基層公共服務(wù)精細(xì)化治理：行動(dòng)指向、適宜條件與結(jié)構(gòu)框架

何繼新 郁琭 何海清

摘? 要： 基層公共服務(wù)精細(xì)化治理是一種嵌入企業(yè)精細(xì)化管理理念的創(chuàng)新服務(wù)模式，相較于傳統(tǒng)基層公共服務(wù)供給，“民眾滿意”和“質(zhì)量至上”是其明確目標(biāo)，具有精準(zhǔn)識(shí)別對(duì)象、精度適配模式、精細(xì)管理過(guò)程和精益評(píng)估績(jī)效等顯著特征?；鶎庸卜?wù)精細(xì)化治理是以人的最終訴求為行動(dòng)指向，通過(guò)創(chuàng)新社會(huì)體制機(jī)制、穩(wěn)固治理基礎(chǔ)，運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化、智慧化、專(zhuān)業(yè)化的治理工具，兼顧精準(zhǔn)性、全程性、統(tǒng)籌性、考核性的治理要求，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)、民眾協(xié)同推進(jìn)基層公共服務(wù)共建共享共治的供給治理格局?；鶎庸卜?wù)精細(xì)化治理的宜適性是對(duì)精細(xì)化治理是否適合基層公共服務(wù)供給的初步判斷，由精細(xì)化治理效能、治理供給力、治理驅(qū)動(dòng)力和治理引導(dǎo)力耦合形成，這四要素構(gòu)成了基層公共服務(wù)精細(xì)化治理宜適性判斷結(jié)構(gòu)框架?；鶎庸卜?wù)精細(xì)化治理系統(tǒng)擁有其特定的結(jié)構(gòu)和層次，其中，橫向水平內(nèi)容包括對(duì)象精準(zhǔn)、內(nèi)容精細(xì)、目標(biāo)精確等三個(gè)層次，縱向垂直過(guò)程包括前提（治理主體）、基礎(chǔ)（服務(wù)需求測(cè)度）、條件（靶點(diǎn)識(shí)別）、核心（模式和路徑）、保證（精細(xì)化管理）等五個(gè)層次，橫縱兩條脈絡(luò)構(gòu)成了基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)框架。

關(guān)鍵詞： 基層公共服務(wù);精細(xì)化治理;適宜性;系統(tǒng)框架

引? ?言

提升服務(wù)供給效率、增加居民獲得感、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)共建共享共治，是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求;政府精細(xì)化、智能化、精準(zhǔn)化是政府職能轉(zhuǎn)變的核心議題?；鶎庸卜?wù)精細(xì)化因其能為民眾提供差異化、個(gè)性化、精準(zhǔn)化、便捷化、均等化和高體驗(yàn)的公共服務(wù)產(chǎn)品，而被作為一種有效的治理工具付諸實(shí)踐，突出體現(xiàn)在公共服務(wù)的大數(shù)據(jù)管理、社區(qū)中公共服務(wù)的微治理等。針對(duì)快速而復(fù)雜的社會(huì)治理變革，十八屆五中全會(huì)提出“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)精細(xì)化”的新思路、新目標(biāo)。黨的十九大報(bào)告又進(jìn)一步指出“提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平”，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局?，F(xiàn)階段，各地基層公共服務(wù)治理，精細(xì)化融“精準(zhǔn)識(shí)別、精益匹配和精效評(píng)估”于一體，以先進(jìn)的服務(wù)理念，多元的治理主體、創(chuàng)新的技術(shù)工具、健全的體制機(jī)制，在基層公共服務(wù)能力建設(shè)以及供給效率、供給質(zhì)量的保障中優(yōu)勢(shì)明顯?；鶎庸卜?wù)的精細(xì)化作為政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)基層治理的重要治理手段，在提升服務(wù)效率、提高服務(wù)質(zhì)量、創(chuàng)造服務(wù)價(jià)值等方面發(fā)揮著重要功能，呈現(xiàn)出標(biāo)準(zhǔn)化、智能化、精準(zhǔn)化、人性化等基本特征?；鶎庸卜?wù)精細(xì)化治理作為以服務(wù)治理能力躍升為目標(biāo)，是以增強(qiáng)基層公共服務(wù)建設(shè)的精準(zhǔn)性進(jìn)而增進(jìn)基層公共服務(wù)建設(shè)的實(shí)效性為靶向，通過(guò)對(duì)基層公共服務(wù)建設(shè)中民眾訴求的精準(zhǔn)識(shí)別、服務(wù)流程的精確定位、服務(wù)質(zhì)量的精益打造，從治理主體、治理工具、治理要求、治理層次等方面，辨析基層公共服務(wù)精細(xì)化治理中存在的主要阻障和瓶頸，探求破解基層公共服務(wù)精細(xì)化治理中“瞄準(zhǔn)”偏離“靶心”的困厄。

但是，當(dāng)前各地實(shí)踐中，基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的固有功能及其成效還未得到充分、有效地發(fā)揮，基層公共服務(wù)精細(xì)化治理實(shí)踐仍存在“對(duì)象識(shí)別模糊、本質(zhì)目標(biāo)混沌、供需匹配錯(cuò)位、治理?xiàng)l件和域情不適配、基層民眾獲得感低”等突出問(wèn)題，其主要原因在于基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的精準(zhǔn)度、匹配度、適宜度、層次性、差異性不夠。因此，如何明晰基層公共服務(wù)與精細(xì)化治理之間互動(dòng)復(fù)雜的系統(tǒng)關(guān)系，如何提高基層公共服務(wù)精準(zhǔn)化，充分釋放基層公共服務(wù)給民眾帶來(lái)的服務(wù)效能，厘清基層公共服務(wù)精細(xì)化治理內(nèi)涵及適宜性條件，就成為目前基層公共服務(wù)精細(xì)化治理理論和實(shí)踐尚待解決的問(wèn)題。

一、基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的理論研究進(jìn)展

“精細(xì)化管理”起源于工業(yè)管理理念，最早應(yīng)用于20世紀(jì)50年代的日本企業(yè)管理中，其實(shí)質(zhì)是要用程序化、規(guī)范化、具體化、標(biāo)準(zhǔn)化的手段，實(shí)現(xiàn)管理環(huán)節(jié)的精細(xì)和管理方式的精確，提升企業(yè)管理質(zhì)量。[1]從出現(xiàn)到實(shí)現(xiàn)大范圍傳播，精細(xì)化管理理念，歷經(jīng)泰勒科學(xué)管理、戴明質(zhì)量管理環(huán)和豐田精益生產(chǎn)方式三階段演化發(fā)展。后來(lái)，隨著西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起和新公共服務(wù)的發(fā)展，原本運(yùn)用在企業(yè)管理中的精細(xì)化管理思維逐漸延伸至社會(huì)治理、公共管理領(lǐng)域，運(yùn)用到行政管理和社會(huì)事務(wù)，成為社會(huì)治理和現(xiàn)代政府公共服務(wù)創(chuàng)新的發(fā)展趨勢(shì)和改革的重要目標(biāo)。當(dāng)前，我國(guó)關(guān)于社會(huì)治理精細(xì)化和精細(xì)化政府的理論研究不斷深化，實(shí)踐前沿探索持續(xù)升溫，多方面取得研究進(jìn)展，成果內(nèi)容豐碩。盡管公共服務(wù)精細(xì)化治理的研究初現(xiàn)端倪，但尚未形成深度回應(yīng)精細(xì)化服務(wù)實(shí)踐的理論或?qū)嵺`系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，因此，有必要在不斷發(fā)展公共服務(wù)的同時(shí)，運(yùn)用精細(xì)化原理和方法，反思和規(guī)避傳統(tǒng)公共服務(wù)供給治理粗放、模糊、低效問(wèn)題，從理論層面梳理和重點(diǎn)明確以精細(xì)化治理為核心的基層公共服務(wù)供給專(zhuān)屬話語(yǔ)體系和理論體系，為創(chuàng)新基層公共服務(wù)實(shí)踐貢獻(xiàn)智慧。當(dāng)前學(xué)界大多用兩種框架展現(xiàn)公共服務(wù)精細(xì)化理論發(fā)展脈絡(luò)。

