城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化流轉(zhuǎn)

李明珠

一、我國城鄉(xiāng)二元化的土地所有權(quán)制度

城鄉(xiāng)土地所有權(quán)的二元化結(jié)構(gòu)是當(dāng)前我國土地所有權(quán)的具體表現(xiàn)形式。從權(quán)屬上看，我國土地所有權(quán)主要分為兩種屬性，分別是國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)。土地屬于一種資源，包含可用于生產(chǎn)的自然資源。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中，廣義視角下的土地被定義為涵蓋所有相關(guān)自然物質(zhì)，主要包括礦產(chǎn)資源（地下有開采價(jià)值的物質(zhì)，如銅、鐵、云母、天然氣、石油、煤炭等。）、林業(yè)資源（又稱為森林資源，是以喬木為主要類型的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)。）、草地資源（包括草原、人工草坪和天然草場）、水資源（主要是由地下水資源和地表水資源共同組成）和土地資源。雖然其中有許多為可再生資源，卻不被視為“取之不盡”。我國《憲法》第10條規(guī)定：“城市內(nèi)部（即市區(qū)內(nèi)）的所有土地都為國家所有。此外，在市郊區(qū)和農(nóng)村，對于這些區(qū)域的土地，除了法律條文所指定的部分土地資源屬于國家所有，其他土地均是集體所有;農(nóng)村自留地、田野、宅基地、閑置的農(nóng)田、荒地和自留山均屬于集體所有。”因而，國有土地所有權(quán)不僅包括國家對市區(qū)內(nèi)土地資源的所有權(quán)，而且包括對森林、礦產(chǎn)、水源、山嶺、荒地、草原與灘涂等土地所有權(quán)以及根據(jù)法律規(guī)定對農(nóng)村和城市郊區(qū)土地的所有權(quán)。

國有土地所有權(quán)之外的另一種土地所有權(quán)形式為集體土地所有權(quán)?！段餀?quán)法》第58條規(guī)定，“集體權(quán)所擁有的不動產(chǎn)與動產(chǎn)主要包括以下四種：

1、在法律文獻(xiàn)所規(guī)定的范圍內(nèi)，屬于集體權(quán)所擁有的土地資源、森林資源、礦產(chǎn)資源、山嶺、草原、荒漠荒地與濕地灘涂;

2、所有集體權(quán)下的農(nóng)村房屋建筑、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施和農(nóng)田水利設(shè)施;

3、集體權(quán)下所擁有的教育教學(xué)基地、科研基地、文化園地、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和體育健身設(shè)施;

4、集體所有權(quán)下的證券、金錢和移動性器物均屬于動產(chǎn)?！?/p>

一般情況下，在國有土地所有權(quán)與集體土地使用權(quán)的區(qū)分過程中，主要是根據(jù)《土地管理法》進(jìn)行依法界定，該法律文獻(xiàn)第8條規(guī)定：“位于市區(qū)的土地均屬于國家所有。在郊區(qū)和農(nóng)村，這一范圍內(nèi)的土地資源，除了法律文獻(xiàn)所指明的部分屬于國家所有，其余土地均為集體所擁有;農(nóng)田（包括閑置的農(nóng)田）、自留地、民居宅基地和自留山都屬于集體所有?！?/p>

根據(jù)當(dāng)前的法律文獻(xiàn)分析，集體土地通常是采用征收與征用的方式，向國有土地單向流轉(zhuǎn)?！稇椃ā返?0條規(guī)定：“維護(hù)國家利益，推動土地改革，實(shí)現(xiàn)土地資源的有效開發(fā)與合理利用，可以在法律所允許的范圍內(nèi)對土地資源進(jìn)行依法征收，而且，在土地征用過程中必須給予原來的使用者以合理的補(bǔ)償?！薄段餀?quán)法》第42條規(guī)定：“為了滿足公共利益的基本需要，在對集團(tuán)所有權(quán)下的土地、單位、民房建筑以及其他不動產(chǎn)的過程中必須遵守法律法規(guī)，依法執(zhí)行征收工作”通過合法的征收方式是集體所有權(quán)下的土地升級為國有土地資源，反之則不被允許。

