河南省地方政府債務(wù)風(fēng)險狀態(tài)及防控研究

方磊

摘要：自黨的十九屆全國代表大會以來，“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”逐步推進(jìn)，金融風(fēng)險防范一直都是攻堅(jiān)任務(wù)的重點(diǎn)任務(wù)之一。現(xiàn)階段，河南省地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)風(fēng)險凸顯，本文以河南省地方政府整體債務(wù)與各地級市為研究對象，研究分析河南省近年來的總體債務(wù)水平和河南省各地市的債務(wù)水平，通過研究分析得出近年來河南省地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)風(fēng)險逐漸加劇的結(jié)果，最后基于上述分析從多角度提出地方政府債務(wù)風(fēng)險防范的措施及建議。

Abstract： Since the 18th CPC National Congress， the "Three Tough? Battles" have been advancing step by step， and the prevention of financial risks has always been one of the key tasks. At present， the risk of local government debt in Henan Province， especially implicit debt， is prominent. This paper takes the local government debt in Henan Province as the research object， studies and analyses the overall debt level of Henan Province and the debt level of various cities in Henan Province in recent years， and concludes the local government debt of Henan Province in recent years through research and analysis. Finally， based on the above analysis， measures and suggestions to prevent local government debt risk are put forward from various perspectives.

關(guān)鍵詞：政府債務(wù);隱性債務(wù);專項(xiàng)建設(shè)基金;債務(wù)置換;風(fēng)險防控

Key words： government debt;implicit debt;special construction fund;debt replacement;risk prevention and control

中圖分類號：F812.5? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）24-0054-03

0? 引言

黨的十九大明確表示，我國應(yīng)該在2018-2020年打好防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)扶貧、污染防治的“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”，而防止重大風(fēng)險的關(guān)鍵就是防范金融風(fēng)險。2018年的中央政治局會議要求 “六穩(wěn)”，即穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期，“六穩(wěn)”之中的穩(wěn)金融是穩(wěn)增長的重要環(huán)節(jié)之一，而做好穩(wěn)金融的關(guān)鍵同樣要求加強(qiáng)金融監(jiān)管、防范重大金融風(fēng)險。根據(jù)全國各省份財(cái)政決算報(bào)表顯示，2017年中國地方政府的顯性債務(wù)規(guī)模約為16.47萬億元，負(fù)債率為36.2%，低于歐盟60%的警戒線，風(fēng)險總體可控。然而隱性債務(wù)持續(xù)惡化，地方政府通過PPP項(xiàng)目、政府采購服務(wù)、資產(chǎn)管理計(jì)劃等方式變相引發(fā)的隱性債務(wù)風(fēng)險問題尤為突出。2017年中國地方政府整體隱性債務(wù)規(guī)模在26.5萬億～35.9萬億元，約為顯性債務(wù)的1.6到2.2倍。2018年開年以來，財(cái)政部及國家其他相關(guān)部分圍繞著防范地方債務(wù)風(fēng)險出臺了多項(xiàng)政策，如中央下發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》和《地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法》等政策文件，這反映了中央對地方政府債務(wù)問題的重視和監(jiān)管決心。

近年來，河南省各級地方政府不斷完善融資體系，提高債務(wù)風(fēng)險防范意識，已經(jīng)初顯成效，但地方政府債務(wù)融資規(guī)模大，隱性債務(wù)持續(xù)惡化、借道融資平臺公司舉債等問題仍然存在，風(fēng)險隱患仍未完全釋放。債務(wù)風(fēng)險的長期積累會影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，甚至導(dǎo)致金融危機(jī)，危及金融穩(wěn)定性，其爆發(fā)往往以某些宏觀經(jīng)濟(jì)、金融指標(biāo)的異常為先兆。因此，在此前地方政府債務(wù)的研究成果的基礎(chǔ)之上來研究河南省地方政府債務(wù)現(xiàn)狀、分類和風(fēng)險狀況，以此在危機(jī)初期及時采取防范措施，控制風(fēng)險加劇是十分必要和有意義的。

1? 文獻(xiàn)綜述

隨著近年來對地方政府債務(wù)研究的發(fā)展，國內(nèi)許多學(xué)者針對地方政府債務(wù)問題提出了自己的看法。謝虹（2007）將地方政府債務(wù)風(fēng)險分為顯性直接債務(wù)風(fēng)險、顯性或有債務(wù)風(fēng)險、隱性直接債務(wù)風(fēng)險及隱性或有債務(wù)風(fēng)險四類，并選取12個量化指標(biāo)來評估當(dāng)?shù)卣膫鶆?wù)風(fēng)險。李洲（2016）運(yùn)用綜合評價方法分析了我國地方政府債務(wù)的違約風(fēng)險，并采用熵權(quán)法確定了綜合評價法中的指標(biāo)權(quán)重，建立了一個風(fēng)險評估系統(tǒng)來量化違約風(fēng)險。宋良榮（2018）利用AHP層次分析法從資產(chǎn)負(fù)債的角度構(gòu)建了我國地方政府債務(wù)風(fēng)險評估體系，認(rèn)為結(jié)構(gòu)風(fēng)險與流動性風(fēng)險是當(dāng)前地方政府債務(wù)的顯著風(fēng)險特征。

