空間規(guī)劃背景下大連市多規(guī)合一“一張藍(lán)圖”工作探索

榮文智

摘要：現(xiàn)如今，多規(guī)合一“一張藍(lán)圖”成為許多城市新時(shí)期空間規(guī)劃的一個(gè)主要抓手，大連在新一輪空間規(guī)劃啟動(dòng)編制前，重新梳理城市空間管控的各個(gè)方面，提出四個(gè)層次藍(lán)圖互補(bǔ)耦合的特色體系，為一張藍(lán)圖工作提供了有益的新探索。

關(guān)鍵詞：多規(guī)合一;一張藍(lán)圖;控制線

2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，規(guī)劃行業(yè)引來新的轉(zhuǎn)變，新的空間規(guī)劃呼之欲出。新的規(guī)劃的內(nèi)容和形式發(fā)生變革，但規(guī)劃的核心功能和追求卻沒有變化，在這個(gè)背景下，各個(gè)城市都開始增強(qiáng)“內(nèi)功”，做好充足準(zhǔn)備，迎接2020年新一輪規(guī)劃期的到來。

大連的多規(guī)合一工作，大概可以分為兩個(gè)階段，第一個(gè)階段是2015年至2016年，與城市總體規(guī)劃修編并行的多規(guī)合一;第二個(gè)階段是2017年至2018年，多規(guī)合一引領(lǐng)的空間規(guī)劃階段。

一、把握機(jī)遇，兩規(guī)融合墊底基礎(chǔ)

2015年，國(guó)家住建部在廈門召開市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，全國(guó)大中城市紛紛開展自己的多規(guī)合一工作。大連歷來重視規(guī)劃基礎(chǔ)性工作，此時(shí)剛剛完成了“規(guī)劃一張圖”一期工作，城市總體規(guī)劃編制工作也進(jìn)入最后的完善階段。結(jié)合“規(guī)劃一張圖”與城市總體規(guī)劃修編工作，大連提出，先開展城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的對(duì)接和耦合，再開展城鄉(xiāng)、國(guó)土、發(fā)改、環(huán)保、海洋、林業(yè)、文保等七部門規(guī)劃的融合，最后拓展到各類空間性專項(xiàng)規(guī)劃，力求實(shí)現(xiàn)全要素多規(guī)合一。

大連先開展城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的“兩規(guī)融合”，優(yōu)勢(shì)有三：一是空間性規(guī)劃雖多，但真正能夠做到陸域全覆蓋，建設(shè)與非建設(shè)統(tǒng)籌的只有城規(guī)與土規(guī)，融合后結(jié)果覆蓋面夠廣、深度夠細(xì);二是大連的城規(guī)、土規(guī)都需要國(guó)務(wù)院審批，融合后法定性、權(quán)威性夠強(qiáng);三是當(dāng)時(shí)大連的城規(guī)、土規(guī)都處在窗口期，融合后的規(guī)劃能夠盡快法定化，做到規(guī)劃落地。

第一階段，在中心城區(qū)1189平方公里內(nèi)，消除兩規(guī)用地矛盾圖斑80余平方公里，矛盾尚存不足10平方公里，占比只有約8‰。第一階段的“兩規(guī)融合”結(jié)果，最終通過市級(jí)城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的修編與獲批，真正使“兩規(guī)融合”作實(shí)，并為之后的“七規(guī)合一”與“多規(guī)合一”墊底了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、順勢(shì)而為，務(wù)實(shí)開展多規(guī)合一

2017年之后，中央更加重視空間規(guī)劃與多規(guī)合一工作。2017年10月，黨的十九大報(bào)告中要求劃定“生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線”。2018年，中央機(jī)構(gòu)改革方案出臺(tái)，自然資源局整合主體功能區(qū)、城鄉(xiāng)、土地、海洋、林業(yè)等規(guī)劃，空間規(guī)劃由“分類制衡”進(jìn)入“集中管理”時(shí)代。順應(yīng)規(guī)劃發(fā)展的新形式，大連市開始全面推進(jìn)多規(guī)合一“一張藍(lán)圖”工作，吸取先行城市經(jīng)驗(yàn)，走出大連特色的“一張藍(lán)圖”道路。

