新時(shí)期長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的實(shí)踐要義與法律路徑

莊超 許繼軍

摘要：長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展既是一個(gè)實(shí)踐問題，也是一個(gè)理論問題。作為國家重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，長江經(jīng)濟(jì)帶的綠色發(fā)展從政策文件走向有效實(shí)施尚面臨諸多亟待解決的困難和問題。從長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展與保護(hù)關(guān)系的認(rèn)識過程和政策演進(jìn)方面，分析了綠色發(fā)展的理論內(nèi)核及基本要義;同時(shí)，總結(jié)了當(dāng)前長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的整體態(tài)勢及科學(xué)數(shù)據(jù)表征，結(jié)果表明，目前存在著發(fā)展與保護(hù)矛盾突出、綠色發(fā)展的技術(shù)指標(biāo)剛性約束不強(qiáng)、流域的整體性保護(hù)不足等實(shí)際問題。為此，提出了相應(yīng)的措施，并以“問題—訴求—法律應(yīng)對”為研究進(jìn)路，從綠色發(fā)展利益的法律確認(rèn)、政策與法律兼容模式以及綠色發(fā)展的具體法律制度構(gòu)建等方面，論述了長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的法律邏輯，研究成果可為長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的法律實(shí)現(xiàn)提出立法建議和參考。

關(guān)鍵詞：綠色發(fā)展; 制度設(shè)計(jì); 法律保障; 長江經(jīng)濟(jì)帶

中圖法分類號： TV213.4文獻(xiàn)標(biāo)志碼： ADOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2019.02.007

長江流域自然資源豐富、生態(tài)地位突出，在保障國家生態(tài)安全方面發(fā)揮著重要作用。流域內(nèi)森林覆蓋率達(dá)41.3%，河湖、水庫、濕地面積約占全國的20.0%，物種資源豐富，珍稀瀕危植物占全國總數(shù)的39.7%，淡水魚類占全國總數(shù)的33.0%，是珍稀水生生物的天然寶庫[1];蘊(yùn)藏有極其豐富的水資源，多年平均水資源總量約9 958億m?3，約占全國水資源總量的35.0%，是我國水資源配置的戰(zhàn)略水源地，在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中具有十分重要的戰(zhàn)略地位。

長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)依賴于長江流域的資源，沒有長江流域就沒有長江經(jīng)濟(jì)帶[2]。良好的長江流域生態(tài)環(huán)境既是美麗中國的重要組成部分，也是長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的關(guān)鍵基礎(chǔ)支撐。長江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11?。ㄊ校刂沟?015年，人口約為6億，面積約為205萬km?人口和生產(chǎn)總值均超過全國的40%[3]，以全國18.8%的國土面積，養(yǎng)育了全國32%的人口，創(chuàng)造了全國34%的國民生產(chǎn)總值[4]，是我國承上啟下、承東啟西的核心經(jīng)濟(jì)帶，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展在國內(nèi)占據(jù)著重要的地位。長江經(jīng)濟(jì)帶的覆蓋范圍如圖1所示[5]。

我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程的加快，為長江經(jīng)濟(jì)帶的綠色發(fā)展提供了有利契機(jī)。黨的十九大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)“以共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)為導(dǎo)向推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展”。如何尋求經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的平衡、準(zhǔn)確把握并科學(xué)踐行綠色發(fā)展的內(nèi)核與基本要義，是實(shí)現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶從高速度發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的核心課題，也是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展亟待破解的難題。

我國學(xué)者對發(fā)展觀的研究始于20世紀(jì)90年代，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)資源環(huán)境之間日趨緊張的時(shí)代背景下，綠色發(fā)展引領(lǐng)的發(fā)展觀、方法論和治理理念的反思逐漸成為理論研究的熱點(diǎn)。目前，關(guān)于綠色發(fā)展的必要性、理論基礎(chǔ)以及實(shí)現(xiàn)模式的討論已經(jīng)十分豐富。調(diào)研國內(nèi)已有的研究，以長江經(jīng)濟(jì)帶為關(guān)鍵詞的研究總體呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)傾向，著重分析的是長江經(jīng)濟(jì)帶的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局、城市發(fā)展建設(shè)及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展[6-8];對于綠色發(fā)展的研究，主要是從城市和產(chǎn)業(yè)的角度來分析綠色發(fā)展效率及其對策[9-10];而關(guān)于綠色發(fā)展如何從理論理念上升為社會(huì)規(guī)范和治理方式的研究內(nèi)容相對較少，從法律的角度為長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展提供保障方法的研究較少，除了少數(shù)環(huán)境法學(xué)者為長江流域?qū)ｉT立法而積極發(fā)聲外，對于綠色發(fā)展的科學(xué)釋義和制度邏輯，作為影響長江經(jīng)濟(jì)帶實(shí)踐效能的基礎(chǔ)性約束機(jī)制，法律保障方面的相關(guān)研究相對薄弱。為此，本文在分析長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的實(shí)踐檢視基礎(chǔ)上，結(jié)合新時(shí)期發(fā)展需求來解析綠色發(fā)展的理論內(nèi)核與科學(xué)意蘊(yùn)，為推動(dòng)綠色發(fā)展的實(shí)際效能提出建設(shè)綠色發(fā)展剛性約束的法律邏輯。