2? 河南省地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

2.1 河南省總體債務(wù)規(guī)模

根據(jù)官方所公布的數(shù)據(jù)來看，從2014年到2018底，我國全國政府平均債務(wù)率為23.92%，河南省地方政府債務(wù)比率從2014年的15.28%下降至2018年的13.62%，平均負(fù)債率為13.93%，遠(yuǎn)低于全國平均水平。從表1可以看出，在2015年底，河南省地方政府債務(wù)累計(jì)達(dá)到5464.90億元，河南省在2016年年底債務(wù)限額為6499.5億元，2017年在此基礎(chǔ)上增加11.79%，債務(wù)余額在同期從5524.90億元增至5549.10億元。截至2018年末，河南省政府債務(wù)余額為6543.20億元，同比增加17.90%，遠(yuǎn)超以往的增長率，但仍在國家規(guī)定的范圍內(nèi)。債務(wù)余額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例也在逐年下降，從2014年的15.28%降至2018年的13.62%，遠(yuǎn)低于全國平均債務(wù)水平。與全國各城市相比，河南省債務(wù)規(guī)模雖低于債務(wù)規(guī)模高的省份（山東、廣東、江蘇），但債務(wù)率卻與這些城市相差較少。

2.2 河南省各地市債務(wù)規(guī)模

目前，市場上各種關(guān)于地方政府債務(wù)的報(bào)道和研究都普遍主要關(guān)注省級債務(wù)的總體情況，缺乏對市級債務(wù)的關(guān)注。但由于我國地方政府債務(wù)存在總體上風(fēng)險可控而局部地區(qū)存在風(fēng)險的特點(diǎn)，對市一級的地方政府債務(wù)情況進(jìn)行梳理對了解債務(wù)風(fēng)險是十分必要的。

表2列出了2018年河南省部分地級市政府的債務(wù)余額，限額和債務(wù)空間。從表中可以看出，河南省各地級市政府債務(wù)余額分化較大，鄭州市的債務(wù)余額最高，為1783.4億元，而濟(jì)源市的債務(wù)余額僅為75.8億元。從負(fù)債率指標(biāo)來看，鄭州市仍以17.58%的負(fù)債率成為負(fù)債率最高的城市，其他地市負(fù)債率都處于15%以下的水平，風(fēng)險總體可控。另外，根據(jù)各地市債務(wù)余額與債務(wù)限額計(jì)算出的各地市可用債務(wù)空間顯示，安陽市88.23%的債務(wù)限額已被使用，可用債務(wù)空間最少，只剩下11.77%。

3? 河南省地方政府債務(wù)分類

根據(jù)目前河南省地方政府債務(wù)存在風(fēng)險的不同，將政府債務(wù)主要分為三種，一類是隱性債務(wù)，一類是專項(xiàng)建設(shè)基金，一類是債務(wù)置換。

3.1 隱性債務(wù)

財(cái)政審計(jì)司將地方政府隱性債務(wù)定義暫時難以查明原因，或者故意對某些因素“視而不見”，并處理為間接的非公開形式的債務(wù)。這些債務(wù)是政府需要承擔(dān)償付責(zé)任或有可能承擔(dān)償付責(zé)任的債務(wù)，但沒有納入政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)管理和統(tǒng)計(jì)的債務(wù)。2015年之前地方政府的隱性債務(wù)多是由于舊的《預(yù)算法》和分稅制改革，導(dǎo)致地方政府迫于GDP增長、追求政治業(yè)績的壓力借助制度外和預(yù)算外的渠道籌集建設(shè)資金而形成的。在2015之后，各地方政府雖然擁有發(fā)債權(quán)限，但發(fā)債程序復(fù)雜、審批嚴(yán)格、過程緩慢，所以地方政府仍通過預(yù)算外渠道進(jìn)行融資，地方政府通過對設(shè)立的政府投資基金、專項(xiàng)建設(shè)基金、PPP項(xiàng)目中約定回購?fù)顿Y本金，形成大量的隱性負(fù)債。

