精準(zhǔn)扶貧過程中的精英俘獲與治理機(jī)制探究

李瑜

摘 要：目前，現(xiàn)代化建設(shè)迅猛發(fā)展，我國的農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展也有了很大的進(jìn)展。我國精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中存在“精英俘獲”現(xiàn)象，即地方精英以群體或個(gè)人參與的方式，采用壟斷、霸占的形式對扶貧項(xiàng)目與資源進(jìn)行侵占與盤剝，并且在這一過程中，不同類別的精英表現(xiàn)出不同的行為特征。這些情況嚴(yán)重阻礙了扶貧開發(fā)的運(yùn)作與發(fā)展，降低了扶貧資源的利用率，使精準(zhǔn)扶貧溢出效果甚微?？朔珳?zhǔn)扶貧實(shí)踐中“精英俘獲”現(xiàn)象，可從完善貧困治理機(jī)制、加大項(xiàng)目監(jiān)管力度，精準(zhǔn)識別貧困群體、引進(jìn)適宜扶貧項(xiàng)目，激發(fā)公眾參與意識、推動(dòng)信息順暢透明等方面進(jìn)行整體性突破，以提升扶貧工作成效。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧過程;精英俘獲;治理機(jī)制探究

引言

精準(zhǔn)扶貧中的精英俘獲是在時(shí)間有限、資源有限的情況實(shí)現(xiàn)扶貧的最大效應(yīng)，是增強(qiáng)村莊內(nèi)生力和造血功能的重要路徑選擇。為了保證精英俘獲推動(dòng)扶貧脫貧，還需轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扶貧脫貧領(lǐng)導(dǎo)方式，培育扶貧精英的“利他”觀念，提升農(nóng)民的內(nèi)生力和造血功能。

1 問題的提出

“精英俘獲”一詞最早出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，而后被運(yùn)用到管理學(xué)、政治學(xué)等研究中，是指精英掠取資源的一種俘獲行為。國外研究最早可追溯到奧爾森的“利益集團(tuán)俘獲”范式。學(xué)者Laffon、Bourdieu等人較早開始研究“精英俘獲”。Platteau研究發(fā)現(xiàn)，在西非，地方精英俘獲了社會資金。Galasso認(rèn)為，在孟加拉的食品教育方面，具有政治地位或特殊能力的少數(shù)人常常成為資源的掠奪者和享用者，存在“精英俘獲”現(xiàn)象。學(xué)者ShyamalChowdhury等綜合以往的研究，提出了一種新的說法：“精英俘獲”現(xiàn)象不是由分權(quán)導(dǎo)致的。他認(rèn)為，影響“精英俘獲”的因素主要包括地方公共品財(cái)務(wù)機(jī)制、精英群體的大小與地方政府的政治責(zé)任性。Mansuri等研究發(fā)現(xiàn)，在遠(yuǎn)離權(quán)力中心、文化素養(yǎng)略低、貧窮或有顯著種族、種姓和性別差異的社區(qū)更易發(fā)生“精英俘獲”。Pan等通過對坦桑尼亞農(nóng)業(yè)投入補(bǔ)貼項(xiàng)目優(yōu)惠券的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，近60%的受益者來自村干部家庭。澳大利亞學(xué)者Besley認(rèn)為，基層領(lǐng)導(dǎo)俘獲本應(yīng)幫扶貧困人口的定量福利卡的可能性較大。相較而言，國內(nèi)學(xué)者較晚開始“精英俘獲”的研究。溫鐵軍通過對新農(nóng)村建設(shè)資源分配的研究發(fā)現(xiàn)，多數(shù)小農(nóng)被邊緣化、收益有限，而精英農(nóng)戶得益較多。吳新葉指出，“精英俘獲”分為以下兩種情況：一是精英控制并影響了民間組織，二是外生型資源利用精英影響民間組織的發(fā)展及運(yùn)行。李小云認(rèn)為，扶貧資金和項(xiàng)目所產(chǎn)生的利益絕大多數(shù)被精英獲取。鄉(xiāng)村層面的“精英俘獲”現(xiàn)象引起了學(xué)者們的更多關(guān)注。邢成舉研究發(fā)現(xiàn)，合作經(jīng)濟(jì)組織與扶貧項(xiàng)目出現(xiàn)偏差的主要原因是鄉(xiāng)村社會關(guān)系結(jié)構(gòu)?！熬⒎@”行為不但在經(jīng)濟(jì)層面增加了農(nóng)民脫貧的負(fù)擔(dān)，也是導(dǎo)致農(nóng)村社會貧困代際傳遞的重要因素。周長春等認(rèn)為，農(nóng)村精英階層通過一定手段強(qiáng)化對農(nóng)村治理權(quán)力的控制，從而造成農(nóng)村治理“內(nèi)卷化”。通過對比國內(nèi)外學(xué)者的相關(guān)研究，我們發(fā)現(xiàn)國外學(xué)者更關(guān)心社區(qū)治理與地方治理方面的“精英俘獲”，目前較為統(tǒng)一的觀點(diǎn)是出現(xiàn)“精英俘獲”現(xiàn)象的原因是地方分權(quán)。國內(nèi)學(xué)者把“精英俘獲”與扶貧開發(fā)相結(jié)合，認(rèn)為在扶貧開發(fā)資源分配上存在不同程度的“精英俘獲”。這不但會嚴(yán)重破壞扶貧項(xiàng)目的成果，也會對國家與地方政府形象造成消極影響。