1長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的內(nèi)核與要義

1.1長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展理念的確立

長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的提出帶有鮮明的問題意識。新常態(tài)背景下，我國仍面臨著資源約束趨緊、環(huán)境承載力變?nèi)酢⑸鷳B(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。在長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略提出之初，各地對經(jīng)濟(jì)帶的認(rèn)識仍舊十分偏重于以“項(xiàng)目”和“工程”為主的大開發(fā)模式，對支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長江流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)非常少。有鑒于改革開放以來長江流域在發(fā)展中所面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)問題的深刻認(rèn)識，2016年，習(xí)近平總書記在重慶召開的長江經(jīng)濟(jì)帶座談會(huì)上明確指出“當(dāng)前和今后相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期，要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”[11]，扭轉(zhuǎn)了長期以來形成的以經(jīng)濟(jì)開發(fā)為主導(dǎo)的長江發(fā)展理念。綠色發(fā)展理念的提出，實(shí)際上是對片面經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念與行為的糾偏。

長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的提出是我國近年來政策演進(jìn)的必然方向。自2014年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)與“一帶一路”“京津冀”一起列為新時(shí)期優(yōu)化我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局的“三大支撐帶戰(zhàn)略”以來，水利、交通航運(yùn)和生態(tài)環(huán)境等多部門和沿江各省市在政策和實(shí)踐層面積極探索，逐步夯實(shí)了生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的政策核心。

2015年11月，水利部印發(fā)了《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展水利專項(xiàng)規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)水生態(tài)環(huán)境在長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中的支撐保障與約束引導(dǎo)作用。2016年9月，《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》明確了生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，提出了長江大保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)。2017年7月，《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》以將長江經(jīng)濟(jì)帶建成中國經(jīng)濟(jì)版圖上的生態(tài)文明先行示范為目標(biāo)，從水資源利用、水生態(tài)保護(hù)、環(huán)境污染治理、流域風(fēng)險(xiǎn)防控等方面提出了更加細(xì)化、量化的任務(wù)。2018年4月26日，習(xí)近平總書記在武漢召開的深入推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“新形勢下推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，關(guān)鍵是要正確把握整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、總體謀劃和久久為功、破除舊動(dòng)能和培育新動(dòng)能、自我發(fā)展和協(xié)同發(fā)展的關(guān)系?！?一系列政策和制度的建立表明了國家保護(hù)生態(tài)和治理環(huán)境問題的決心，明確將生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在更加重要的位置，改變以往過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長的模式，重新界定發(fā)展的本質(zhì)和主要特征。綠色發(fā)展理念的確立，即是對我國近年來特別是十八大以來眾多環(huán)境政策的凝練，是在環(huán)境友好型社會(huì)、資源節(jié)約型社會(huì)、低碳經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)等制度和措施的基礎(chǔ)上，對于發(fā)展方式的深刻總結(jié)和進(jìn)一步延伸。長江經(jīng)濟(jì)帶政策發(fā)展脈絡(luò)如圖2所示。

