關(guān)于強(qiáng)化政府投資項(xiàng)目審計(jì)的若干建議

邊慧鴿

摘要：近年，隨著中央、省、市各級政府安排投入到交通、教育、水利、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共建設(shè)領(lǐng)域的資金逐年加大，各級政府也紛紛出臺了政府投資項(xiàng)目管理辦法，確定了政府投資項(xiàng)目以跟蹤審計(jì)為投資審計(jì)的主要形式，加大了政府投資項(xiàng)目的審計(jì)力度。審計(jì)部門在項(xiàng)目開工前就參與審計(jì)，審計(jì)項(xiàng)目資金落實(shí)、到位情況，開工前招投標(biāo)及各項(xiàng)手續(xù)的完善情況等。伴隨著政府投資額度的加大，審計(jì)部門的任務(wù)更重，要求更高，政府投資審計(jì)工作面臨的風(fēng)險(xiǎn)也更大。因此如何進(jìn)一步強(qiáng)化政府投資項(xiàng)目審計(jì)，是一個值得共同探討的問題。

關(guān)鍵詞：政府投資項(xiàng)目;存在問題;措施建議

一、當(dāng)前政府投資項(xiàng)目存在的問題

（一）工程造價和合同管理方面

1、有的工程結(jié)算不實(shí)，導(dǎo)致工程成本虛增。部分工程結(jié)算弄虛作假、高估冒算、多報(bào)工程量等加大工程成本。部分工程的材料及設(shè)備單價，參建各方簽價遠(yuǎn)高于市場價格，使工程成本大幅度增加。

2、有的建設(shè)主管部門管理和監(jiān)督不嚴(yán)。對建設(shè)單位、施工單位、造價咨詢單位及相關(guān)從業(yè)人員違規(guī)行為沒有作出相應(yīng)的處罰，導(dǎo)致高估冒算之風(fēng)屢屢出現(xiàn)。

3、有的工程合同內(nèi)容概念模糊，價款松動口徑大。合同條款不完整、不嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏對違規(guī)行為處罰的內(nèi)容;有對違規(guī)行為處罰內(nèi)容的，卻沒有執(zhí)行處理處罰，使合同履責(zé)不到位。

4、有的工程項(xiàng)目實(shí)行監(jiān)理制度不完善。現(xiàn)場監(jiān)理管理人員監(jiān)管不力，出現(xiàn)工程簽證不實(shí)，事后補(bǔ)合同、補(bǔ)協(xié)議、補(bǔ)簽證，或補(bǔ)虛假簽證的現(xiàn)象不時發(fā)生，對監(jiān)理人員違法亂紀(jì)的沒有作出相應(yīng)處理處罰。

（二）建設(shè)工程項(xiàng)目招投標(biāo)方面

1、不招標(biāo)或者改變招投標(biāo)方式?！吨腥A人民共和國招投標(biāo)法》第十條規(guī)定“招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)”兩種形式;第三條規(guī)定“在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進(jìn)行招標(biāo)：（一）大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項(xiàng)目;（二）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目;（三）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項(xiàng)目”。很多招標(biāo)單位以搶進(jìn)度、降低費(fèi)用為由，往往把應(yīng)公開招標(biāo)的項(xiàng)目改為邀請招標(biāo)，其目的除了簡化一些招標(biāo)程序外，主要是為了自主選擇投標(biāo)人，以便從招投標(biāo)活動和工程建設(shè)中為自己和他人謀取不正當(dāng)利益。

2、支解項(xiàng)目招標(biāo)或者規(guī)避招投標(biāo)而滋生“增加工程”。為了逃避檢查監(jiān)督，有的招標(biāo)單位采取少報(bào)多建的方式，只將建設(shè)工程中的一部分進(jìn)行招標(biāo)，其他部分不通過招標(biāo)而直接指定施工單位，自行確定發(fā)包價格。為了回避公開招標(biāo)，有的單位將一個規(guī)模不大、技術(shù)并不復(fù)雜的工程支解為若干個體分別招標(biāo)，再以工程投資額度小為由，將公開招標(biāo)改為邀請招標(biāo)，簡化了招投標(biāo)程序。有的項(xiàng)目合同外造價相當(dāng)高，幾乎接近合同內(nèi)造價，并以“增加工程”的名義將該部分內(nèi)容納入總投資。