3.2 專項(xiàng)建設(shè)基金

專項(xiàng)建設(shè)基金是為了擴(kuò)大有效投資，緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力，按照國務(wù)院統(tǒng)一部署，由國家發(fā)展和改革委員會牽頭組織，具體由國家開發(fā)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行向中國郵政儲蓄銀行定向發(fā)行專項(xiàng)金融債券募集資金，對的重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域直接注入項(xiàng)目資本金的投資舉措。

3.3 債務(wù)置換

債務(wù)置換本質(zhì)上是一種債務(wù)重組行為。地方政府通過用低利率的長期債券換取高息短期債務(wù)，改變了債務(wù)的形式，期限和利率，從而減少了短期內(nèi)的財(cái)政還款壓力。債務(wù)置換并沒有從本質(zhì)上改變地方政府的債務(wù)總量和負(fù)擔(dān)，而是僅僅作為一種短期應(yīng)對措施將政府的還款壓力延后了數(shù)年。但政府的還債資金來源始終要依靠當(dāng)?shù)貙?shí)體經(jīng)濟(jì)繁榮所提供的稅收作為支撐，如果數(shù)年后地方政府的財(cái)政狀況并沒有顯著改善，不能使其財(cái)政收入覆蓋到時所要償還的債務(wù)，那么長期累積的債務(wù)將會對地方政府造成更大的償債壓力。

4? 政策建議

雖然自2008年金融危機(jī)后地方債務(wù)風(fēng)險有所緩和，但近年來隨著新預(yù)算法賦予政府的舉債權(quán)限和各種變相舉債、偽PPP現(xiàn)象叢生，河南省地方政府債務(wù)風(fēng)險正在加劇，其中隱性債務(wù)問題更加突出。隱性債務(wù)作為近幾年開始重要關(guān)注的債務(wù)類型，其隱含的風(fēng)險十分嚴(yán)重，因此提出以下幾點(diǎn)建議：

4.1 完善PPP投融資頂層設(shè)計(jì)與法律監(jiān)管

目前PPP項(xiàng)目造成政府隱性債務(wù)加劇是由于偽PPP現(xiàn)象的猖獗，PPP項(xiàng)目本身具有許多優(yōu)點(diǎn)，因此需要政府的嚴(yán)格監(jiān)管和引導(dǎo)及頂層設(shè)計(jì)。完善PPP項(xiàng)目投融資的法律法規(guī)，加大對社會資本方的政策支持力度，地方政府可以根據(jù)自身區(qū)域特征和項(xiàng)目特征，靈活制定相關(guān)優(yōu)惠政策支持，提供有利的投融資和政策條件。同時可以效仿國外的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立一個獨(dú)立的PPP項(xiàng)目中心機(jī)構(gòu)來監(jiān)督管理項(xiàng)目中可能產(chǎn)生風(fēng)險的行為。

4.2 完善地方政府隱性債務(wù)處置監(jiān)管機(jī)制

現(xiàn)階段，中國金融風(fēng)險集中體現(xiàn)為高杠桿率，地方政府債務(wù)處置是中國經(jīng)濟(jì)去杠桿的關(guān)鍵。地方政府隱性債務(wù)處置機(jī)制必須建立相應(yīng)的風(fēng)險隔離機(jī)制，例如，將地方政府債務(wù)與地方政府融資平臺債務(wù)進(jìn)行風(fēng)險隔離，既要處置地方政府債務(wù)存量，又要規(guī)范地方政府融資行為，同時推進(jìn)地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型。

4.3 推動專項(xiàng)建設(shè)基金常態(tài)化、市場化

在專項(xiàng)基金的來源與渠道上要進(jìn)行拓展，以市場化的方式籌集專項(xiàng)建設(shè)基金，重點(diǎn)支持新建項(xiàng)目，從公平競爭的角度對國有、民營和中微小企業(yè)公平對待。在項(xiàng)目的篩選、運(yùn)營和退出環(huán)節(jié)要利用市場的作用進(jìn)行資源配置，從而確保這一資金能在不同類企業(yè)間合理配置。

4.4 控制存量債務(wù)，減少增量債務(wù)

將現(xiàn)有政府債務(wù)納入政府財(cái)政預(yù)算管理系統(tǒng)，建立專項(xiàng)資金籌集基金，以達(dá)到降低債務(wù)利息成本，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，防范債務(wù)風(fēng)險的目的。減少債務(wù)增加，并根據(jù)地方政府的財(cái)力，嚴(yán)格控制地方政府的新債和債務(wù)增長額。政府通過舉借債務(wù)獲得的資金的去處要予以進(jìn)行嚴(yán)格的控制，應(yīng)主要用于滿足大眾對于基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的需求，對于建筑項(xiàng)目中使用的債務(wù)資金，應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)格的績效評估，以提高資金使用效率。

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