1.2長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的理論內(nèi)核

綠色發(fā)展本質(zhì)上屬于發(fā)展觀范疇，用綠色框定發(fā)展的前提和目的，追求經(jīng)濟(jì)有效、社會(huì)公正和生態(tài)良好的良性發(fā)展，并涉及世界觀與價(jià)值觀、生產(chǎn)方式與生活方式、發(fā)展模式與消費(fèi)模式、社會(huì)制度和法律制度等諸多范疇，是對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)兩大問題的復(fù)合定義。有別于傳統(tǒng)意義上對發(fā)展與保護(hù)的兩難選擇，綠色發(fā)展是扭轉(zhuǎn)二者之間的對立思維，其核心思想是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的共生[12]，即發(fā)展與保護(hù)并非矛盾對立，也非選擇題，而是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，根本上體現(xiàn)的是生態(tài)文明語境下的人、自然、社會(huì)的和諧共生關(guān)系的社會(huì)化、規(guī)范化表達(dá)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長效動(dòng)力保持必然需要依托于資源環(huán)境的有效支撐，在長江經(jīng)濟(jì)帶倡導(dǎo)綠色發(fā)展的戰(zhàn)略路徑，本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)的是建立在充分尊重生態(tài)環(huán)境容量和資源承載力的剛性約束基礎(chǔ)上的長江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是“在保護(hù)中發(fā)展”。

縱觀全球經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段形成了不同的發(fā)展觀?；仡櫸覈^去30多年的發(fā)展歷程，發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系一直處于動(dòng)態(tài)變化之中，大致經(jīng)歷了生態(tài)環(huán)境保護(hù)讓位于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展時(shí)期、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)時(shí)期、在開發(fā)中保護(hù)時(shí)期、在保護(hù)中開發(fā)時(shí)期[13]。二者并非截然對立，兩者之間存在著矛盾沖突的一面，也有協(xié)同促進(jìn)的一面。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)之初，生態(tài)環(huán)境承載力較強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)規(guī)模有限，這一時(shí)期的發(fā)展觀是以解決溫飽為主導(dǎo)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度越來越大使生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系變得日趨緊張，對資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)處于被動(dòng)地位，基本以生態(tài)環(huán)境資源的損耗和犧牲換取經(jīng)濟(jì)的快速增長。這種不可持續(xù)的發(fā)展方式在經(jīng)濟(jì)繁榮的盛況下埋下了深層的生態(tài)危機(jī)，傳統(tǒng)發(fā)展方式造成的不斷惡化的環(huán)境和生態(tài)問題以水質(zhì)污染、霧霾、鎘米等的爆發(fā)來危及民眾的日常生活。

進(jìn)入新時(shí)期，生態(tài)保護(hù)和環(huán)境修復(fù)演變成全社會(huì)共同的愿望。長江經(jīng)濟(jì)帶所形成的產(chǎn)業(yè)聚集、資源富集、城市密集的巨型經(jīng)濟(jì)走廊必然會(huì)加劇長江流域生態(tài)環(huán)境資源利用的矛盾。在長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)對流域生態(tài)資源的高度依賴的基本前提下，要達(dá)成綠色發(fā)展的目標(biāo)，必須以流域生態(tài)承載能力和水生態(tài)承受能力為基礎(chǔ)，合理把握開發(fā)利用的紅線和生態(tài)與環(huán)境保護(hù)的底線[14]。用綠色界定發(fā)展，用資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線和生態(tài)保護(hù)紅線，將長江經(jīng)濟(jì)帶各類開發(fā)活動(dòng)限制在環(huán)境資源承載能力之內(nèi)，使得生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生變量，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間平衡的、可持續(xù)的發(fā)展方式，是在對人與自然關(guān)系的重新思考和定位后提出的新的發(fā)展模式。

2長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的實(shí)踐與訴求

2.1長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的整體態(tài)勢

長江經(jīng)濟(jì)帶的綠色發(fā)展經(jīng)歷了從見規(guī)劃到見行動(dòng)、見成效的基本過程。在把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置的政策指引下，長江經(jīng)濟(jì)帶以水為中心的生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得積極進(jìn)展，主要表現(xiàn)為防洪減災(zāi)體系基本建立，水資源綜合利用體系初步形成，水資源與水生態(tài)保護(hù)體系逐步構(gòu)建，流域綜合管理體系不斷完善[15]。根據(jù)2018年6月19日公布的《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)審計(jì)結(jié)果》，2017年化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物等主要污染物排放總量比2016年分別削減了2.97%、4.00%、9.24%和3.97%;國家地表水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測考核斷面的水質(zhì)優(yōu)良率為73.9%，比2016年提高了0.6%，劣V類水質(zhì)斷面（3%）比2016年下降了約0.3%[16]。