3、在“招標(biāo)控制價”上作文章，營私舞弊。過去的招投標(biāo)活動，在招標(biāo)文件中設(shè)有標(biāo)底，評標(biāo)時將標(biāo)底作為參考依據(jù)之一，其前提是必須做到標(biāo)底準(zhǔn)確和嚴(yán)格保密。但標(biāo)底的準(zhǔn)確性和保密性在招投標(biāo)活動監(jiān)管中一直是個薄弱環(huán)節(jié)。所以現(xiàn)在改為“招標(biāo)控制價”，一般情況下，這一作法相對公平。但是，有的招標(biāo)人或招標(biāo)人委托的造價咨詢機(jī)構(gòu)利用“招標(biāo)控制價”的設(shè)置，與投標(biāo)單位相互串通，材料及設(shè)備單價被故意抬高，甚至高出市場價格較多，以至于虛增綜合單價;有的造價咨詢機(jī)構(gòu)編制“招標(biāo)控制價”不認(rèn)真，高套錯套定額子目，造成綜合單價被拉高或降低，導(dǎo)致工程結(jié)算審計(jì)監(jiān)督難度加大。

4、招投標(biāo)市場監(jiān)督管理難度大。目前，建設(shè)工程招投標(biāo)市場管理仍處于建立和完善階段，招標(biāo)投標(biāo)市場的運(yùn)作有待于規(guī)范。有的招標(biāo)人向他人透露己獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人的名稱、數(shù)量以及可能影響公平競爭的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的其他情況，有的招標(biāo)人度身招標(biāo)、明招暗定。招投標(biāo)市場圍標(biāo)、陪標(biāo)、串標(biāo)、非法掛靠、違規(guī)分包、轉(zhuǎn)包、陰陽合同、中標(biāo)后變更投標(biāo)承諾等違法亂紀(jì)行為時有發(fā)生。但因取證難度大，監(jiān)督管理很難以到位。

（三）建設(shè)工程項(xiàng)目管理活動中存在的問題

1、工程項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管不力。有的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任指揮部指揮長，沒有文件規(guī)定，只是黨政“一把手”口頭指定由某位領(lǐng)導(dǎo)掛帥。有的指揮部人員亂調(diào)，“走讀”的多，更換頻繁，各行其事，辦事不力。

2、動輒行政命令。有的領(lǐng)導(dǎo)將審計(jì)部門看成“萬能鑰匙”，要審計(jì)部門做預(yù)算，制標(biāo)書，確定單價。不愿意出錢請中介機(jī)構(gòu)辦理這些事，還美其名曰“省了錢”。工程竣工后，又要審計(jì)部門在極短的時間內(nèi)審定工程造價，完全不講審計(jì)時間和工作難度。

3、經(jīng)費(fèi)開支混亂。領(lǐng)取補(bǔ)助的人員亂，有的人在多個指揮部領(lǐng)取補(bǔ)助;補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)亂，各個指揮部補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不一，沒有一個統(tǒng)一文件規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)職能部門難以監(jiān)督管理。

4、人為調(diào)整工程進(jìn)度。有的工程按設(shè)計(jì)規(guī)定工期一、二年，但有的領(lǐng)導(dǎo)不講科學(xué)，不按程序辦事，硬性規(guī)定該項(xiàng)工程在半年、一年內(nèi)竣工。其后果是：為了趕進(jìn)度，導(dǎo)致有的工程出現(xiàn)凹陷、裂縫和漏水等質(zhì)量方面的問題，乙方認(rèn)為是甲方不按科學(xué)規(guī)定辦事所致，讓它成了一筆糊涂官司;為了趕進(jìn)度，有的工程完工后資金缺口很大，只好“統(tǒng)籌兼顧”幾個項(xiàng)目按比例支付工程款，欠款以后再說，結(jié)果討賬人要求支付利息，造成政府支出增加。

