從生態(tài)化角度分析集體林權(quán)改革及其完善

王俊斌

摘 要：森林作為陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體具有涵養(yǎng)水源、凈化空氣、保持水土，維護生態(tài)平衡的作用，所以保護森林成為生態(tài)建設(shè)的頭等大事。集體林權(quán)改革正是以現(xiàn)代林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的精神為指導(dǎo)進(jìn)行的一次此上而下的改革。這次改革無論對生態(tài)建設(shè)還是對經(jīng)濟建設(shè)都會起到積極的作用。文中不僅對集體林權(quán)改革中取得的成就給予肯定，并對其產(chǎn)生的問題提出建議，以更好的發(fā)展生態(tài)林業(yè)建設(shè)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)建設(shè);林權(quán)改革;完善

隨著人們經(jīng)濟水平和知識水平的提高，人們逐漸從最基本的生存要求過度到對生活質(zhì)量的要求上。人們開始關(guān)注周邊生活的環(huán)境，關(guān)注生態(tài)建設(shè)并對環(huán)境的要求越來越高。而森林作為最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)主體與人類及其密切的生存關(guān)系，決定了保護森林成為人類保護其生存環(huán)境及生態(tài)建設(shè)所要做的頭等大事。

一、林業(yè)在生態(tài)建設(shè)中的作用

（一）林業(yè)在生態(tài)建設(shè)中的生態(tài)效益

森林是陸地面積最大，結(jié)構(gòu)最復(fù)雜、生物量最大的生態(tài)系統(tǒng)。它的生態(tài)功能主要表現(xiàn)為： 做為最大的碳儲庫，為人類和其它生物的生存提供氧氣，維持生物圈物質(zhì)循環(huán)和陸地的生態(tài)平衡;作為陸地生態(tài)的蓄水庫，具有保持水土，涵養(yǎng)水源的功能;作為人類和其它生物生長的搖籃，具有保護生物的多樣性的功能。具有調(diào)節(jié)氣候，涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、保持水土、凈化空氣、美化環(huán)境、維護生態(tài)平衡等特殊功能，被稱為“地球之肺”。

（二）林業(yè)在生態(tài)建設(shè)中的經(jīng)濟效益

林業(yè)以森林資源為主要的經(jīng)營管理對象，是最大規(guī)模的循環(huán)經(jīng)濟體。據(jù)全國森林資源清查顯示，中國現(xiàn)有林業(yè)用地45.6億畝，集體林地27.3億多畝;全國有木本植物8000多種，陸地野生動物2400多種，野生植物30000多種。森林資源是一種可再生的自然資源，其本身就是一個開放式的內(nèi)部物質(zhì)循環(huán)和外部能量交換系統(tǒng)，把生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，逐步走上了循環(huán)經(jīng)濟，綠化經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟的發(fā)展新路子。在森林利用上，人們完全可以在砍伐量不超過生長量的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)如：木材的加工和生態(tài)旅游，實現(xiàn)對森林資源的完全利用和多功能利用，成為經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)和后續(xù)支柱產(chǎn)業(yè)，成為廣大農(nóng)民、尤其是林農(nóng)增收致富的重要來源，達(dá)到生態(tài)和經(jīng)濟發(fā)展的雙贏局面。

（三）林業(yè)在生態(tài)建設(shè)中的社會效益

以林業(yè)和林副產(chǎn)品收入占家庭收入重要地位的農(nóng)村，林業(yè)的經(jīng)濟效益直接關(guān)系到農(nóng)民的收入問題、基本生活保障問題，就業(yè)問題，林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的問題。這恰恰與國家提出的發(fā)展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建設(shè)生態(tài)、文明、宜居家園，就面臨的“四難”問題相符合，所以說林業(yè)是否發(fā)展的好，不僅是解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾的突破口，也是解決農(nóng)民收入問題和生態(tài)林業(yè)建設(shè)發(fā)展的重要因素。