長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)工作的復(fù)雜性和長期性并未改變，并且保護(hù)壓力有持續(xù)增大的風(fēng)險(xiǎn)。局部地區(qū)發(fā)展與保護(hù)矛盾依舊較為突出。當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀距離《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》及《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》提出的“到2020年，生態(tài)環(huán)境明顯改善，水資源得到有效保護(hù)和合理利用，河湖、濕地生態(tài)功能基本恢復(fù)，水質(zhì)優(yōu)良（達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類）比例達(dá)到75%以上，森林覆蓋率達(dá)到43%，生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制進(jìn)一步完善”的目標(biāo)仍有較大差距。長江經(jīng)濟(jì)帶污染排放總量和強(qiáng)度仍舊居高不下，廢水排放總量占全國的40%以上，單位面積化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性等有機(jī)物的排放強(qiáng)度是全國平均水平的1.5～2.0倍。重化工企業(yè)密布長江沿岸，流域內(nèi)30%的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)位于飲用水水源地周邊5 km范圍內(nèi)，各類危、重污染源生產(chǎn)儲(chǔ)運(yùn)集中區(qū)與主要飲用水水源交替配置[3]。

2.2長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的數(shù)據(jù)評估

為防止和克服對綠色發(fā)展理念流于形式或止于片面的簡單化理解，2016年國家發(fā)展改革委、國家統(tǒng)計(jì)局、環(huán)境保護(hù)部、中央組織部制定了《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》，并將其作為生態(tài)文明建設(shè)評價(jià)考核的依據(jù)，為綠色發(fā)展提供體系化、指標(biāo)化的科學(xué)支撐。綠色發(fā)展的指標(biāo)體系包括資源利用指數(shù)、環(huán)境治理指數(shù)、環(huán)境質(zhì)量指數(shù)、生態(tài)保護(hù)指數(shù)、增長質(zhì)量指數(shù)以及綠色生活指數(shù)[17]。2017年12月26日，國家統(tǒng)計(jì)局、國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部和中央組織部聯(lián)合發(fā)布了《2016年生態(tài)文明建設(shè)年度評價(jià)結(jié)果公報(bào)》，首次公布了我國各地區(qū)的綠色發(fā)展指數(shù)和公眾滿意度。長江經(jīng)濟(jì)帶11省市的綠色發(fā)展指標(biāo)反映了2016年綠色發(fā)展情況，成為督促和引導(dǎo)各省市推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和踐行綠色發(fā)展理念的風(fēng)向標(biāo)。圖3為長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展指標(biāo)體系及其權(quán)重。

根據(jù)評價(jià)結(jié)果，長江經(jīng)濟(jì)帶11省市對綠色發(fā)展各項(xiàng)指標(biāo)的執(zhí)行程度不一，呈現(xiàn)出了明顯的區(qū)域不平衡、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度與環(huán)境保護(hù)治理情況之間張力較大的趨勢。

（1） 從資源利用指標(biāo)來看，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度相對較低的貴州、安徽、江西等地對資源和環(huán)境的依賴程度和開發(fā)利用程度仍舊較高。

（2） 從環(huán)境治理看，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的上海、江蘇、浙江等地環(huán)境治理壓力與江西、四川、云南等地形成強(qiáng)烈對比，表明環(huán)境治理的投入與成效與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段密不可分，印證了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的辯證關(guān)系。

（3） 環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)兩項(xiàng)指標(biāo)反映出的則是：經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展的速度，客觀上要求生態(tài)環(huán)境提供更有力的支撐，因而環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)的壓力隨著經(jīng)濟(jì)增長需求的提升而持續(xù)攀高。

長江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋的11個(gè)省市在全國31個(gè)省市中的綠色發(fā)展評價(jià)排名情況[18]，如表1所列。

2.3長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的問題檢視

實(shí)踐檢視及問題立場是提升制度設(shè)計(jì)科學(xué)性和實(shí)踐效能的兩大法器。通過對長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展整體態(tài)勢的總結(jié)評價(jià)及對分區(qū)域指標(biāo)體系的評估可知，綠色發(fā)展的任務(wù)依然艱巨，地區(qū)發(fā)展與保護(hù)不平衡局面依然存在。概括而言，影響綠色發(fā)展的主要因素包括以下幾個(gè)方面。

（1） 發(fā)展與保護(hù)的矛盾依舊突出。長江經(jīng)濟(jì)帶是典型流域經(jīng)濟(jì)類型，流域內(nèi)一切生產(chǎn)性、生存性活動(dòng)與區(qū)域內(nèi)資源、環(huán)境、生態(tài)密不可分，長江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展與保護(hù)都依附于長江流域生態(tài)環(huán)境這一共同客體，二者之間的關(guān)系處理依然面臨諸多挑戰(zhàn)。