（四）建設(shè)項(xiàng)目投資效益中存在的問題

1、項(xiàng)目投資超概算、概算編報(bào)不嚴(yán)謹(jǐn)。部分項(xiàng)目未按規(guī)定設(shè)計(jì)，規(guī)劃設(shè)計(jì)隨意性大，投資額度決策不合理，不按實(shí)際財(cái)力開展工程項(xiàng)目建設(shè)，工程竣工后，資金缺口拉大，導(dǎo)致甲乙雙方因欠款問題對簿公堂的糾紛時有發(fā)生。

2、投資決策浪費(fèi)是最大的浪費(fèi)。投資決策程序不合法、不合規(guī)，或者違反決策程序、擅自立項(xiàng);項(xiàng)目前期論證工作不充分，沒有進(jìn)行可行性論證，決策不科學(xué)、不民主，搞虛假論證;重大項(xiàng)目決策缺乏透明化、民主化、社會化，建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益達(dá)不到要求。

3、工程設(shè)計(jì)單位資質(zhì)審查不嚴(yán)。設(shè)計(jì)單位的資質(zhì)、級別不夠，設(shè)計(jì)方案不夠規(guī)范，設(shè)計(jì)質(zhì)量難以保證，有重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象。

4、建設(shè)項(xiàng)目管理不嚴(yán)格，效益差。工程項(xiàng)目管理差，甚至盲目追求高標(biāo)準(zhǔn)，大量興建“拍腦袋工程”、“政績工程”、“形象工程”，導(dǎo)致投資效益差。特別是強(qiáng)化設(shè)計(jì)、監(jiān)理責(zé)任和招投標(biāo)管理的剛性約束不夠。

二、政府投資項(xiàng)目的審計(jì)建議

（一）加強(qiáng)對各工程項(xiàng)目的宏觀管理

1、強(qiáng)化工程合同管理。訂立的施工合同，不得背離招標(biāo)文件和中標(biāo)人投標(biāo)文件約定的施工內(nèi)容和結(jié)算價格。合同訂立后，甲乙雙方必須嚴(yán)格履行、嚴(yán)格遵守。

2、強(qiáng)化各項(xiàng)規(guī)章制度管理。要成立總指揮部，對各指揮部實(shí)行總管理。各指揮部政委、指揮長應(yīng)由組織部發(fā)文確定，不能口頭指定。要制定管理費(fèi)用的使用辦法，做到從嚴(yán)控制，結(jié)余有獎。

3、強(qiáng)化工程建設(shè)專賬、臺檔有序管理。各工程建設(shè)指揮部、各工程項(xiàng)目部法人要按會計(jì)法的有關(guān)規(guī)定建立資金管理專賬，實(shí)行專人管理，同時對所有資料按檔案法的有關(guān)規(guī)定建立臺檔，做到有人常抓，做到有序管理。

4、強(qiáng)化工程項(xiàng)目進(jìn)度管理。建設(shè)工程項(xiàng)目必須嚴(yán)格按設(shè)計(jì)規(guī)定工期科學(xué)施工，按程序辦事，不得為了所謂的“面子”和“政績”硬性規(guī)定工程在半年一年內(nèi)竣工;不要為了趕進(jìn)度，導(dǎo)致工程出現(xiàn)凹陷、裂縫和漏水等質(zhì)量方面的問題;不要為了趕進(jìn)度，導(dǎo)致工程完工后資金缺口拉大，不得不“統(tǒng)籌兼顧”幾個項(xiàng)目按比例支付工程款，而造成政府利息支出增加。