（一）大連“一張藍(lán)圖”面臨的問題

大連陸域面約13630平方公里，海域面積約30100平方公里，多規(guī)合一開展，面臨多方面問題：一是“說不清”的藍(lán)圖，空間規(guī)劃亟待戰(zhàn)略引領(lǐng)，戰(zhàn)略規(guī)劃缺乏空間落位;二是“疊不成”的藍(lán)圖，多頭規(guī)劃、規(guī)劃打架，一個(gè)空間多個(gè)規(guī)劃，彼此沖突;三是“管不了”的藍(lán)圖，事權(quán)重疊，管理交叉，一個(gè)空間多重管控，空間資源管制缺乏協(xié)調(diào);四是“看不到”的藍(lán)圖，信息孤島、協(xié)同不足，缺少協(xié)同編制、并聯(lián)審批的協(xié)調(diào)機(jī)制與工作平臺(tái)，城市管理碎片化。五是“作不細(xì)”的藍(lán)圖，大連轄區(qū)面積大，規(guī)劃層級(jí)多，規(guī)劃與管理的精細(xì)化程度參差不齊。

（二）大連“一張藍(lán)圖”總體架構(gòu)

大連多規(guī)合一，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建“一個(gè)戰(zhàn)略、一張藍(lán)圖、一個(gè)平臺(tái)、一個(gè)系統(tǒng)”——“四個(gè)一”的多規(guī)合一體系?！耙粋€(gè)戰(zhàn)略”謀定方向，“一張藍(lán)圖”構(gòu)建體系，“一個(gè)平臺(tái)”信息共享，“一個(gè)系統(tǒng)”資源整合。多規(guī)合一體系下，解析國(guó)家機(jī)構(gòu)改革導(dǎo)向與空間規(guī)劃體系，大連走出一條由“戰(zhàn)略性藍(lán)圖、管控性藍(lán)圖、實(shí)施性藍(lán)圖到數(shù)字化藍(lán)圖”的技術(shù)路線。

大連的多規(guī)合一不是空間規(guī)劃的單方面整合，而是力求空間規(guī)劃、項(xiàng)目建設(shè)、城市管理、環(huán)保監(jiān)測(cè)等跨領(lǐng)域、全信息的系統(tǒng)整合?！耙粡埶{(lán)圖”是大連多規(guī)合一的核心與樞紐，承接構(gòu)建大連新的空間規(guī)劃編制、管理體系的重要使命，同時(shí)也是空間規(guī)劃與項(xiàng)目審批改革對(duì)接的直接環(huán)節(jié)。

（三）謀劃戰(zhàn)略性藍(lán)圖

城市戰(zhàn)略性規(guī)劃是城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)，但是空間屬性非常薄弱，難以落地。大連市在編制城市愿景規(guī)劃的同時(shí)，開展戰(zhàn)略性藍(lán)圖工作。自下而上，通過對(duì)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生保障、生態(tài)保護(hù)、交通支撐、市政設(shè)施和歷史保護(hù)等專項(xiàng)領(lǐng)域空間管控要素的充分梳理，形成規(guī)劃底數(shù)支撐戰(zhàn)略性規(guī)劃編制;自上而下，對(duì)愿景規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等提出的發(fā)展圖景進(jìn)行評(píng)估，做到“頂層有引領(lǐng)、底層有支撐”，真正實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性規(guī)劃的空間落位。

（四）筑牢管控性藍(lán)圖

工作范圍上，先試點(diǎn)、再全域，先城鎮(zhèn)、再農(nóng)村，用三年時(shí)間，逐步做細(xì)作全市域藍(lán)圖。工作對(duì)象上，以第一階段“兩規(guī)融合”工作為基礎(chǔ)，先七規(guī)融合，再全要素融合，從現(xiàn)狀到規(guī)劃，摸清底數(shù)、理清底圖。工作方式上，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的先規(guī)劃后信息化的工作方法，以多級(jí)變焦的思維，打破規(guī)劃層級(jí)間的條塊分割，開展規(guī)劃融合工作。