根據(jù)國家審計(jì)局發(fā)布的長江經(jīng)濟(jì)帶“體檢”數(shù)據(jù)和綠色發(fā)展指標(biāo)排名可知，小水電開發(fā)、無證取水、自行設(shè)立開發(fā)區(qū)、非法捕撈等“資源利用”表明，長江經(jīng)濟(jì)帶的經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益對生態(tài)環(huán)境的依賴程度整體上依然比較高[19]。綠色發(fā)展指標(biāo)中“生態(tài)保護(hù)”“環(huán)境質(zhì)量”排名靠前的省市集中在上游云貴川地區(qū)，這些省市承受的生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力加大，“環(huán)境治理”的壓力集中在江蘇、上海、浙江等經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)。江西、安徽、貴州等地的“資源利用”排名靠后，則表明了長江經(jīng)濟(jì)帶欠發(fā)達(dá)地區(qū)在如何正確處理金山銀山和綠水青山的關(guān)系上經(jīng)受著不小的考驗(yàn)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力與生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力的不對等，在根本上與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)布局不合理密切相關(guān)。由于目前生態(tài)補(bǔ)償措施主要依靠政策協(xié)調(diào)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)手段，隨意性和變動(dòng)性較大，缺乏穩(wěn)定性，不能對不同地區(qū)的利益進(jìn)行有效平衡。

（2） 綠色發(fā)展各相關(guān)指標(biāo)的剛性約束不強(qiáng)。長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的約束性要求主要來自于《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》等規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件在一定階段中彌補(bǔ)法律不足或者引導(dǎo)法的產(chǎn)生和運(yùn)作，因政策本身的靈活性、時(shí)效性而在推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展過程中扮演了重要角色。但是由于內(nèi)生障礙和外在局限雙層因素的存在，綠色發(fā)展各項(xiàng)科學(xué)管控指標(biāo)并未形成發(fā)展與保護(hù)的“高壓線”。

所謂內(nèi)生障礙，即指綠色發(fā)展的各項(xiàng)指標(biāo)由于是在各類規(guī)劃、政策文件中得以確認(rèn)，而在效力層級得到的重視程度不高導(dǎo)致約束力不強(qiáng);所謂外在局限即指在經(jīng)過科學(xué)測算和論證得出的各項(xiàng)指標(biāo)提出后，缺少配套的約束手段，對于未達(dá)到指標(biāo)要求的情況缺乏必要的懲戒措施和責(zé)任追究機(jī)制。雖然在一定程度上有效緩解了社會(huì)管理需求旺盛與規(guī)范制度供給遲緩的緊張關(guān)系，在一定程度上彌補(bǔ)了立法不足造成的空白，但是由于政策并不具有立法的規(guī)范性而導(dǎo)致執(zhí)行環(huán)節(jié)大打折扣。然而由于規(guī)范效力較低，約束性不強(qiáng)，導(dǎo)致規(guī)劃中提及的目標(biāo)及限制性規(guī)定在法律中無對應(yīng)的追責(zé)條款，從而導(dǎo)致綠色發(fā)展的責(zé)任追究鏈條不連貫。這一困境表明，僅在規(guī)范性文件中不足以有效引導(dǎo)和規(guī)范長江經(jīng)濟(jì)帶的開發(fā)與保護(hù)行為，在更高效力位階上對不同利益訴求加以確認(rèn)和衡量，是提升綠色發(fā)展效能的邏輯起點(diǎn)。

（3） 流域整體性保護(hù)力度不足。長江流域整體性保護(hù)不足的局面與流域管理的碎片化密不可分。長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的復(fù)雜巨系統(tǒng)，客觀上要求建立強(qiáng)有力的流域綜合管理機(jī)構(gòu)，打破行政區(qū)劃界限和壁壘，并賦予流域管理機(jī)構(gòu)特殊權(quán)力[20]?！肮沧ラL江大保護(hù)”本身暗含著對流域整體性的綜合管理與保護(hù)目的，旨在實(shí)現(xiàn)更大程度、更大范圍的多部門的參與及協(xié)同保護(hù)，以應(yīng)對部門分割、多頭管理、“九龍治水”現(xiàn)象，理順流域綜合管理的“統(tǒng)”與各部門各地方協(xié)同治理的“分”之間的關(guān)系。由于多部門分散管理導(dǎo)致流域管理呈現(xiàn)單一目標(biāo)管理，加之跨行政區(qū)域的地理模式導(dǎo)致流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)呈現(xiàn)碎片化趨勢，上下游、左右岸等不同地區(qū)之間的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)利益協(xié)調(diào)以及綜合管理機(jī)制尚未建立，從而引發(fā)了地區(qū)之間為爭奪生態(tài)環(huán)境利益而出現(xiàn)的流域整體性保護(hù)不足，反倒加劇了區(qū)域發(fā)展不平衡的矛盾。