二、國有建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的基本定義

（一）國有建設(shè)用地使用權(quán)的基本概念

據(jù)《物權(quán)法》第135條規(guī)定：“對于建設(shè)用地，其使用權(quán)人依法享有國家所有權(quán)下的土地占有權(quán)、使用權(quán)與收益權(quán)，同時(shí)，依法享有利用該土地建設(shè)房屋建筑物、構(gòu)筑物與其他附屬設(shè)施的權(quán)利?！庇纱丝梢?，城市土地雖然歸屬國家所有，但國家并不直接利用土地從事經(jīng)營活動。要最大限度地發(fā)揮土地的效益，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的繁榮和發(fā)展，國家就必須通過設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，從而將國有土地交給自然人、法人或者其他組織來開發(fā)利用。

（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)的基本概念

集體建設(shè)用地使用權(quán)的基本定義特指在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村等地區(qū)，為集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行投資活動或者集資活動，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、開展各項(xiàng)公益事業(yè)活動以及興修公共設(shè)施等非農(nóng)業(yè)建設(shè)而開發(fā)和利用土地資源的一種用益物權(quán)。據(jù)《土地管理法》第43條明確規(guī)定：“任何企業(yè)組織、單位或者個(gè)人在開展建設(shè)項(xiàng)目的活動中，都會涉及到土地資源的開發(fā)和使用，而在具體使用過程中，企業(yè)組織、單位與土地使用人都必須依法提交申請以獲取相關(guān)權(quán)利，切忌非法交易;需要注意的是，在創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與開展村民住宅施工過程中，均會涉及到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織下的土地資源的，在此環(huán)節(jié)，必須依法完成各項(xiàng)程序?！庇纱丝梢?，使用土地資源開展建設(shè)項(xiàng)目必須使用國有土地資源，并將原有集體土地轉(zhuǎn)為國有化。只有在興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和修建鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）公共設(shè)施、開展公益事業(yè)活動時(shí)，方能依法申請和使用集體土地資源。此外，《土地管理法》第60條規(guī)定，“在農(nóng)村，集體經(jīng)濟(jì)組織在開發(fā)和利用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地資源的過程中，必須科學(xué)使用總體規(guī)劃方案來劃分用地面積，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)組織與其他單位分配土地資源，與此同時(shí)，必須嚴(yán)格審核其申請內(nèi)容，對于申請成功的企業(yè)、單位與個(gè)人，應(yīng)再次審核其批準(zhǔn)文件，查看文件內(nèi)容是否合理。對于占用農(nóng)用地的行為，必須按照本法第四十四條的規(guī)定依法辦理相關(guān)審批手續(xù)。”第61條也明確規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織在開發(fā)和利用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地資源的過程中，必須科學(xué)使用總體規(guī)劃方案來劃分用地面積，依法提交申請，地方政府和村委會必須嚴(yán)格審核其申請內(nèi)容，對于申請成功的企業(yè)、單位與個(gè)人，應(yīng)定期審核其批準(zhǔn)文件，查看文件內(nèi)容是否合理。對于占用農(nóng)用地的行為，必須按照本法第四十四條的規(guī)定依法辦理相關(guān)審批手續(xù)?！?/p>

另一方面，集體建設(shè)用地使用權(quán)還包括宅基地使用權(quán)，它是指農(nóng)民為滿足住宅的需要無償取得和使用集體土地資源所形成的一種用益物權(quán)?！段餀?quán)法》第152條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法享有集體所有權(quán)下的土地資源占有權(quán)和使用權(quán)，同時(shí)，有權(quán)利按照法律程序利用該范圍內(nèi)的土地建設(shè)住宅與相關(guān)附屬設(shè)施。”