2 精準(zhǔn)扶貧過程中的精英俘獲與治理機(jī)制

2.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇性治理

韋伯認(rèn)為，與傳統(tǒng)組織類型不同，官僚制組織遵循“理性主義”的邏輯，嚴(yán)格按照既有程序和非人格化規(guī)則運(yùn)作，從而使得組織的行為與角色具有穩(wěn)定性和可預(yù)期性。然而處于官僚體系末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，權(quán)力運(yùn)作充滿著隨意性、權(quán)宜性、變通性和短期性，無論是正式的還是非正式的，正當(dāng)?shù)幕蛘卟徽?dāng)?shù)?，任何有助于目?biāo)實(shí)現(xiàn)的技術(shù)、策略、手段和方式都可以被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合理利用。這種“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”現(xiàn)象、“權(quán)宜性治理”方式，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員和村干部在扶貧策略中具有較大的運(yùn)作空間，甚至“只在乎結(jié)果，不在乎過程”成為了當(dāng)前貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策的潛規(guī)則。在壓力型的科層制的影響下，上下級政府之間存在著利益的共同性、目標(biāo)的一致性，所以即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行上出現(xiàn)選擇性治理甚至敷衍式治理，只要能夠達(dá)到實(shí)際的成效，而這個(gè)成效又是符合上級政府偏好的，那么這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理性行動(dòng)就存在著很大的運(yùn)行空間。在中國自上而下的科層體制之下，上級政府往往會按照自己的意志來確定下級政府部門的工作目標(biāo)，并制定嚴(yán)格的績效考核指標(biāo)來檢驗(yàn)下級政府部門的工作績效。在當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)還沒有一條可復(fù)制的路徑可以參考，扶貧資源的使用、脫貧群體的標(biāo)準(zhǔn)以及扶貧脫貧的考核都缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各級政府在精準(zhǔn)扶貧的大政策中有理性選擇操作的巨大空間，將有限的扶貧資源發(fā)揮最大的扶貧效應(yīng)成為他們完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的首要選擇。在一些村莊內(nèi)生力和造血功能缺乏的地區(qū)，扶貧脫貧難度極大，在有限扶貧資源的傾注下很難短時(shí)間實(shí)現(xiàn)脫貧致富的目標(biāo)，甚至出現(xiàn)“養(yǎng)懶漢”、“不脫貧”的怪象，從而導(dǎo)致扶貧資源的浪費(fèi)，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺少和貧困村民的直接接觸，對村情、民情、社情并不了解，作為連接著政府與農(nóng)村的中介——精英則成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“救命稻草”。為了保證在短期內(nèi)取得脫貧攻堅(jiān)的效應(yīng)，縣級政府也贊同這種“選擇性扶貧”方式，“縣扶貧辦會有選擇地將具有項(xiàng)目實(shí)施能力和具備項(xiàng)目資金配套能力的村莊作為首選村莊”