一是“主體——手段——效益”分析框架。從治理主體層面來(lái)看，有學(xué)者認(rèn)為，公共服務(wù)精細(xì)化治理是政府的“精明行政”與其他社會(huì)主體能動(dòng)式參與相結(jié)合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)政府公共服務(wù)職能和責(zé)任的有效落實(shí);[2]也有學(xué)者力圖通過(guò)在理念、流程、標(biāo)準(zhǔn)、工具等層面持續(xù)改善，來(lái)合理高效地配置多類(lèi)型社會(huì)主體和治理資源，[3]實(shí)現(xiàn)以人為本、規(guī)則清晰、流程精微、服務(wù)精細(xì)、質(zhì)量精益的治理效果。[4]從治理手段層面來(lái)看，精細(xì)化管理借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、移動(dòng)終端等低成本、高效率、專(zhuān)業(yè)化治理手段，[5]強(qiáng)調(diào)利用更低的成本、更專(zhuān)業(yè)的治理手段，實(shí)現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)、更關(guān)注細(xì)節(jié)和更加人性化的治理效果。從治理效益層面來(lái)看，在公共服務(wù)供給治理活動(dòng)中引入精細(xì)化理念與原則，通過(guò)科學(xué)全面嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男畔⑹占诰?，相宜有效的供需匹配，借鑒歷史最佳的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)治理”，[6]且在績(jī)效目標(biāo)指引下，通過(guò)機(jī)構(gòu)部門(mén)的科學(xué)設(shè)置、管理流程重構(gòu)來(lái)推動(dòng)粗放式社會(huì)治理思維和方式的轉(zhuǎn)換，達(dá)到社會(huì)治理各方管理框架的標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)行的細(xì)節(jié)化以及服務(wù)的人性化。[7]

二是“生成原因解析——機(jī)制模式創(chuàng)新——推進(jìn)路徑探索”分析框架。從生成原因?qū)用鎭?lái)看，傳統(tǒng)社區(qū)公共服務(wù)因長(zhǎng)期存在重結(jié)果輕過(guò)程、重效率輕質(zhì)量、重整體輕細(xì)節(jié)的治理思維，[8]從而逐漸形成“高專(zhuān)制權(quán)力+低基礎(chǔ)能力”的政府縱向權(quán)力組合模式，[9]以及追求局部利益、忽視整體使命的橫向結(jié)構(gòu)“隧道視野”，導(dǎo)致在部門(mén)職責(zé)分工精細(xì)化過(guò)程中，容易產(chǎn)生本位主義，出現(xiàn)消極應(yīng)付及推諉扯皮等問(wèn)題[10]，加上監(jiān)督考核機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和保障機(jī)制的不健全，致使公共服務(wù)供給精細(xì)化治理難以如期實(shí)現(xiàn)。從機(jī)制模式來(lái)看，主要存在“智慧治理”、網(wǎng)格化合作治理和開(kāi)放空間治理等模式?！爸腔壑卫怼蹦Ｊ綇?qiáng)調(diào)應(yīng)用以互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)為代表的知識(shí)、技術(shù)，[11]進(jìn)而促進(jìn)基層政府公共服務(wù)精細(xì)化供給的可能性、可控性、可達(dá)性[12];網(wǎng)格化合作治理模式是通過(guò)行政手段使公共服務(wù)主體基于民主基礎(chǔ)上的合作分工，延長(zhǎng)治理鏈條、整合治理資源，明確網(wǎng)格區(qū)域權(quán)責(zé)、發(fā)揮多主體差異優(yōu)勢(shì)，升級(jí)基層社會(huì)管理的體制結(jié)構(gòu)[13];開(kāi)放空間治理模式強(qiáng)調(diào)“合作、參與、共享”的理念，通過(guò)主體間治理結(jié)構(gòu)和行動(dòng)的良性互動(dòng)，解決基層公共服務(wù)治理中認(rèn)可難、參與難、合作難的困境。[14]從推進(jìn)路徑來(lái)看，基層公共服務(wù)精細(xì)化治理首先需要多元路徑合力推進(jìn)，科學(xué)把握和認(rèn)知民眾、市場(chǎng)和社會(huì)組織等治理主體在基層公共服務(wù)精細(xì)化治理中的重要作用[15]，實(shí)現(xiàn)治理主體由單一到多元、治理標(biāo)準(zhǔn)由粗放到精細(xì)、治理過(guò)程由后置回應(yīng)型治理到前置危機(jī)預(yù)防治理、治理標(biāo)準(zhǔn)由結(jié)果到預(yù)知和過(guò)程。[16]同時(shí)，還需要通過(guò)權(quán)力下放減少政府“單邊行動(dòng)”，注重政府與其他治理主體職責(zé)分工精細(xì)和均衡。[17]另外，還應(yīng)健全基層公共服務(wù)治理精細(xì)化行動(dòng)監(jiān)管體制[18]，確立其目標(biāo)管理體系，建立各事項(xiàng)、類(lèi)別的標(biāo)準(zhǔn)體系和考核評(píng)價(jià)改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)持續(xù)改進(jìn)[19]，并完善面向基層公共服務(wù)的精細(xì)化治理的人才培養(yǎng)培訓(xùn)體系。[20]

綜上所述，“精益思想”運(yùn)用到基層公共服務(wù)精細(xì)化治理，國(guó)內(nèi)外圍繞社會(huì)精細(xì)化治理、公共服務(wù)精細(xì)化供給、精細(xì)化政府等研究己取得初步成果，對(duì)精細(xì)化治理理念、目標(biāo)和內(nèi)容也初步達(dá)成共識(shí)，研究重點(diǎn)己聚焦到精細(xì)化政府體系及能力再塑和公共服務(wù)精細(xì)化治理模式、機(jī)制上來(lái)，并已認(rèn)識(shí)到公共服務(wù)受眾獲益、體驗(yàn)和滿意感提升才是基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的核心目標(biāo)。但關(guān)于如何提高基層公共服務(wù)精細(xì)化治理精準(zhǔn)性，以確保民眾在基層公共服務(wù)供給中獲得真正精準(zhǔn)差異化滿足的相關(guān)研究，仍十分薄弱?；鶎庸卜?wù)精細(xì)化治理與精細(xì)化治理是特殊與普遍、個(gè)性與共性的關(guān)系，對(duì)于基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的內(nèi)涵、條件、機(jī)制及模式，往往直接運(yùn)用企業(yè)精細(xì)化治理的系統(tǒng)框架和內(nèi)容模式，缺少對(duì)基層公共服務(wù)精細(xì)化治理自身特征和本質(zhì)規(guī)律的深層挖掘，尤其是套用普遍意義的精細(xì)化治理，更不符合基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的實(shí)踐現(xiàn)實(shí)和本質(zhì)要求。

二、基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的行動(dòng)指向

1.治理理念：服務(wù)人的發(fā)展

轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)粗放的經(jīng)驗(yàn)式供給文化，培育基層公共服務(wù)精細(xì)化治理理念，用以統(tǒng)一各治理主體思想認(rèn)識(shí)，是基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的首要問(wèn)題，且“人”作為基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的核心要義，基層公共服務(wù)精細(xì)化治理理念的討論離不開(kāi)對(duì)人的關(guān)注。據(jù)此，首先，需要精準(zhǔn)識(shí)別人的差異化、個(gè)性化需求，精準(zhǔn)區(qū)分各個(gè)群體的利益，尤其關(guān)注弱勢(shì)人群的利益分配，充分尊重人在基層公共服務(wù)精細(xì)化治理中的角色、地位，注重人與公共服務(wù)消費(fèi)聯(lián)結(jié)中的情感效應(yīng);其次，需要通過(guò)再造基層政府行政路程、革新政府職能以及科學(xué)配置社會(huì)資源，有效提供差異化、智慧化、精準(zhǔn)化的基層公共服務(wù)，逐漸提升人的歸屬感、安全感和幸福感，最終實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展;最后，需要精準(zhǔn)提供高品質(zhì)、人性化的管理與服務(wù)，以解放人、為了人、發(fā)展人為價(jià)值導(dǎo)向，逐步形成精細(xì)化治理文化，最終滲透于日常、植根于創(chuàng)新、融匯進(jìn)服務(wù)?？梢?jiàn)，只有從根本上轉(zhuǎn)變了基層公共服務(wù)的治理理念，樹(shù)立服務(wù)人的發(fā)展的治理理念，基層公共服務(wù)精細(xì)化治理才不會(huì)背道而馳。