（三）法律對集體建設(shè)用地使用權(quán)的限制性條款及例外條款

《土地管理法》第62條規(guī)定：“在農(nóng)村，如果村民為一戶，其所擁有的宅基地也僅有一處，而且，該用戶所擁有的宅基地面積不能超過標(biāo)準(zhǔn)范圍。村民在建設(shè)住宅的過程中，不得任意擴(kuò)展住宅面積，應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地資源利用總體規(guī)劃方案和法律標(biāo)準(zhǔn)要求，合理控制住宅面積，并盡量充分利用原來的宅基地，合理開發(fā)本村的閑置土地。對于村民住宅用地建設(shè)，必須由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府進(jìn)行嚴(yán)格審批，然后，由縣級政府予以批準(zhǔn);如果涉及到了農(nóng)田占用問題，就必須根據(jù)本法第四十四條規(guī)定依法處理。如果村民在售賣與出租原來的住房之后再次申請宅基地，則不予以批準(zhǔn)?！?/p>

《物權(quán)法》第153條規(guī)定：“獲取、行駛或者轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，必須結(jié)合土地管理法與國家相關(guān)法律規(guī)定?！钡?55條規(guī)定：“對于已經(jīng)登記的宅基地，在轉(zhuǎn)讓使用權(quán)或者已被消除的，必須及時(shí)進(jìn)行變更登記手續(xù)辦理或者及時(shí)注銷登記信息?！薄段餀?quán)法》第184條規(guī)定：“對于農(nóng)村耕地、自留地、宅基地與自留山等集體所有權(quán)下的土地使用權(quán)，不得進(jìn)行抵押，但是，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)可以進(jìn)行抵押的除外?！?/p>

三、集體建設(shè)用地使用權(quán)相應(yīng)的法律規(guī)定在實(shí)踐中存在的問題

《城市房地產(chǎn)管理法》第9條規(guī)定：“在城市規(guī)劃范圍內(nèi)所涵蓋的集體所有土地，經(jīng)過依法征用后方可轉(zhuǎn)為國有土地，此時(shí)，國有土地的使用權(quán)能得以有償轉(zhuǎn)讓?！庇纱丝梢?，我國集體所有權(quán)下的土地不能直接在土地一級開發(fā)流通市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)，必須依法征轉(zhuǎn)為國有土地之后，才能進(jìn)入流通市場。除此之外，國家還限制了集體土地的有償轉(zhuǎn)讓、出租，國家實(shí)行的土地用途管制制度，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。這在制度上保證了農(nóng)業(yè)用地的安全，保證了糧食安全，但同時(shí)也造成了集體土地上部分權(quán)益的缺失。雖然《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律中規(guī)定了依法征用集體土地后應(yīng)當(dāng)依法足額支付相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用，然而，不可忽視的是，低價(jià)補(bǔ)償款的弊端日益顯露，進(jìn)而產(chǎn)生了各種糾紛與極大的社會爭議。

第一，部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一味追求經(jīng)濟(jì)利益，就通過入股聯(lián)營的方式將集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓或者出租給其他企業(yè)組織進(jìn)行非法使用。合作或者聯(lián)營合同上雖然有“入股”和“聯(lián)營”等字樣，但是農(nóng)村集體組織并未曾參與企業(yè)組織的經(jīng)營管理活動，也不會分享其利潤，不為其分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而是一次性收取合同期限內(nèi)所規(guī)定的土地使用權(quán)對價(jià)的資金或者按約定進(jìn)行土地租金分期收取。

第二，很多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并未依法履行用地申請與報(bào)批手續(xù)，而是直接將土地非法售賣、出讓與出租給企業(yè)組織或個(gè)人使用以獲取經(jīng)濟(jì)利益，進(jìn)而導(dǎo)致在具體過程中存在大量的隱形交易。一般情況下，大多數(shù)隱形交易均在政府及相關(guān)部門的監(jiān)管之外，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)用地被非法轉(zhuǎn)用與售賣，不利于依法落實(shí)土地利用總體規(guī)劃方案，也很容易出現(xiàn)各種土地糾紛。

第三，當(dāng)前法律在一方面會承認(rèn)此類建設(shè)用地屬于被動流轉(zhuǎn)，另一方面又會對其主動流轉(zhuǎn)進(jìn)行禁止，這一點(diǎn)存在很大的矛盾。從法律視角來看，主動流轉(zhuǎn)過程合法合理，方能使被動流轉(zhuǎn)合法化。而且，《土地管理法》第63條的除外規(guī)定由于使用了“等情形”，是一種非窮盡性列舉。