2.2轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扶貧脫貧領(lǐng)導(dǎo)方式

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是精準(zhǔn)扶貧政策是主要實(shí)施者，也是扶貧績效考核的直接完成者，在“上有政策，下有對策”管理思維的影響下，選擇性扶貧成為地方政府推行精準(zhǔn)扶貧政策重要措施，但是這種過渡時(shí)期的特殊扶貧手段不能作為一項(xiàng)根本的扶貧政策長期實(shí)施。一要構(gòu)建政府扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧的格局，將外部力量與內(nèi)源發(fā)展相結(jié)合。政府擁有豐富的國家扶貧資源、行業(yè)有專業(yè)的扶貧方式再加上引入社會競爭機(jī)制，把扶貧脫貧置于市場競爭中，充分盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和市場活力，整合政府、行業(yè)、社會的扶貧資源，通過鄉(xiāng)村精英用于村莊產(chǎn)業(yè)和兜底保障方面，從而提升貧困戶的自我發(fā)展能力。二要完善精英主導(dǎo)扶貧的機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要完善精英支配扶貧資源的管理體制，將精英的扶貧行動(dòng)置于合理的監(jiān)督之下，保證扶貧資源最終運(yùn)用于村莊的實(shí)際發(fā)展需要，減少精英俘獲導(dǎo)致扶貧瞄準(zhǔn)不精準(zhǔn)的現(xiàn)象。三要樹立正確的政績觀。政績觀決定發(fā)展觀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把績效考核融入精準(zhǔn)扶貧政策中，通過推動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貧困人口的脫貧致富，把政府官員和鄉(xiāng)村精英直接培養(yǎng)成為脫貧攻堅(jiān)的領(lǐng)導(dǎo)者、推動(dòng)者和實(shí)踐者。

2.3村民的理性選擇

科爾曼的理性選擇理論認(rèn)為：“如果社會理論的目標(biāo)是解釋以個(gè)人為基礎(chǔ)的社會組織活動(dòng)，理解個(gè)人行動(dòng)便意味著尋找其隱藏在行動(dòng)內(nèi)部的各種動(dòng)機(jī)。所以，解釋社會組織活動(dòng)時(shí)，必須從行動(dòng)者的角度來理解他們的行動(dòng)。換句話說，局外人認(rèn)為行動(dòng)者的行為不夠合理或非理性，并不反映行動(dòng)者的本意。用行動(dòng)者的眼光衡量，他們的行動(dòng)是合理的?！倍@些理性選擇受制于村民的知識水平、風(fēng)俗習(xí)慣、群體規(guī)范、利益期望等因素，長期的小農(nóng)保守心理、固守現(xiàn)狀的“清官企盼”心理以及對權(quán)威的服從和對精英的崇拜，以至于在理性選擇中容易受到精英俘獲的支配，從而導(dǎo)致村民主體的缺位。所以在精準(zhǔn)扶貧的推進(jìn)中，村民理性地認(rèn)為精英俘獲遠(yuǎn)遠(yuǎn)比“發(fā)錢式”的扶貧方式更有價(jià)值，但是他們自身組織化程度低、社會資源少，無力成為扶貧資源的直接承擔(dān)者，反而更傾向于由精英來支配扶貧資源并保證自己從中獲取更多的短期利益。傳統(tǒng)的農(nóng)村社會以血緣、地緣、業(yè)緣關(guān)系為主，家族、屬地是凝聚農(nóng)民最強(qiáng)有力的制度，隨著農(nóng)村社會的激烈變革，血緣和地緣關(guān)系地位有所下降，以一家一戶為單位的社會關(guān)系逐漸確立起來。農(nóng)村社會由“熟人社會”轉(zhuǎn)向“半熟人社會”的轉(zhuǎn)變，這種“半熟人”社會的特征包括：第一，村莊社會開始呈現(xiàn)多元化，異質(zhì)性增加，村民之間的熟悉程度降低;第二，隨著地方性共識的衰退，村莊傳統(tǒng)規(guī)范越來越難以約束村民的行為，村莊內(nèi)生秩序能力下降;第三，村民對村莊的主體責(zé)任感逐漸喪失，越來越難以僅靠內(nèi)部力量來維持基本的生產(chǎn)生活秩序。尤其是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革之后，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移的群體中絕大部分是精英分子。這種鄉(xiāng)村精英的流失造成了農(nóng)村人力資源的匱乏，人口數(shù)量的減少使農(nóng)民的組織化程度進(jìn)一步降低，很大程度上弱化了村莊可持續(xù)發(fā)展的能力。一方面在長期社會邊緣的農(nóng)村社會生活的農(nóng)民在主觀意識上存在著極強(qiáng)的“權(quán)威服從”心理和“清官企盼”心理，這種封建社會遺留的荼毒思想在很大程度上，他們政治效能感很低，對村莊事務(wù)和政治活動(dòng)并不關(guān)系，正如亨廷頓所描述的：“窮人通常很少參與政治，因?yàn)閰⑴c政治似乎與他們關(guān)系的主要問題無關(guān)，也無助于解決他們的主要問題”。另一方面農(nóng)民理性主義的選擇往往是短期利益和眼前利益，尤其是對于窮人來說，生活的保障遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一切，“對他們來說，優(yōu)先的不是要民主，而是要保障。小農(nóng)生活是不穩(wěn)定的，因此他們不得不依靠別人，要有某種‘皇帝來保護(hù)自己”。精英正是基于農(nóng)民這種主體意識缺位和短期利益效應(yīng)的理性選擇，在社會資源豐富和地方政府的培育下，成為了村莊的“威權(quán)”核心。