2.本質(zhì)目標(biāo)：服務(wù)治理能力躍升

在基層公共服務(wù)建設(shè)過(guò)程中，提高公共服務(wù)供給效率是基層公共服務(wù)發(fā)展的要義，而治理成本的降低則是提升基層公共服務(wù)供給效率的重要體現(xiàn)，基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的本質(zhì)目標(biāo)，在于通過(guò)精細(xì)化治理模式，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)基層公共服務(wù)治理能力躍升。據(jù)此，需要運(yùn)用信息化、網(wǎng)格化、智慧化的現(xiàn)代技術(shù)，及時(shí)精準(zhǔn)地獲取基層動(dòng)態(tài)訊息，參照數(shù)據(jù)信息定量分析基層公共服務(wù)精細(xì)化治理領(lǐng)域眾多變量間的差異，實(shí)現(xiàn)社會(huì)需求高效回應(yīng)、信息渠道暢通無(wú)阻、治理成果共建共享。同時(shí)，借助革新政府職能、科學(xué)配置社會(huì)資源，有效銜接、整合各治理主體內(nèi)外信息交流，促進(jìn)基層公共服務(wù)責(zé)任分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)化、清晰化、人性化，實(shí)現(xiàn)基層公共服務(wù)體系協(xié)調(diào)、高效、良性運(yùn)作，最終滿足基層公共服務(wù)精細(xì)化治理精益求精、流程準(zhǔn)確、嚴(yán)而不苛、細(xì)而不繁的內(nèi)在要求[21]，促進(jìn)基層公共服務(wù)供給治理能力的躍升。值得注意的是，基層公共服務(wù)精細(xì)化服務(wù)能力還是短期和長(zhǎng)期能力及效益的統(tǒng)一體，提升這種能力不僅要關(guān)注基層公共服務(wù)不同時(shí)期訴求下的短時(shí)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和要求以及獲得的短期服務(wù)效能，還要更加重視基層公共服務(wù)基于長(zhǎng)遠(yuǎn)頂層設(shè)計(jì)謀劃基礎(chǔ)上的可持續(xù)發(fā)展，只有從本質(zhì)上挖掘基層公共服務(wù)精細(xì)化治理短板和問(wèn)題導(dǎo)向，才能使基層公共服務(wù)精細(xì)化治理能力實(shí)現(xiàn)“化繭成蝶”般躍升。

3.治理導(dǎo)引：民眾需求適應(yīng)匹配

民眾需求是基層公共服務(wù)供給和決策的根本依據(jù)。滿足民眾需求是基層公共服務(wù)的基礎(chǔ)，也是評(píng)判衡量基層公共服務(wù)供給建設(shè)績(jī)效的首要目標(biāo)。在基層公共服務(wù)精細(xì)化治理語(yǔ)境中，“精”必須落在對(duì)民眾需求進(jìn)行真實(shí)完整的信息收集、科學(xué)挖掘、高效傳遞和調(diào)適使用，必須對(duì)民眾分級(jí)化、個(gè)性化和隱含性公共服務(wù)需求開(kāi)展前瞻性謀劃;“細(xì)”則是體現(xiàn)在轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)基層公共服務(wù)“管理主義”供給模式，強(qiáng)調(diào)民眾個(gè)體化信息采集、挖掘、分析系統(tǒng)與多元主體供給體系匹配融合的創(chuàng)新再造過(guò)程。因此，基層公共服務(wù)精細(xì)化治理，首先應(yīng)利用大數(shù)據(jù)等信息化技術(shù)，主動(dòng)、前瞻、深入地挖掘并識(shí)別民眾顯在到潛在的多樣化、深層次需求，打破因需求識(shí)別手段缺位引發(fā)的供給滯后危機(jī)困局;其次，通過(guò)對(duì)需求數(shù)據(jù)源的整合分析，構(gòu)建具有預(yù)判性的訴求匹配方案、清晰的民眾服務(wù)需求清單和標(biāo)準(zhǔn)化的供給步驟和方式，由此提高供需匹配的靶向能力，避免出現(xiàn)治理盲點(diǎn);再次，民眾話語(yǔ)權(quán)和公共服務(wù)供給成效是緊密聯(lián)系的，需要重視民眾在公共服務(wù)中的“引導(dǎo)作用”，突出民意反饋和輿情動(dòng)態(tài)的重要地位，為民眾提供暢通的需求表達(dá)渠道，充分吸納融合民眾意見(jiàn)，并利用多種技術(shù)手段，搭建積極響應(yīng)民眾需求的互動(dòng)交流載體平臺(tái)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基于社會(huì)共識(shí)支持的公共服務(wù)精細(xì)化治理;最后，通過(guò)將民眾需求開(kāi)展自下而上的主需求表達(dá)與自下而上的信息收集挖掘，構(gòu)建需求“出現(xiàn)—傳遞—響應(yīng)—滿足—反饋”的精細(xì)化治理閉環(huán)圈，形成以民眾需求為導(dǎo)向的基層公共服務(wù)精細(xì)化治理需求分析框架。

4.治理基礎(chǔ)：社會(huì)體制機(jī)制創(chuàng)新

按照概念構(gòu)成要素，基層公共服務(wù)精細(xì)化治理是一種城市基層公共服務(wù)供給治理方式。要實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理模式，首先應(yīng)體現(xiàn)一種“依附邏輯”，即精細(xì)治理并非獨(dú)立于現(xiàn)行社會(huì)治理體制，它和當(dāng)前社會(huì)治理體制必須經(jīng)由互動(dòng)、調(diào)試與承載的過(guò)程，達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡，從而實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理與現(xiàn)行社會(huì)治理體制之間的融合與互適[22]，進(jìn)而持續(xù)轉(zhuǎn)變、革新政府職能，不斷優(yōu)化協(xié)調(diào)多元治理主體間關(guān)系，實(shí)現(xiàn)基層公共服務(wù)價(jià)值保值增值。在基層公共服務(wù)治理實(shí)踐中，服務(wù)供給質(zhì)量欠佳、供需不匹配、服務(wù)資源錯(cuò)配、結(jié)構(gòu)性失衡等諸多困境尚存[23]，長(zhǎng)期得不到改善和提升，而借助精細(xì)化治理的創(chuàng)新模式來(lái)解決基層公共服務(wù)供給過(guò)程中的問(wèn)題，具有一定的優(yōu)勢(shì)。通過(guò)推動(dòng)縱向間行政體制變革，使治理環(huán)節(jié)減少、執(zhí)行鏈條縮短、執(zhí)行渠道暢達(dá)，促成職能合理有度、權(quán)力適度下移;通過(guò)理順橫向間部門(mén)關(guān)系，使部門(mén)責(zé)任精細(xì)、職能交叉化解、推諉扯皮解決，有效減少基層公共服務(wù)精細(xì)化治理阻障，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部“上下協(xié)作”;通過(guò)優(yōu)化調(diào)整治理主體間關(guān)系，推動(dòng)政府、社會(huì)、民眾多元聯(lián)動(dòng)服務(wù)，增強(qiáng)基層社會(huì)“自治基因”，激勵(lì)民眾填補(bǔ)“治理空白”，促進(jìn)社會(huì)治理資源高效整合。從我國(guó)基層公共服務(wù)建設(shè)的內(nèi)在邏輯來(lái)看，基層公共服務(wù)精細(xì)化治理是一種通過(guò)多層次協(xié)同治理而形成的內(nèi)生均衡治理，當(dāng)前我國(guó)基層公共服務(wù)精細(xì)化治理就受到均衡治理的掣肘。因此，從我國(guó)基層公共服務(wù)治理的現(xiàn)實(shí)要求和我國(guó)基層公共服務(wù)發(fā)展的邏輯關(guān)系分析，迫切需要借助連續(xù)性的微觀創(chuàng)新，持續(xù)積累有助于體制機(jī)制架構(gòu)調(diào)整的積極因素，提升社會(huì)治理的宏觀效益。