（二）強(qiáng)化工程招投標(biāo)監(jiān)管力度，嚴(yán)肅招投標(biāo)紀(jì)律

1、加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)管理。在工程招投標(biāo)和發(fā)包階段，要充分利用報(bào)紙、電視等媒體向外界發(fā)布工程招標(biāo)、承包信息，中標(biāo)和承攬單位應(yīng)當(dāng)予以公示，增加透明度。對沒有按規(guī)定進(jìn)行公開招投標(biāo)的，應(yīng)責(zé)成當(dāng)事人書面說明。違反法律法規(guī)的按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。

2、建設(shè)工程招投標(biāo)機(jī)構(gòu)要熟悉招投標(biāo)法和工程建設(shè)相關(guān)法規(guī)，必須具備相應(yīng)的資質(zhì)。進(jìn)行招投標(biāo)，必須嚴(yán)格執(zhí)行國家招投標(biāo)法律法規(guī)的規(guī)定。要健全招投標(biāo)審批、備案、檢查、處罰機(jī)制。招投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對招投標(biāo)全過程的監(jiān)督，特別是投標(biāo)人資格審查、“標(biāo)底”編制、合同簽定等重點(diǎn)環(huán)節(jié)。

3、要切實(shí)履行監(jiān)督職能，及時糾正招投標(biāo)活動不規(guī)范和違法行為。紀(jì)委、監(jiān)察、審計(jì)等部門要加強(qiáng)事中監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和查處招投標(biāo)活動中的違紀(jì)違法行為;凡是采取化整為零或其他任何方式規(guī)避招投標(biāo)，泄露招投標(biāo)活動有關(guān)情況和資料，相互串通騙取中標(biāo)，限制和排斥其他人投標(biāo)的，以及在招投標(biāo)活動中行賄受賄、弄虛作假的要嚴(yán)肅追究法律責(zé)任;出現(xiàn)暗箱操作，議標(biāo)單價畸高的，應(yīng)移送司法部門和紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)查處。

（三）建設(shè)項(xiàng)目工程結(jié)算嚴(yán)把“四關(guān)”

1、把好工程量的核準(zhǔn)關(guān)。工程量是結(jié)算的基礎(chǔ)，審核人員必須進(jìn)行認(rèn)真的調(diào)查和實(shí)地勘察，摸清施工情況，熟悉施工圖紙、設(shè)計(jì)變更、工程簽證及合同等相關(guān)資料，結(jié)合有關(guān)施工過程記錄，綜合分析后確定工程量，避免高估冒算，造成工程結(jié)算不實(shí)。

2、把好綜合單價的確認(rèn)關(guān)。在嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)價規(guī)范及施工合同的前提下，審核的最主要依據(jù)就是施工單位投標(biāo)書中的綜合單價，凡是投標(biāo)書中已有的項(xiàng)目必須執(zhí)行投標(biāo)的綜合單價;相類似的項(xiàng)目可參考投標(biāo)單價，作部分置換，無類似的新增項(xiàng)目應(yīng)由乙方報(bào)價、甲方核定。

3、把好設(shè)計(jì)變更、工程簽證的審核關(guān)。首先要審核設(shè)計(jì)變更、工程簽證的真實(shí)性、合法性。其次審核簽證的工作內(nèi)容是否已包含在投標(biāo)報(bào)價或施工承包合同范圍之內(nèi)。

4、 把好其他項(xiàng)目的計(jì)費(fèi)關(guān)。其他項(xiàng)目的審核主要涉及以下幾個方面：（1）風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用、措施費(fèi)用、暫估價、總承包服務(wù)費(fèi)是否按合同約定及相應(yīng)的計(jì)價規(guī)范計(jì)取;（2）暫列金額應(yīng)由發(fā)包人掌握使用，發(fā)包人按計(jì)價規(guī)范的規(guī)定付款后，如有余額應(yīng)歸發(fā)包人所有;（3）提前竣工獎勵或工期罰款按合同規(guī)定審核。

（四）突出抓好建設(shè)項(xiàng)目的四項(xiàng)審計(jì)

