng)田空間布局，根據(jù)不同的區(qū)位條件，運(yùn)用景觀生態(tài)學(xué)的原理與方法，合理確定耕地和基本農(nóng)田保護(hù)空間布局[6，7]。③結(jié)合“山水林田路村”綜合治理，加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)。④明確法律責(zé)任，嚴(yán)格依法辦事，加強(qiáng)執(zhí)法力度。

（三）土地利用用途分區(qū)

對拓展區(qū)土地利用用途分區(qū)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，拓展區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)占15.82%、一般農(nóng)地區(qū)占17.27%、城鎮(zhèn)村建設(shè)用地區(qū)占6.88%、獨(dú)立工礦用地區(qū)占0.32%、生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)占0.23%、林業(yè)用地區(qū)占29.81%、牧業(yè)用地區(qū)占0.28%、其他用地區(qū)占29.38%。結(jié)果表明，拓展區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)面積占比大，且在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中占用基本農(nóng)田面積較大，因此可通過對拓展區(qū)土地利用空間格局進(jìn)行優(yōu)化，使土地達(dá)到集約節(jié)約利用。首先將拓展區(qū)發(fā)展區(qū)之外的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，嚴(yán)格限制基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)周邊布局高污染工業(yè)企業(yè)和園區(qū)，防止工業(yè)污染物排放造成污染。其次，依托拓展區(qū)地域特點(diǎn)，堅(jiān)持走山地特色新型城鎮(zhèn)化道路，合理安排城區(qū)及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)用地，多種土地利用方式有機(jī)融合，將生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)等現(xiàn)有自然保護(hù)管理體系相結(jié)合，形成多樣化的綠色生態(tài)空間[8]。

四、結(jié)語：

（一）研究結(jié)論

本研究從拓展區(qū)土地利用現(xiàn)狀特點(diǎn)、存在的問題及土地利用空間布局優(yōu)化方面進(jìn)行研究分析，研究表明：拓展區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)中對建設(shè)用地需求巨大，且拓展區(qū)土地總量有限，不能簡單地依靠擴(kuò)大城鎮(zhèn)范圍來增加城鎮(zhèn)土地，而要轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化建設(shè)中的土地利用方式，做好城鎮(zhèn)規(guī)劃，盤活存量土地，推動(dòng)土地高效配置，防止城鎮(zhèn)低水平擴(kuò)張，探索農(nóng)村建設(shè)用地市場建立，緩解土地供需矛盾。

（二）政策建議

針對晴隆·普安縣城拓展區(qū)土地利用特征和建設(shè)區(qū)選址規(guī)劃，提出以下建議：

1、堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)作用，加強(qiáng)對土地利用規(guī)劃管理，科學(xué)制定并嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃完善土地利用規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃對城鎮(zhèn)土地利用的管制與引導(dǎo)的作用，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)有序發(fā)展。

2、清理城鎮(zhèn)閑置土地，有效增加土地供給。一是積極挖掘城鎮(zhèn)內(nèi)部潛力，清理閑置土地;二是嚴(yán)肅查處閑置土地;三是依法盤活閑置土地;四是加大監(jiān)督力度。

3、完善耕地占補(bǔ)平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，為城鎮(zhèn)建設(shè)提供土地支持。首先是強(qiáng)化政府領(lǐng)導(dǎo)，注重部門合作，吸收公眾參與，杜絕擅自開展增減掛鉤試點(diǎn)或擴(kuò)大試點(diǎn)范圍的現(xiàn)象，確保增減掛鉤沿著正確方向有序地推進(jìn)。其次是建立合理的收益分配機(jī)制，增加市場在土地配置中的作用。再次是尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的主體地位。

4、強(qiáng)化耕地和基本農(nóng)田的生態(tài)功能，優(yōu)化基本農(nóng)田布局。加強(qiáng)農(nóng)田生態(tài)建設(shè)和保護(hù)，結(jié)合小流域治理、石漠化治理、水土保持、地質(zhì)災(zāi)害綜合治理等相關(guān)工程措施，構(gòu)建城鎮(zhèn)生態(tài)安全格局，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

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作者簡介：韓朗（1991-），男，貴州遵義人，碩士，助理工程師，主要從事土地規(guī)劃與利用研究