5.治理要求：精準(zhǔn)性、全程性、統(tǒng)籌性、考核性

在過(guò)往的基層公共服務(wù)治理實(shí)踐中，往往存在治理對(duì)象不準(zhǔn)、資金投入不準(zhǔn)、政策制度不準(zhǔn)、推進(jìn)措施不準(zhǔn)等問(wèn)題，影響了基層公共服務(wù)治理的成效。從治理精準(zhǔn)性來(lái)看，基層公共服務(wù)精細(xì)化治理是精細(xì)化理念在基層公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域的具體運(yùn)用，相對(duì)于傳統(tǒng)的基層公共服務(wù)治理，更加強(qiáng)調(diào)“精”和“準(zhǔn)”的高效融合，不僅需要前期調(diào)查的深入、詳盡、全面，而且需要后續(xù)治理瞄準(zhǔn)“靶心”，做到因人而異、因時(shí)差異、因地制宜。從治理全程性來(lái)看，基層公共服務(wù)精準(zhǔn)識(shí)別是基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的前提，貫穿于基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的整個(gè)流程及各方面，通過(guò)科學(xué)高效的識(shí)別程序、方法，分析基層公共服務(wù)治理?xiàng)l件、治理對(duì)象、治理資源、治理模式等情況，剖析治理全過(guò)程中存在的主要矛盾及解決路徑，解決基層公共服務(wù)精細(xì)化治理中“管什么”“怎么管”“誰(shuí)來(lái)管”的問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)基層公共服務(wù)精細(xì)化治理指向精準(zhǔn)、適配精準(zhǔn)、模式精準(zhǔn)。從治理統(tǒng)籌性來(lái)看，基層公共服務(wù)治理是一個(gè)多元互動(dòng)的動(dòng)態(tài)有機(jī)系統(tǒng)，不僅內(nèi)部各組成單元之間的作用與聯(lián)系會(huì)因外部治理環(huán)境、治理訴求的變化而變化，而且系統(tǒng)也會(huì)依據(jù)各方面的回饋信息，結(jié)合治理目標(biāo)的完成情況以及民眾滿意度進(jìn)行具有針對(duì)性的調(diào)整優(yōu)化。而基層公共服務(wù)精細(xì)化治理，就是要打破傳統(tǒng)基層公共服務(wù)政府“獨(dú)舞”、部門(mén)割裂、各自為戰(zhàn)的惡性供給，強(qiáng)調(diào)處理好市場(chǎng)、社會(huì)、文化系統(tǒng)及其子系統(tǒng)間的均衡、協(xié)調(diào)，具體體現(xiàn)為“區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌、人與社會(huì)和諧統(tǒng)籌”等。從治理考核性來(lái)看，積極發(fā)揮監(jiān)督評(píng)測(cè)“指揮棒”作用，建立基層公共服務(wù)精細(xì)化治理多維評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，運(yùn)用現(xiàn)代化信息技術(shù)、融合多元價(jià)值需求、科學(xué)設(shè)置指標(biāo)權(quán)重，堅(jiān)持邊評(píng)價(jià)邊總結(jié)、邊改正邊完善，促進(jìn)基層公共服務(wù)精細(xì)化治理各類(lèi)要素均衡化、各個(gè)環(huán)節(jié)精致化。

6.治理工具：標(biāo)準(zhǔn)化、智慧化、專(zhuān)業(yè)化

基層公共服務(wù)治理工具標(biāo)準(zhǔn)化、智慧化、專(zhuān)業(yè)化是基層公共服務(wù)精細(xì)化治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要途徑，如果治理工具得不到有效保障，那么基層公共服務(wù)精細(xì)化治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也只是紙上談兵。從標(biāo)準(zhǔn)化方面來(lái)看，為了使各項(xiàng)工作在對(duì)與錯(cuò)、質(zhì)與量、速度與時(shí)限等各個(gè)維度有標(biāo)準(zhǔn)可依，使基層公共服務(wù)治理過(guò)程變成可追溯、可量化、可考評(píng)的過(guò)程，不僅需要加強(qiáng)基層公共服務(wù)治理標(biāo)準(zhǔn)化框架的探究、設(shè)計(jì)及構(gòu)建，探索建立與實(shí)際情況相吻合的基層公共服務(wù)治理通用標(biāo)準(zhǔn)體系，橫向覆蓋到各個(gè)領(lǐng)域，縱向細(xì)化至事務(wù)辦理流程，而且還需要推進(jìn)治理流程標(biāo)準(zhǔn)化，逐項(xiàng)分析診斷各治理流程，分步整合完善各治理環(huán)節(jié)，保證每個(gè)治理細(xì)節(jié)運(yùn)作到位、每項(xiàng)操作過(guò)程清晰嚴(yán)謹(jǐn)。從智慧化方面來(lái)看，一方面，依托互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)與移動(dòng)通訊，開(kāi)發(fā)新型電子政務(wù)，構(gòu)建廣覆蓋、高時(shí)效、大智慧的基層公共服務(wù)治理的“云服務(wù)”體系，將基層公共服務(wù)延伸到社會(huì)末梢，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)線上線下緊密結(jié)合、民眾訴求與品質(zhì)服務(wù)精準(zhǔn)對(duì)接;另一方面，通過(guò)整合重組教育、就業(yè)、醫(yī)療、社保等公共資源，構(gòu)建智慧醫(yī)療、智慧教育、智慧生態(tài)、智慧社保等數(shù)字化綜合服務(wù)平臺(tái)，以智慧化促績(jī)效、促服務(wù)，以信息化促統(tǒng)籌、促共享。從專(zhuān)業(yè)化方面來(lái)看，通過(guò)確立基層公共服務(wù)精細(xì)化治理人才隊(duì)伍建設(shè)目標(biāo)、任務(wù)和方案，制定服務(wù)人員管理、培養(yǎng)、評(píng)價(jià)和激勵(lì)等政策，健全基層公共服務(wù)精細(xì)化治理領(lǐng)域人才的相關(guān)職業(yè)規(guī)范制度，增強(qiáng)多種類(lèi)、多層次的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)和繼續(xù)教育，從而整體上提高基層公共服務(wù)精細(xì)化治理領(lǐng)域人才的治理意識(shí)、能力和專(zhuān)業(yè)化水平。

7.治理層次：迭代遞進(jìn)

基層公共服務(wù)精細(xì)化治理融精準(zhǔn)識(shí)別、快速響應(yīng)、追蹤反饋于一體并經(jīng)過(guò)精準(zhǔn)識(shí)別、快速響應(yīng)、追蹤反饋的三階段閉環(huán)運(yùn)行，且各階段存在不同的特征和主要矛盾。在基層公共服務(wù)精細(xì)化治理過(guò)程中，每個(gè)階段的治理內(nèi)容都蘊(yùn)含三個(gè)層次的目標(biāo)，即基礎(chǔ)層（理念）、核心層（能力）、保障層（制度）。