2.4完善貧困治理機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管力度

宏觀上，要建立頂層政策設(shè)計(jì)與基層實(shí)際相結(jié)合的貧困治理機(jī)制，增強(qiáng)政府的善治能力，優(yōu)化各部門的政策體系?！吨袊r(nóng)村開發(fā)綱要（2011—2020年）》與《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》從國家層面詳細(xì)闡明了扶貧開發(fā)的總體規(guī)劃和全面部署，但由于精準(zhǔn)扶貧工作的復(fù)雜性與現(xiàn)實(shí)問題的多元化，這些文件在實(shí)踐中往往難以發(fā)揮其價(jià)值。實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，需要立足地方實(shí)際進(jìn)行自上而下的制度創(chuàng)新與制度改革。微觀上，在鄉(xiāng)村治理方面，基層管理者應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變治理模式，主動(dòng)扶持貧困農(nóng)戶，切實(shí)做到“真扶貧、扶真貧、真脫貧”，不給當(dāng)?shù)鼐⒅\取利益以可乘之機(jī)。針對扶貧政策不能落地生根、靈活性差等問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)、調(diào)整、改進(jìn)并加以推廣，形成適時(shí)糾偏的矯正機(jī)制。同時(shí)，項(xiàng)目制監(jiān)管機(jī)制的完善程度與扶貧工作的質(zhì)量高低息息相關(guān)。執(zhí)行主體需要將監(jiān)督貫徹到權(quán)力運(yùn)行的整個(gè)過程中，切實(shí)保障扶貧產(chǎn)業(yè)鏈條的統(tǒng)一與完整，建立科學(xué)、有效、全面和詳細(xì)的貧困監(jiān)測指標(biāo)體系，對扶貧項(xiàng)目及資金的流向進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，避免出現(xiàn)“精英俘獲”現(xiàn)象。

結(jié)語

從實(shí)際操作層面來看，地方精英以群體或個(gè)人參與的方式，采用壟斷、霸占的形式對扶貧項(xiàng)目與資源進(jìn)行侵占與盤剝，并且在這一過程中，不同類別的精英表現(xiàn)出不同的行為特征。這些情況嚴(yán)重阻礙了扶貧開發(fā)的運(yùn)作與發(fā)展，降低了扶貧資源的利用率，使精準(zhǔn)扶貧溢出效果甚微?？朔珳?zhǔn)扶貧實(shí)踐中“精英俘獲”現(xiàn)象，可從完善貧困治理機(jī)制、加大項(xiàng)目監(jiān)管力度，精準(zhǔn)識別貧困群體、引進(jìn)適宜扶貧項(xiàng)目，激發(fā)公眾參與意識、推動(dòng)信息順暢透明等方面進(jìn)行整體性突破，以提升扶貧工作成效。這對2020年貧困人口如期脫貧、全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

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