第四，法律一方面禁止宅基地使用權(quán)的主動流轉(zhuǎn)，另一方面又承認(rèn)其被動抵押的合法性。抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)會導(dǎo)致此類集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓;如果轉(zhuǎn)讓不合法，抵押權(quán)將無法實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)前宅基地使用權(quán)制度，與我國城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的現(xiàn)狀不相匹配。一方面，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程使大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市，這些人口已經(jīng)不在原村集體組織中繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，甚至有的戶籍也轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口，從而實(shí)際喪失了其農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員的身份。但是，這些人口的宅基地仍然存在，并閑置和荒廢，導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)。另一方面，這些宅基地由于無法直接進(jìn)入市場，農(nóng)民也無法從中獲得收益。此外，大量城市人口為了自身需要，紛紛到農(nóng)村購買住宅或者宅基地自建房屋，但是其權(quán)利卻得不到法律的保護(hù)。因此，多年來中央1號文件都特別強(qiáng)調(diào)改善和完善宅基地制度。

四、集體土地所有權(quán)的發(fā)展與完善

集體土地所有權(quán)的產(chǎn)生是歷史的產(chǎn)物，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，弊端逐漸顯露。因此在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，正在開展相應(yīng)的調(diào)整。

第一，完善集體土地所有權(quán)的權(quán)能，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。目前，中國相關(guān)法律規(guī)定集體建設(shè)用地不能直接有償出讓并設(shè)立國有建設(shè)用地使用權(quán)。但現(xiàn)實(shí)的問題是，還是有在明知政策不允許的情況下依舊將集體建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。因此，完善所有權(quán)的權(quán)能，制定相關(guān)的法律法規(guī)，完善流轉(zhuǎn)程序，設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立完善配套的制度等措施實(shí)屬必要。近年來，國家對集體土地非法流轉(zhuǎn)進(jìn)行限制與控制，進(jìn)行更加科學(xué)合理的規(guī)劃，因地制宜使土地物盡其用，充分發(fā)揮集體土地優(yōu)勢，完善土地利用權(quán)力，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地，確保國家糧食安全。

第二，全面完善土地征收征用以及補(bǔ)償制度，嚴(yán)格限制征收農(nóng)村集體土地?！锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定國家為滿足公共利益需要而依法征用農(nóng)村土地的同時(shí)必須依法予以補(bǔ)償。在多年的工作實(shí)踐中，曾經(jīng)有不少被征收人問我：公共利益的界定相對抽象，城市更新改造是否屬于公共利益？城市功能優(yōu)化升級是否屬于公共利益？房地產(chǎn)項(xiàng)目的開發(fā)是否屬于公共利益？什么樣的惠澤度才能達(dá)到公共利益的范疇？或者，即使不屬于公共利益的項(xiàng)目，是不是絕對不能征收或者征用土地？對明確公共利益概念，作者有專題論述，在此不做贅言。土地征收征用隨之而來的問題就是補(bǔ)償問題。隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，土地補(bǔ)償款不能完全覆蓋失地農(nóng)民的長期損失。因此，我們的各級政府根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，不斷與時(shí)俱進(jìn)調(diào)整補(bǔ)償辦法，確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍。而且對于失去耕地的農(nóng)民，政府幫助或采用各種方法促使他們再就業(yè)，或開拓就業(yè)渠道，或培訓(xùn)上崗，或鼓勵(lì)開發(fā)經(jīng)營、自主創(chuàng)業(yè)，以解失地農(nóng)民的后顧之憂。

第三，加強(qiáng)村民自治組織建設(shè)，優(yōu)化村委會集體職能。健全農(nóng)村基層組織自治制度，加強(qiáng)村民自治建設(shè)，一方面能夠深入貫徹落實(shí)《村民委員會組織法》，輔助基層政權(quán)組織切實(shí)優(yōu)化管理農(nóng)村事務(wù)處理方式，確保依法行政。另一方面，能夠使農(nóng)村基層組織工作程序更為完善，將基層組織與工作人員的職權(quán)行為步入法制化，使其依法履行個(gè)人權(quán)利與責(zé)任。