基礎(chǔ)層“理念”，在基層公共服務(wù)精細(xì)化治理中主要表現(xiàn)為：一方面，政府要充分明晰自身職責(zé)范圍，明確服務(wù)型政府是“有邊界的政府”，努力實(shí)現(xiàn)治理行為收放有度;另一方面，各治理主體要在與基層公共服務(wù)精細(xì)化治理相關(guān)的目標(biāo)設(shè)定、行為規(guī)范、價(jià)值選擇和規(guī)章制度當(dāng)中，滲透基層公共服務(wù)精細(xì)化治理理念，逐漸形成一種貫穿于日常治理活動(dòng)中的“精細(xì)文化”。

核心層“能力”，在基層公共服務(wù)精細(xì)化治理中主要表現(xiàn)為：注重基層公共服務(wù)精細(xì)化治理隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)，通過(guò)全方位、多層次的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)與教育教學(xué)手段，增強(qiáng)服務(wù)隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化能力和水平，使基層公共服務(wù)精細(xì)化治理人才隊(duì)伍建設(shè)目標(biāo)更加清晰、人員培養(yǎng)管理體系更加完善、人才相關(guān)社會(huì)保障更加健全。與此同時(shí)，推進(jìn)基層公共服務(wù)精細(xì)化治理信息化，深化電子政務(wù)建設(shè)，提高基層公共服務(wù)精細(xì)化治理智能化和便捷化程度，使基層公共服務(wù)精細(xì)化治理由粗放向精細(xì)、由被動(dòng)向主動(dòng)、由靜態(tài)向動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)型，提升基層公共服務(wù)的常態(tài)精細(xì)化治理水平。

保障層“制度”，在基層公共服務(wù)精細(xì)化治理中主要表現(xiàn)為：重視基層公共服務(wù)供給領(lǐng)域績(jī)效管理制度的建立，科學(xué)設(shè)置指標(biāo)權(quán)重、評(píng)估流程，引入民眾評(píng)價(jià)，將民眾滿意度作為評(píng)價(jià)服務(wù)部門(mén)工作等級(jí)的根本標(biāo)準(zhǔn)，探尋引進(jìn)全面、差異、個(gè)性的績(jī)效管理制度，從而使服務(wù)中的問(wèn)題能夠及早發(fā)現(xiàn)、快速響應(yīng)、迅速紓解，促進(jìn)基層公共服務(wù)精細(xì)化治理各要素逐漸趨于均衡化、各環(huán)節(jié)不斷走向精細(xì)化。

8.治理格局：共建共享共治

傳統(tǒng)基層公共服務(wù)供給過(guò)程中，治理主體大體以政府為主，市場(chǎng)、社會(huì)和民眾參與的積極性和主動(dòng)性普遍不高，多元治理主體間供給權(quán)責(zé)界限模糊、信息互通共享阻障、公共資金保障缺位等問(wèn)題尚存，不僅民眾差異化、個(gè)性化的真實(shí)訴求得不到滿足，而且還會(huì)導(dǎo)致重復(fù)操作、協(xié)同乏力、資源浪費(fèi)。實(shí)施基層公共服務(wù)精細(xì)化治理，核心要義是以人作為精細(xì)化治理的價(jià)值伊始和歸宿，創(chuàng)新多元主體協(xié)同共治的參與式治理模式，充分利用市場(chǎng)、社會(huì)組織和民眾的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，更好地發(fā)揮基層政府的主導(dǎo)作用，建構(gòu)政府、市場(chǎng)、社會(huì)、民眾協(xié)同推進(jìn)的基層公共服務(wù)共建共享共治的供給治理格局，在更大范圍內(nèi)高效整合配置基層公共服務(wù)信息資源，形成基層公共服務(wù)精細(xì)化治理合力，實(shí)現(xiàn)基層公共服務(wù)精細(xì)化治理“共建共享共治”的治理新格局。雖然，基層公共服務(wù)精細(xì)化治理定位于多元主體協(xié)同供給，但是，政府作為基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的責(zé)任主體，在下放權(quán)利的同時(shí)，一方面需要科學(xué)定位治理主體多方公共職能，通過(guò)借助以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)平臺(tái)，健全相關(guān)配套操作機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)，完善各類(lèi)制度規(guī)范體系，實(shí)現(xiàn)精益治理結(jié)果、精準(zhǔn)社會(huì)問(wèn)題、精確民眾需求、精通共享信息;另一方面，需要激活各治理主體參與活力，充分調(diào)動(dòng)協(xié)同治理主體的主觀能動(dòng)性，增進(jìn)多元治理主體共建共享共治的互動(dòng)性，促進(jìn)基層公共服務(wù)精細(xì)化治理系統(tǒng)持續(xù)整合重組，獲及打造人民群眾滿意的低成本、高效率、好品質(zhì)、人性化的基層公共服務(wù)。

三、基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的宜適條件

基層公共服務(wù)精細(xì)化治理宜適性，就是對(duì)精細(xì)化治理是否適合基層公共服務(wù)供給的判斷。宜適性分析，是基層公共服務(wù)精細(xì)化治理前期尤為重要的決策科學(xué)性依據(jù)，是基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的邏輯起點(diǎn)。目前，我國(guó)基層公共服務(wù)精細(xì)化治理已經(jīng)具備一定基礎(chǔ)，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化強(qiáng)勢(shì)助推、社會(huì)治理重心下沉、社區(qū)創(chuàng)新治理經(jīng)典成功案例示范引領(lǐng)和智慧社區(qū)建設(shè)持續(xù)推進(jìn)的背景之下，基層公共服務(wù)精細(xì)化治理技術(shù)不斷提高、治理流程持續(xù)規(guī)范、治理品質(zhì)快速攀升，加快了精細(xì)化治理進(jìn)程，增進(jìn)了民眾滿意度，實(shí)現(xiàn)政府、民眾、社會(huì)組織、企業(yè)“共贏”。但并非所有基層社區(qū)能夠通過(guò)精細(xì)化治理實(shí)現(xiàn)基層公共服務(wù)高效率、高品質(zhì)建設(shè)，而需要結(jié)合基層宜適性基礎(chǔ)、條件綜合考慮精細(xì)化治理實(shí)現(xiàn)的可能性及現(xiàn)實(shí)性。在基層公共服務(wù)精細(xì)化治理實(shí)踐中，由于相關(guān)的工具支撐和理論引導(dǎo)匱乏，多地出現(xiàn)沿用傳統(tǒng)基層公共服務(wù)供給的慣性思維，容易在各部門(mén)權(quán)責(zé)分工過(guò)程中過(guò)度強(qiáng)調(diào)精細(xì)化而追求局部利益忽視整體使命，導(dǎo)致基層公共服務(wù)供給資金浪費(fèi)、進(jìn)程緩慢、效率低下。由此觀之，現(xiàn)階段建立基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的宜適性評(píng)價(jià)體系，對(duì)基層公共服務(wù)精細(xì)化治理前期的辨別、甄選具有重要的借鑒意義。