二、林權(quán)改革中所取得的成就

現(xiàn)代林業(yè)的內(nèi)涵可以簡單的表述為： 以可持續(xù)發(fā)展理論為

指導(dǎo)，以生態(tài)建設(shè)為重點，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為動力，全社會共同參與，并積極廣泛地參加國際交流與合作，實現(xiàn)林業(yè)資源，環(huán)境和產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，形成經(jīng)濟效益，社會效益和環(huán)境效益的高度統(tǒng)一。按照現(xiàn)代林業(yè)的精神為指導(dǎo)，全國林業(yè)在林改中取得了顯著地成效。根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)加快發(fā)展林業(yè)的決定》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》頒布以來，全國各地按照現(xiàn)代林業(yè)的內(nèi)涵大力發(fā)展林業(yè)，枳極進(jìn)行集體林權(quán)制度的改革，出現(xiàn)了“資源增加，農(nóng)民增收，社會增效”的局面，突出表現(xiàn)在以下的幾個方面：

（一）激發(fā)了全民造林育林的積極性，使森林覆蓋率逐步上升

實行“還權(quán)于民”的理念進(jìn)行林改后，即新林改和新政策的核心和內(nèi)容是：以農(nóng)民為本，還權(quán)于民，逐漸賦予林農(nóng)完整的林權(quán)（包括林地的經(jīng)營權(quán)，處置權(quán)，受益權(quán)和林木的所有權(quán)，經(jīng)營權(quán)，處置權(quán)，受益權(quán)共計7項權(quán)利）實現(xiàn)了森林資源的權(quán)利與義務(wù)的對稱性。使林農(nóng)擺脫了的造林是政策提出的要求和任務(wù)，不僅農(nóng)民得不到實惠，反而成為額外的負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)變到造林成為農(nóng)民脫貧致富的出路并形成了人民的愿望，真正從“要我造林”變成了“我要造林”調(diào)動了農(nóng)民造林育林的積極性，實現(xiàn)生態(tài)建設(shè)大轉(zhuǎn)變。使森林的覆蓋率逐年上升，據(jù)統(tǒng)計，我縣近幾年來大力造林，普遍護林，特別是發(fā)展經(jīng)濟干果林核桃、花椒及山地蘋果10萬多畝，比林改前增長了4倍多。

（二）農(nóng)民收入顯著提高

現(xiàn)階段，我國“三農(nóng)”問題的實質(zhì)是收入問題，收入問題的實質(zhì)是就業(yè)問題，就必須探討持續(xù)增加農(nóng)民收入的新思路、新途徑。對于山多田少的林區(qū)而言，如何讓林農(nóng)在有限的林地上年年有收入，天天有活干，穩(wěn)定林區(qū)勞動力，真正解決農(nóng)村勞動力就業(yè)問題，這是破解林區(qū)“三農(nóng)問題“的根本所在。而林權(quán)改革不僅把改革前的全部林業(yè)稅的利益讓渡給農(nóng)民，使農(nóng)民看到種植林木發(fā)展經(jīng)濟林及林副產(chǎn)品的經(jīng)濟利益，還積極引導(dǎo)林農(nóng)打破原有的山地耕作的模式，讓更多的群眾從單一的用材經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N經(jīng)營開發(fā)，既發(fā)展經(jīng)濟干果林，又發(fā)展林下產(chǎn)業(yè)，并根據(jù)當(dāng)?shù)貤l件鼓勵群眾走上立體農(nóng)業(yè)的道路，實現(xiàn)林區(qū)的集群效益，為提高農(nóng)民收入問題找到出路。

（三）社會效益顯著

近幾年洛川蘋果天災(zāi)凍害嚴(yán)重，嚴(yán)重影響農(nóng)民收入，外出打工人員因沒有技術(shù)，工資待遇偏低，本身又缺乏競爭力紛紛轉(zhuǎn)移回農(nóng)村，如何妥善的安排這些農(nóng)民成為社會穩(wěn)定的重要因素。集體林權(quán)改革不僅形成了山有其主，主有其權(quán)，權(quán)有其責(zé)，責(zé)有其利，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)所有化，也妥善的解決了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)內(nèi)部的勞動力就業(yè)問題，由于林業(yè)產(chǎn)業(yè)是勞動密集型行業(yè)，大力植樹造林、開發(fā)森林資源、發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)已成為許多地區(qū)解決剩余勞動力就業(yè)的重要出路。目前我國林業(yè)用地率僅為59.77%，專家預(yù)測，如果將林地利用率提高到80%，可新增就業(yè)300多萬人，加上其后續(xù)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)，林業(yè)對農(nóng)村就業(yè)的貢獻(xiàn)還會大大提高。