管控性藍(lán)圖以城市所有的空間性規(guī)劃信息為基礎(chǔ)，開展第三方資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)與國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，以獨(dú)立評(píng)價(jià)的方式保證分析的客觀性。在雙評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，尋求科學(xué)分析、事權(quán)管理、生態(tài)保護(hù)三者的最大公約數(shù)，對(duì)接生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、各節(jié)點(diǎn)城鎮(zhèn)規(guī)模邊界，正向劃定生態(tài)空間與農(nóng)業(yè)空間，反向框定城鎮(zhèn)空間與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，最終錨定“三區(qū)三線”。

構(gòu)建大連特色控制線體系，以“三區(qū)三線”為一級(jí)控制線，對(duì)應(yīng)部門事權(quán)與規(guī)劃內(nèi)核，確定二級(jí)控制線體系。保證控制線劃得準(zhǔn)，對(duì)接不同部門管理的核心，不同規(guī)劃的技術(shù)內(nèi)涵，尋找規(guī)劃不同的根本原因，不以簡(jiǎn)單解決圖面矛盾為目的，以管理共識(shí)、技術(shù)共識(shí)修正規(guī)劃矛盾。保證控制線管的住，出臺(tái)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，明確每條控制線由那個(gè)規(guī)劃明確，那個(gè)部門管理，控規(guī)如何落實(shí);利用多規(guī)合一平臺(tái)，對(duì)接實(shí)施性藍(lán)圖，讓控制線成為一張城市規(guī)劃管理的無形網(wǎng)絡(luò)，保證控制線落地，防止侵蝕。

（五）創(chuàng)新實(shí)施性藍(lán)圖

規(guī)劃最主要的功能性是指導(dǎo)城市建設(shè)。然而規(guī)劃雖好，建設(shè)卻往往走樣，究其原因，規(guī)劃傳導(dǎo)中信息流失是最主要的原因。構(gòu)建實(shí)施性藍(lán)圖的目的，就是打通從規(guī)劃逐級(jí)傳導(dǎo)一直到指導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)的信息通道，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的只依賴核心指標(biāo)控制的規(guī)劃傳導(dǎo)反饋機(jī)制。以平臺(tái)為載體，構(gòu)架全信息的規(guī)劃傳導(dǎo)方式，將現(xiàn)狀問題、規(guī)劃定位、設(shè)計(jì)理念、空間布局、城市設(shè)計(jì)意見、三維管控、民意訴求、歷史遺留問題等用信息化網(wǎng)絡(luò)方式有機(jī)的鏈接起來，用智能化的手段統(tǒng)籌呈現(xiàn)給最終決策者。

（六）聯(lián)通數(shù)字化藍(lán)圖

空間規(guī)劃信息具有多樣性、可細(xì)化性、并附有邏輯。傳統(tǒng)的規(guī)劃信息化只是簡(jiǎn)單將規(guī)劃切片，空間對(duì)位，放入平臺(tái)，海量的信息本身就降低了規(guī)劃的易用性。大連多規(guī)合一“一張藍(lán)圖”通過對(duì)規(guī)劃本身邏輯的數(shù)字化構(gòu)建，以及使用者習(xí)慣與關(guān)注內(nèi)容的深入解析，構(gòu)建了多級(jí)變焦的數(shù)字化“一張藍(lán)圖”。通過對(duì)空間規(guī)劃不同內(nèi)容之間的穿透邏輯、不同層次之間的變焦邏輯、單獨(dú)數(shù)據(jù)的體征邏輯三個(gè)層次的信息邏輯構(gòu)建，達(dá)到使用者“所想即所見”的使用效果，提高規(guī)劃實(shí)用性。

三、結(jié)語(yǔ)：

無論空間規(guī)劃如何變革，本質(zhì)上是要指導(dǎo)城市空間建設(shè)。大連市多規(guī)合一“一張藍(lán)圖”，以城市的全域、全程、全方位的空間規(guī)劃管控為目標(biāo)，利用信息化手段，重塑地方規(guī)劃管理體系，在規(guī)劃管理與應(yīng)用方面探索尋找最優(yōu)解決方案。

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