1.基層公共服務(wù)精細(xì)化治理宜適性要素構(gòu)成

基層公共服務(wù)精細(xì)化治理宜適性應(yīng)包括基層公共服務(wù)供給的內(nèi)部宜適性和外部宜適性兩方面。內(nèi)部宜適性主要指基層公共服務(wù)本身對(duì)精細(xì)化治理可行性分析的內(nèi)在屬性，外部宜適性則是指基層公共服務(wù)所處環(huán)境對(duì)精細(xì)化治理可行性產(chǎn)生影響的外部因素。基層公共服務(wù)精細(xì)化治理宜適性評(píng)價(jià)體系是一個(gè)由供給力（內(nèi)部適宜）和引導(dǎo)力（外部適宜）相關(guān)要素協(xié)同作用形成的耦合系統(tǒng)，各個(gè)要素之間相互促進(jìn)、相互制約。因此，宜適性判斷就需要從基層公共服務(wù)供給總體目標(biāo)出發(fā)，明晰各要素彼此之間的關(guān)系和多要素協(xié)同作用所能產(chǎn)生的治理效應(yīng)。從內(nèi)外兩方面維度考慮，結(jié)合基層公共服務(wù)精細(xì)化治理理念、治理目標(biāo)和治理要求，構(gòu)建基層公共服務(wù)精細(xì)化治理宜適性判斷框架：精細(xì)化治理效能是框架的核心，其直接關(guān)系到基層公共服務(wù)精細(xì)化治理目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn);精細(xì)化治理供給力是前提，是決定基層公共服務(wù)精細(xì)化治理能否順利開(kāi)展的先行條件;精細(xì)化治理引導(dǎo)力是保障，是基層公共服務(wù)供給機(jī)制受到外部環(huán)境壓力時(shí)得以順利進(jìn)行的保證;精細(xì)化治理驅(qū)動(dòng)力是基礎(chǔ)，增強(qiáng)民眾在基層公共服務(wù)精細(xì)化治理中的有效參與體驗(yàn)，提高民眾滿意度、幸福感，是確?；鶎庸卜?wù)供給目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的起點(diǎn)?？梢?jiàn)，基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的宜適性就是由精細(xì)化治理供給力、精細(xì)化治理引導(dǎo)力、精細(xì)化治理驅(qū)動(dòng)力三方面要素耦合形成，共同構(gòu)成基層公共服務(wù)精細(xì)化治理宜適性判斷結(jié)構(gòu)框架（如圖1所示）。

對(duì)于基層公共服務(wù)精細(xì)化治理供給力的判斷，應(yīng)參照基層公共服務(wù)資源儲(chǔ)備和民眾需求這兩個(gè)維度，究其原因是兩者在宜適性判斷中是互為依據(jù)、互為因果的兩個(gè)維度。供給力體系包括基本供給力（精細(xì)理念、標(biāo)準(zhǔn)流程、個(gè)性服務(wù)）、核心供給力（靈敏響應(yīng)、科學(xué)分工、多元協(xié)同）和延伸供給力（精明行政、專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍、智慧平臺(tái)）三部分組成。其中，核心供給力是精細(xì)化治理供給力最關(guān)鍵的影響因素，決定著民眾差異化、多元化、個(gè)性化的服務(wù)需求能否獲得滿足。

精細(xì)化治理引導(dǎo)力條件與基層公共服務(wù)建設(shè)所處環(huán)境相關(guān)聯(lián)，如治理短板方面、治理現(xiàn)代化政策方面、政府職能方面、經(jīng)濟(jì)資源方面等，是基層公共服務(wù)精細(xì)化治理得以順利開(kāi)展的外部保障。同時(shí)，也反映了基層公共服務(wù)供給與社會(huì)及相關(guān)領(lǐng)域相互接觸，通過(guò)問(wèn)題剖析、政策解讀、職能轉(zhuǎn)變、資源整合、治理創(chuàng)新而拓展更多機(jī)會(huì)與潛力。

社會(huì)主體力量是精細(xì)化驅(qū)動(dòng)力的核心驅(qū)動(dòng)源，主要包括民眾、社會(huì)組織、企業(yè)等對(duì)象。社會(huì)主體能否參與到基層公共服務(wù)精細(xì)化治理中來(lái)，關(guān)系到基層公共服務(wù)發(fā)展的可持續(xù)性，關(guān)系到基層公共服務(wù)精細(xì)化治理最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由于社會(huì)主體力量在基層公共服務(wù)供給中處于弱勢(shì)地位，要解決民眾、社會(huì)組織和企業(yè)在供給中的參與問(wèn)題，應(yīng)增加精細(xì)化治理驅(qū)動(dòng)強(qiáng)度，實(shí)現(xiàn)個(gè)性體驗(yàn)、成本降低、效率提升和響應(yīng)迅速，主要解決方法是通過(guò)培育精細(xì)化治理“自治基因”，激活多元社會(huì)主體力量參與意識(shí)及能力，進(jìn)而有意識(shí)地引領(lǐng)社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)自我服務(wù)和自我管理。

在三要素之間，精細(xì)化治理供給力和精細(xì)化治理驅(qū)動(dòng)力從供需兩個(gè)層面深度剖析并決定了基層公共服務(wù)精細(xì)化供給治理體驗(yàn)感及獲得感的影響因素，對(duì)基層公共服務(wù)精細(xì)化治理宜適條件判斷具有決定性作用;精細(xì)化治理供給力和精細(xì)化治理引導(dǎo)力之間，一個(gè)屬于內(nèi)在基礎(chǔ)，一個(gè)屬于外部環(huán)境，兩者共同構(gòu)成基層公共服務(wù)精細(xì)化治理契合的前提保障和支撐;精細(xì)化治理引導(dǎo)力和精細(xì)化治理驅(qū)動(dòng)力決定了基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的方向目標(biāo)，對(duì)基層公共服務(wù)建設(shè)起到導(dǎo)向作用。

基層公共服務(wù)精細(xì)化治理宜適條件結(jié)構(gòu)立足基層實(shí)際基礎(chǔ)、條件和特點(diǎn)，是一種導(dǎo)向性、科學(xué)性、可持續(xù)的基層公共服務(wù)精細(xì)化治理思想，可通過(guò)針對(duì)性、聚焦性地完善和優(yōu)化“供給力”“引導(dǎo)力”“驅(qū)動(dòng)力”，持續(xù)關(guān)注和終極實(shí)現(xiàn)目標(biāo)靶心——治理效能，構(gòu)建滿足民眾訴求的基層公共服務(wù)精細(xì)化治理模型，且三個(gè)決定因素之間互為補(bǔ)充、相輔相成、相得益彰。

2.“供給力——驅(qū)動(dòng)力——引導(dǎo)力”耦合的基層公共服務(wù)精細(xì)化治理宜適性類(lèi)型

以滿足民眾公共服務(wù)需求為主旨的基層公共服務(wù)精細(xì)化治理，本質(zhì)在于為民眾提供幸福感、安全感和滿意度的基層公共服務(wù)產(chǎn)品，以及增強(qiáng)企業(yè)、社會(huì)組織和民眾等其他社會(huì)主體力量參與基層公共服務(wù)機(jī)會(huì)，進(jìn)一步深化多元治理主體協(xié)同合作水平，其突出特征為人本需求導(dǎo)向性、多元主體協(xié)作性、供給條件差異性。那么，基層公共服務(wù)精細(xì)化治理宜適性判斷主要由“精細(xì)化治理供給力”“精細(xì)化治理驅(qū)動(dòng)力”和“精細(xì)化治理引導(dǎo)力”三維度構(gòu)成，其中，“精細(xì)化治理驅(qū)動(dòng)力”用于表征基層公共服務(wù)供給價(jià)值及滿足民眾需求期望的必要性，“精細(xì)化治理供給力”和“精細(xì)化治理引導(dǎo)力”用于分別從內(nèi)外部?jī)蓚€(gè)層面表征是否適合基層公共服務(wù)供給建設(shè)的可行性。在三大維度確立的基礎(chǔ)上，通過(guò)三者間耦合來(lái)判斷基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的宜適性類(lèi)型。根據(jù)精細(xì)化治理驅(qū)動(dòng)力、精細(xì)化治理供給力和精細(xì)化治理引導(dǎo)力的高低不同，可將其劃分成八種類(lèi)型（如圖2）：

（資料來(lái)源：作者研究自繪）

（1）高供給—高引導(dǎo)—高驅(qū)動(dòng)，落入I象限，具有基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的高適宜性，與其他治理方式相比較，屬于最優(yōu)實(shí)施類(lèi)型。

（2）高供給—低引導(dǎo)—高驅(qū)動(dòng)，落入II象限，具有基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的高適宜性，與其他治理方式相比較，稍次于最優(yōu)選擇類(lèi)型，屬于優(yōu)先實(shí)施類(lèi)型。