1、突出抓好事前決策科學(xué)性和前期招投標(biāo)等事項(xiàng)的審計(jì)。側(cè)重審查其執(zhí)行過程，項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、工程概算及調(diào)整等審批是否嚴(yán)格按程序進(jìn)行，分析決策的正確性，審查建設(shè)項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制、監(jiān)理制、合同制落實(shí)的合法合規(guī)性，從源頭上控制建設(shè)成本。

2、突出抓好事中財(cái)政財(cái)務(wù)收支和工程成本、造價真實(shí)性審計(jì)。側(cè)重審查建設(shè)資金來源到位、撥付和使用情況，設(shè)備、材料采購成本及管理情況，工程造價等建設(shè)成本真實(shí)性情況，稅費(fèi)繳納情況，貨幣資金使用和管理情況，工程進(jìn)度及其效率情況，執(zhí)行環(huán)保政策法規(guī)情況等。

3、突出抓好事后及時性和效益性審計(jì)。側(cè)重準(zhǔn)確核實(shí)工程投資審計(jì)，審查竣工驗(yàn)收和決算，分析測評投資效益，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益等。對影響工程造價較大的變更和簽證，審計(jì)機(jī)關(guān)要提前介入，必要時可參與隱蔽工程簽證驗(yàn)收，了解現(xiàn)場實(shí)際情況，或者對重要工程尤其是隱蔽工程實(shí)行影相記錄，保證工程建設(shè)的真實(shí)再現(xiàn)。發(fā)展改革、財(cái)政、監(jiān)察和審計(jì)機(jī)關(guān)對政府重點(diǎn)工程項(xiàng)目實(shí)施全過程監(jiān)督管理。

4、突出抓好法人代表經(jīng)濟(jì)責(zé)任的責(zé)任性審計(jì)。側(cè)重經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)貫穿于項(xiàng)目建設(shè)的全過程，對建設(shè)項(xiàng)目法人在項(xiàng)目決策、招投標(biāo)、財(cái)務(wù)管理、工程造價、預(yù)算和決算、投資績效等進(jìn)行審計(jì)。審查其是否存在決策失誤、管理混亂造成嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)，建設(shè)過程中是否存在違法亂紀(jì)的問題，正確分析原因，評價責(zé)任，測評效益。同時，將政府建設(shè)項(xiàng)目投資審計(jì)結(jié)果報(bào)告黨委、政府，作為組織部門選拔任用、調(diào)整干部的重要依據(jù)。

（五）突出建設(shè)項(xiàng)目全過程跟蹤審計(jì)方法，實(shí)行經(jīng)濟(jì)效益和社會效益并重

1、加強(qiáng)對建設(shè)項(xiàng)目的效益性分析和評價。投資項(xiàng)目已全部建成交付使用之后，既要對項(xiàng)目的投資決策、建設(shè)實(shí)施和生產(chǎn)經(jīng)營全過程的投資效益進(jìn)行審計(jì)，作好分析評價。又要總結(jié)項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提供反饋信息，為領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門提高投資決策水平和改進(jìn)項(xiàng)目管理工作提供依據(jù)，發(fā)揮在宏觀調(diào)控中的作用，同時，針對項(xiàng)目存在的問題，提出改進(jìn)措施，促使項(xiàng)目提高投資效益。

2、加大全過程跟蹤審計(jì)力度。在全過程跟蹤審計(jì)中，對工程預(yù)算、工程標(biāo)底、合同洽商、工程變更及簽證、設(shè)備、材料、索賠審核、工程竣工結(jié)算等送審資料要跟蹤審計(jì)。監(jiān)督在施工階段嚴(yán)格控制工程款的支付，確保資金合理流動，降低財(cái)務(wù)費(fèi)用，預(yù)防超付而引起財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3、減少損失浪費(fèi)，提高投資效益。對隱蔽工程、設(shè)計(jì)變更、工程簽證、索賠等在實(shí)施過程中控制，使竣工結(jié)算虛增工程量，高估冒算等現(xiàn)象得到有效遏止。

4、加強(qiáng)廉政建設(shè)。對審計(jì)人員濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守的，將給與行政、紀(jì)律處分;對構(gòu)成犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。