三、林權(quán)改革出現(xiàn)的問題

集體林權(quán)制度改革使山區(qū)，林區(qū)發(fā)生了巨大的變化，煥發(fā)新的生機與活力，農(nóng)民得到實惠，老百姓也真心實意的擁護，但我們也應(yīng)該看到，林權(quán)改革中出現(xiàn)了很多新問題。

（一）生態(tài)公益林保護的矛盾

通過集體林權(quán)的改革，老百姓看到了經(jīng)營山林的巨大效益，積極性顯著提高。從林農(nóng)來看經(jīng)營商品林，周期快時間短，而且根據(jù)政策商品林可以采伐利用和流轉(zhuǎn)，有看得見的經(jīng)濟效益。而相對于生態(tài)公益林，由于生態(tài)林周期慢時間長，在砍伐政策上也要求經(jīng)批準(zhǔn)后才可以進(jìn)行撫育和更新性砍伐，其處置權(quán)和收益權(quán)在一定程度上受到了限制，老百姓經(jīng)營生態(tài)公益林的積極不高。而且在實踐中，對于生態(tài)林的補償遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到林農(nóng)圩育的費用，使生態(tài)公益林補償資金過低與林農(nóng)需要足額生態(tài)公益林補償金之間的矛盾日益嚴(yán)重，進(jìn)一步挫傷了林農(nóng)經(jīng)營生態(tài)林的積極性。

（二）林地林木權(quán)屬爭議

明晰產(chǎn)權(quán)，勘界發(fā)證是林權(quán)改革的首要任務(wù)，由于林業(yè)有四次改革，一是土地改革時期的分山到戶，二是合作化時期的山林入社，三是人民公社時期的山林統(tǒng)一經(jīng)營，四是改革初期的林業(yè)“三定”。由于過去沒有進(jìn)行現(xiàn)地勘界、勾繪面積，由農(nóng)民自主填寫，一山多證、面積不實，增加了確權(quán)發(fā)證的難度，嚴(yán)重制約和影呵集體林權(quán)改革的進(jìn)度，使產(chǎn)權(quán)的約束與激勵功能無從發(fā)揮，集體林權(quán)改革難度不斷加大。

（三）林業(yè)投融資不健全，集體林權(quán)改革遭遇資金瓶頸

林業(yè)投融資改革作為農(nóng)村金融改革的重要組成部分，自2008年10月份正式推出后一直備受各界關(guān)注。 林改后，隨著廣大林農(nóng)生產(chǎn)積極性的提高，資金不足問題突出，林農(nóng)對資金的需求十分迫切，根據(jù)調(diào)查農(nóng)民缺口資金大，林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營面臨的巨大自然災(zāi)害風(fēng)險，也是林農(nóng)和林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者難以獲取貸款等融資支持的一個重要原因。

（四）集體林地流轉(zhuǎn)存在隱患

集體林權(quán)改革的目的之一是“建立林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺，農(nóng)民可依法將擁有的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、買賣”。因此，推進(jìn)林地使用權(quán)和林木所有權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，是盤活林地和林木資產(chǎn)的重要途徑。林改之后我國的林地和林木的流轉(zhuǎn)交易日趨活躍，一定程度上激活了林業(yè)生產(chǎn)要素。但是，由于林權(quán)流轉(zhuǎn)的復(fù)雜性，涉及到山林的評估、林權(quán)貸款等后續(xù)問題。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)資金短少，信息不對稱使得大多數(shù)農(nóng)民被排斥在拍賣、規(guī)模經(jīng)營、資本信貸等活動以外，林地向部分外來經(jīng)濟實體集中的趨勢日益增強。