（3）高供給—低引導(dǎo)—低驅(qū)動(dòng)，落入III象限，具有基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的中適宜性，在治理系統(tǒng)內(nèi)部能夠能提供較高的供給力，同時(shí)，民眾對(duì)于基層公共服務(wù)的需求期望較低，可作為后期的輔助供給，與其他治理方式相比較，屬于輔助實(shí)施類(lèi)型。

（4）高供給—高引導(dǎo)—低驅(qū)動(dòng)，落入IV象限，具有基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的中適宜性，在治理系統(tǒng)外部擁有較高的引導(dǎo)力，能夠有效識(shí)別短板問(wèn)題、充分挖掘當(dāng)前政策、合理利用不同資源，與其他治理方式相比較，屬于輔助實(shí)施類(lèi)型。

（5）低供給—高引導(dǎo)—高驅(qū)動(dòng)，落入V象限，基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的適宜性較低，目前所具備的基層公共服務(wù)精細(xì)化治理?xiàng)l件還不夠完備和成熟，需要后期積極完善和優(yōu)化，與其他治理方式相比較，屬于積極實(shí)施類(lèi)型。

（6）低供給—低引導(dǎo)—高驅(qū)動(dòng)，落入VI象限，具有基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的適宜性偏低，無(wú)論內(nèi)部條件還是外部條件，均在一定程度上存在匱乏，無(wú)法滿足民眾較高的需求期望，與其他治理方式相比較，屬于積極實(shí)施類(lèi)型。

（7）低供給—高引導(dǎo)—低驅(qū)動(dòng)，落入VII象限，具有基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的適宜性較低，無(wú)法提供高品質(zhì)、多樣化的公共服務(wù)產(chǎn)品，精細(xì)化治理供給力存在一定程度的欠缺，需要通過(guò)體系內(nèi)部完善優(yōu)化，與其他治理方式相比較，屬于積極實(shí)施類(lèi)型。

（8）低供給—低引導(dǎo)—低驅(qū)動(dòng)，落入VIII象限，不具備基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的適宜性，與其他治理方式相比較，屬于規(guī)避拒絕類(lèi)型。

四、基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與層次

所有系統(tǒng)都因自身特殊性擁有特定的結(jié)構(gòu)與層次，基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的系統(tǒng)也不例外。倘若建構(gòu)基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的復(fù)合性系統(tǒng)結(jié)構(gòu)框架，需要將經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)、政治和文化等多維交錯(cuò)的客觀因素融入整個(gè)系統(tǒng)。通過(guò)系統(tǒng)思維審視，基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的結(jié)構(gòu)性和層次性集中表現(xiàn)在治理主體、治理內(nèi)容和治理目標(biāo)三個(gè)層面，且以能力躍升為目標(biāo)、以智慧服務(wù)為手段、以精益管理為保障，構(gòu)建了基層公共服務(wù)精細(xì)化治理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)框架（如圖3）。該系統(tǒng)結(jié)構(gòu)主要由橫縱兩條脈絡(luò)構(gòu)成，縱向脈絡(luò)包括“前提→基礎(chǔ)→條件→核心→保障”五個(gè)梯度，共同構(gòu)成擁有精細(xì)化治理邏輯的基層公共服務(wù)精細(xì)化治理過(guò)程基本脈絡(luò);橫向脈絡(luò)包括“精細(xì)化治理對(duì)象→精細(xì)化治理內(nèi)容→精細(xì)化治理目標(biāo)”，即是基層公共服務(wù)精細(xì)化治理系統(tǒng)目標(biāo)任務(wù)指向的終點(diǎn)。

1.基層公共服務(wù)精細(xì)化治理主體

對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行恰當(dāng)適宜的管理，一方面，可以高效整合基層公共服務(wù)治理資源，有效節(jié)約基層公共服務(wù)精細(xì)化治理成本;另一方面，有助于收集和總結(jié)服務(wù)信息，避免因信息不對(duì)稱所產(chǎn)生的盲目決策，最大限度地實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者權(quán)力平衡，從而確?；鶎庸卜?wù)利益分配公開(kāi)公平公正。同時(shí)，利益相關(guān)者主體在整個(gè)治理結(jié)構(gòu)系統(tǒng)中扮演重要的角色，應(yīng)將其納入結(jié)構(gòu)框架的邏輯起點(diǎn)，并視為精細(xì)化治理理論解析的前提。

在基層公共服務(wù)精細(xì)化治理過(guò)程中，所涉及的利益相關(guān)者主要包括：（1）民眾。民眾不僅是核心利益相關(guān)主體，也是主要的目標(biāo)收益群體，還是精細(xì)化治理初始點(diǎn)，更是精細(xì)化治理的最終歸宿。以民眾需求為中心的精細(xì)化治理，是基層公共服務(wù)建設(shè)的本質(zhì)理念。（2）政府。從根本上來(lái)說(shuō)，政府是基層公共服務(wù)精細(xì)化治理中不可替代的主體，需要充分發(fā)揮政府在基層公共服務(wù)供給建設(shè)中的主導(dǎo)作用，但政府應(yīng)明確自身職責(zé)和責(zé)任邊界，而不是延續(xù)傳統(tǒng)治理的大包大攬。（3）社會(huì)組織。作為基層公共服務(wù)精細(xì)化治理過(guò)程中不可或缺的重要載體，在精細(xì)化治理過(guò)程中發(fā)揮著承上啟下的銜接作用，一方面輔助政府發(fā)掘行政精英、消弭服務(wù)供給中的細(xì)微漏洞，另一方面深入基層群眾內(nèi)部洞悉民眾真實(shí)訴求、收集歸納需求信息，搭建政府與民眾溝通合作的橋梁。（4）企業(yè)。作為市場(chǎng)最富活力的主體，企業(yè)不僅發(fā)揮社會(huì)責(zé)任作用，為諸多匱乏的基層準(zhǔn)公共服務(wù)產(chǎn)品發(fā)揮重要作用，而且也通過(guò)公私合作、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式提供技術(shù)和資金支持，帶動(dòng)精細(xì)化主體多元化，形成全社會(huì)力量參與的基層公共服務(wù)供給的大格局。

2.基層公共服務(wù)精細(xì)化治理多維服務(wù)需求測(cè)度

服務(wù)精準(zhǔn)、品質(zhì)精益是整個(gè)精細(xì)化治理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的最高層次，鑒于基層公共服務(wù)的本質(zhì)人本性、主體多樣性、內(nèi)容復(fù)雜性，在選擇精細(xì)化作為治理方法或手段時(shí)，首先應(yīng)對(duì)基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的服務(wù)需求應(yīng)從政治、經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)和文化等方面認(rèn)真調(diào)研進(jìn)行深入剖析，如此才能更好地發(fā)揮精細(xì)化治理的供給效率?；谖镔|(zhì)和精神層面，從規(guī)模需求、種類(lèi)需求、效率需求、個(gè)性需求、品質(zhì)需求、空間需求等六個(gè)維度，對(duì)基層公共服務(wù)多維服務(wù)需求進(jìn)行測(cè)度，精準(zhǔn)把握程度和差異性;從經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)、社會(huì)、文化、環(huán)境和個(gè)體等方面，對(duì)精細(xì)化治理阻障機(jī)理進(jìn)行解析，精準(zhǔn)辨別阻“根”和阻“因”，解決基層公共服務(wù)精細(xì)化治理中服務(wù)效能“有多低”及“為什么低”的問(wèn)題。

3.基層公共服務(wù)精細(xì)化治理“靶點(diǎn)”識(shí)別

為了實(shí)現(xiàn)基層公共服務(wù)精細(xì)化治理目標(biāo)，應(yīng)該具備供給力、適應(yīng)力、精細(xì)性和可持續(xù)性四個(gè)關(guān)鍵因素，這也是基層公共服務(wù)精細(xì)化治理具體行動(dòng)中的決定性要素。融合關(guān)鍵要素，從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面來(lái)看，精細(xì)化治理“靶點(diǎn)”識(shí)別的具體內(nèi)容如下：