（五）林業(yè)管理服務(wù)體制有待進(jìn)一步完善

林改后，林業(yè)發(fā)展活力迅速迸發(fā)，使得現(xiàn)有的部分林業(yè)法律法規(guī)已經(jīng)無法適應(yīng)林業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，需要修改和完善。林改后，林業(yè)建設(shè)呈現(xiàn)出林權(quán)結(jié)構(gòu)分散化、經(jīng)營主體多元化，經(jīng)營形式多樣化的特征，林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的組織管理難度明顯加大，任務(wù)明顯加重。而目前的林業(yè)管理服務(wù)體制還在一定程度上存在著劃分不夠明晰、管理不夠科學(xué)、資金渠道不夠順、暢等現(xiàn)狀，如何根據(jù)形勢變化，大力加強各級林業(yè)主管部門及其工作，服務(wù)體系建設(shè)，也成為一個必須高度重視的緊迫問題。

四、幾點建議

（一）全面落實生態(tài)公益林補償制度

針對生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)過低的現(xiàn)狀，可通過提高政府財政補償、建立受益者補償與合理經(jīng)營利用自我補償（如林下養(yǎng)殖、生態(tài)旅游等）三種方式實現(xiàn)。通過實施合理的生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)，彌補農(nóng)民的經(jīng)濟損失，促進(jìn)生態(tài)公益林可持續(xù)經(jīng)營。應(yīng)該在提高公益林管護補助標(biāo)準(zhǔn)的同時，全面落實公益林補償制度，并對公益林的經(jīng)營、管理與合理利用制定出明確的、可操作性強的政策，以實現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的“雙贏”。探索生態(tài)公益林保護補償機制。按照“分類經(jīng)營、分區(qū)施策”的原則，加強生態(tài)公益林保護和管理.

（二）加快建立規(guī)范有序的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)機制

第一，加大立法，規(guī)范流轉(zhuǎn)。針對林改后林地規(guī)?？赡芷?，地理位置相對分散的實際情況，目前需要出臺相應(yīng)的有關(guān)森林資源流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，促進(jìn)林地流轉(zhuǎn)市場的良性發(fā)育。

第二，建立林地林木市場機制。建立區(qū)域性林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心，實現(xiàn)跨區(qū)域性的森林資源交易。同時，組建森林資源評估機構(gòu)，著力解決好森林資源評估資質(zhì)問題。

第三，加強林地流轉(zhuǎn)服務(wù)。健全與完善林業(yè)科技，信息服務(wù)，培育林地流轉(zhuǎn)中介組織，提高林地流轉(zhuǎn)效益，進(jìn)一步釋放集體林權(quán)制度改革的作用。

（三）構(gòu)建林業(yè)管理服務(wù)新體制

一是加強職能建設(shè)。根據(jù)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的要求，對林業(yè)部門的主要職責(zé)進(jìn)行重新界定，整合林業(yè)力量，提高隊伍素質(zhì)，構(gòu)建優(yōu)質(zhì)服務(wù)，科學(xué)管理，嚴(yán)格執(zhí)法的林業(yè)管理新體制，為政府提供林業(yè)公共服務(wù)奠定基礎(chǔ)，基本形成與林業(yè)體系相適應(yīng)的行政能力。

二是規(guī)范權(quán)力運行。進(jìn)一步梳理林業(yè)行政權(quán)力實施依據(jù)、規(guī)范行政權(quán)力運行程序、細(xì)化林業(yè)行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)、完善權(quán)力運行流程圖，做到林業(yè)行政權(quán)力運行規(guī)范、公開、便民。

三是提高服務(wù)水平。重點實施“四化”工程： 推進(jìn)植樹造林良種化; 確保主要造林樹種實行良種化; 推進(jìn)營林作業(yè)機械化;推進(jìn)森林經(jīng)營示范標(biāo)準(zhǔn)化，重點建設(shè)用材林培育、生態(tài)公益林經(jīng)營、科學(xué)試驗、生物能源林等標(biāo)準(zhǔn)基地，為林農(nóng)提供樣板示范，推進(jìn)管理服務(wù)信息化。