（1）宏觀環(huán)境層面。明確基層公共服務(wù)建設(shè)環(huán)境中的治理目標(biāo)、治理手段、治理政策、治理短板、治理績(jī)效，識(shí)別精細(xì)化治理的政治資源承載力、經(jīng)濟(jì)資源承載力、社會(huì)資源承載力、文化資源承載力、技術(shù)資源承載力，保障基層公共服務(wù)建設(shè)和治理的可持續(xù)發(fā)展。

（2）中觀施策層面。建構(gòu)并擁有高質(zhì)量、高效率、低成本的供給力是基層公共服務(wù)供給建設(shè)的重要保證，綜合“理念、環(huán)境、人文、資源、效益”五方面因素，遵從基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的供給條件適宜性、民眾需求復(fù)雜性、多元供給協(xié)同性等三維標(biāo)準(zhǔn)，從基層公共服務(wù)建設(shè)供給力視角，篩選精細(xì)化治理“靶點(diǎn)”。

（3）微觀個(gè)體層面。將服務(wù)滿意度和服務(wù)質(zhì)量效能作為準(zhǔn)則，從需求對(duì)象、需求內(nèi)容、需求水平、需求結(jié)構(gòu)、需求方式、需求成本等角度考慮，精準(zhǔn)識(shí)別基層公共服務(wù)供給對(duì)象，解決“能否供給”“供給什么”“供給多少”以及“通過(guò)什么供給”等問(wèn)題。

4.基層公共服務(wù)精細(xì)化治理模式

在基層公共服務(wù)供給過(guò)程中，囿于過(guò)度依賴基層政府傳統(tǒng)單一僵化的供給方式，容易導(dǎo)致基層公共服務(wù)供給模糊、粗放和被動(dòng)，往往造成基層公共服務(wù)資源配置的“無(wú)序損耗”，進(jìn)入民眾過(guò)度依賴政府服務(wù)的“福利陷阱”。因此，應(yīng)當(dāng)摒棄以政府為中心的封閉治理，解決精細(xì)化治理中“各自為戰(zhàn)、權(quán)責(zé)失衡、配合不力、職能交叉”等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理質(zhì)量和治理能力可持續(xù)發(fā)展。據(jù)此，以民眾真實(shí)訴求為切入點(diǎn)，以基層公共服務(wù)精細(xì)化供給共建共享共治綜合服務(wù)平臺(tái)為核心點(diǎn)，可探索構(gòu)建“橫向（關(guān)聯(lián)主體集成服務(wù)）——縱向（產(chǎn)品供給協(xié)同服務(wù)）——深度（統(tǒng)籌兼顧精細(xì)服務(wù)）”為結(jié)構(gòu)形式的基層公共服務(wù)精細(xì)化供給治理三維立體交互嵌入模式，最終實(shí)現(xiàn)橫向到邊、縱向到底的無(wú)縫隙精細(xì)化治理。

5.基層公共服務(wù)精細(xì)化治理路徑

打破基層公共服務(wù)傳統(tǒng)治理“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”的二分法思維，以服務(wù)人本理念為導(dǎo)向，對(duì)普適性基層公共服務(wù)供給路徑進(jìn)行重塑，著力開(kāi)展基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的主體能力建設(shè)，以滿足民眾差異化、多元化、個(gè)性化的基層公共服務(wù)訴求為核心。同時(shí)，還要以精細(xì)文化建設(shè)、電子政務(wù)建設(shè)、基層組織建設(shè)、人才隊(duì)伍建設(shè)為內(nèi)容，優(yōu)化治理流程，創(chuàng)新治理工具，完善治理標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)基層公共服務(wù)供給定位精確、發(fā)力精準(zhǔn)、過(guò)程精細(xì)、品質(zhì)精益，解決基層公共服務(wù)精細(xì)化治理中“推進(jìn)什么”“誰(shuí)來(lái)推進(jìn)”“怎么推進(jìn)”的問(wèn)題。

6.基層公共服務(wù)精細(xì)化管理

以基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的目標(biāo)、流程、對(duì)象、資源、供給主體、成本、績(jī)效、質(zhì)量為管理對(duì)象，化解外部基層公共服務(wù)需求壓力和基層公共服務(wù)精細(xì)化治理目標(biāo)間矛盾，內(nèi)部權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)失衡和非政府組織參與能力薄弱間矛盾、精細(xì)化治理可持續(xù)發(fā)展與治理資源過(guò)度浪費(fèi)間矛盾等多對(duì)突出矛盾，建構(gòu)橫向協(xié)作、縱向互助的基層公共服務(wù)供給互動(dòng)機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制、動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制和統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)機(jī)制，解決基層公共服務(wù)精細(xì)化治理中“為何管”“管什么”“怎么管”“誰(shuí)來(lái)管”等問(wèn)題。

綜上，通過(guò)對(duì)基層公共服務(wù)精細(xì)化治理行動(dòng)指向、宜適性和結(jié)構(gòu)框架進(jìn)行初步探究，剖析出基層公共服務(wù)精細(xì)化治理內(nèi)部各要素間的邏輯關(guān)聯(lián)，試圖更加科學(xué)地揭示基層公共服務(wù)精細(xì)化治理的內(nèi)在機(jī)理，從而增強(qiáng)其現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)力和說(shuō)服力。鑒于基層公共服務(wù)精細(xì)化治理涉及要素的差異性、復(fù)雜性和多樣性，以及治理流程的動(dòng)態(tài)性、利益性和權(quán)變性，本研究只是初步探討了基本分析框架和內(nèi)在理論邏輯，還需進(jìn)一步應(yīng)用于實(shí)踐并不斷優(yōu)化完善。此外，在基層公共服務(wù)精細(xì)化治理過(guò)程中，很可能會(huì)由于對(duì)精細(xì)化治理秩序和確定性的偏愛(ài)與渴求，數(shù)據(jù)治國(guó)和指標(biāo)治理的崇拜，使基層公共服務(wù)治理陷入秩序唯美主義、數(shù)據(jù)崇拜和技術(shù)決定論的迷思[24]，如果這些問(wèn)題長(zhǎng)期得不到處理，也會(huì)對(duì)整個(gè)基層公共服務(wù)精細(xì)化治理系統(tǒng)產(chǎn)生消極影響。今后基層公共服務(wù)精細(xì)化治理系統(tǒng)的進(jìn)一步深化研究，顯得尤為重要。

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On the Construction of Grassroots Public Service Promoted

by Meticulous Governance： Oriented Action， Appropriate Condition and Structural Framework

He Jixin / Yu Lu / He Haiqing

Abstract： The construction of grassroots public service promoted by meticulous governance is an innovative service mode that is embedded in the management concept of enterprise refinement. Compared with the traditional grassroots public service supply， public satisfaction and quality first are its clear goals， and it has significant features such as accurate object identification， precision model adaptation， fine process management and lean performance evaluation. The construction of grassroots public service promoted by meticulous governance is based on man's ultimate appeals for action， through the innovation of social institutional mechanism firming the foundation of management system，using standardized， sapiential and professional governance tools，integrating accurate， full-process， integrated and exploratory governance requirements， realizing government ，social， market and public collaborative efforts to promote the grassroots public service governance situation of co-construction， sharing and governance.The suitability of grassroots public service promoted by meticulous governance is a preliminary judgment on whether meticulous governance is suitable for the provision of grassroots public services，which is formed by governance effectiveness， governance supplying capacity， governance driving force and governance directing force.These four elements constitute the framework of judgment on the suitability of grassroots public service promoted by meticulous governance. Grassroots public service of meticulous governance system has its particular structure and hierarchy，among them， the horizontal level includes precise object， detailed content accurate target and so on three levels，the longitudinal vertical process including the premise （governance subject），foundation （the measure of service demand）， condition （target identification）， core （mode and path）， guarantee （ fine management） and so on five levels， the two line constitute the structural framework of grassroots public service promoted by meticulous governance.

Keywords： Grassroots Public Service; Meticulous Governance; Suitability; System Framework