長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的現(xiàn)實(shí)訴求框圖如圖4所示。

3長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的法律實(shí)現(xiàn)

主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革需要、為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革提供規(guī)范和規(guī)制，是立法的價(jià)值體現(xiàn)。解決長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展過程中面臨的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，除了依靠政策制定和技術(shù)創(chuàng)新來推動(dòng)外，法律不可缺位。綠色發(fā)展的實(shí)現(xiàn)離不開法律的引導(dǎo)、規(guī)范和保障。以“問題—訴求—法律應(yīng)對”為進(jìn)路，將長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展與保護(hù)的矛盾、綠色發(fā)展指標(biāo)剛性約束不強(qiáng)以及流域整體性保護(hù)不足等現(xiàn)實(shí)訴求納入到法律框架，以法律形式來確立長江流域生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位;通過政策與法律的融合，為長江經(jīng)濟(jì)帶的綠色發(fā)展指標(biāo)提供硬約束;通過立法體系的完善，來確立長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)優(yōu)先、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的各項(xiàng)制度落地、推動(dòng)長江流域管理體制的變革。

3.1綠色發(fā)展利益的確認(rèn)與衡平

法在本質(zhì)上是對利益確認(rèn)、實(shí)現(xiàn)及保障的規(guī)范化途徑，立法的目的即在于實(shí)現(xiàn)利益的確認(rèn)與衡平，通過規(guī)則制定盡可能滿足相互沖突的利益訴求[21]，表征著利益的獲取或減損[22]。從利益分析的角度來看，綠色發(fā)展所表達(dá)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，在法學(xué)的語境下可以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益這兩種不同利益訴求的沖突及調(diào)整所謂生態(tài)利益，即是隨著生態(tài)環(huán)境問題的產(chǎn)生、惡化而逐漸生成的新型公共利益，是對生態(tài)環(huán)境的價(jià)值屬性的肯定。隨著法律對生態(tài)問題的規(guī)制范圍擴(kuò)大，生態(tài)利益在傳統(tǒng)部門法調(diào)整和保護(hù)的利益譜系中獲得一席之位，成為公眾對獲得良好生態(tài)環(huán)境品質(zhì)和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提出的新型權(quán)利訴求。對生態(tài)利益和經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整因此成為環(huán)境保護(hù)立法的主要規(guī)制內(nèi)容。對比1989年和2015年的《環(huán)境保護(hù)法》，可以發(fā)現(xiàn)在處理經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益法律保障軌跡方面的轉(zhuǎn)化。

1989年我國第一部《環(huán)境保護(hù)法》在總則第四條中規(guī)定了“……國家采取有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，使環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”，長期以來，這一規(guī)定被理解為“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展原則”。但事實(shí)上，我國在當(dāng)時(shí)所處的歷史階段和社會(huì)背景下，無法避免地將經(jīng)濟(jì)發(fā)展擺在了主要位置，在溫飽問題沒有得到解決之前，生態(tài)利益只能讓位于經(jīng)濟(jì)利益，難有“協(xié)調(diào)”可言。在我國已經(jīng)發(fā)展為世界第二大經(jīng)濟(jì)實(shí)體、公眾對于健康關(guān)注度空前高漲的背景下，2015年修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》在1989年版第四條的基礎(chǔ)上明確了保護(hù)環(huán)境是國家的基本國策，并且在第五條中正式確立了“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)原則”的法律地位，對發(fā)展權(quán)利和生態(tài)利益獲得了優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)利益的保障。

然而，從基本原則的利益確認(rèn)來看，還不足以扭轉(zhuǎn)長期以來形成的經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先局面，需要細(xì)化利益衡量的語境和規(guī)則。長江經(jīng)濟(jì)帶所倡導(dǎo)的生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展本身暗含了法學(xué)利益衡量的兩大基本準(zhǔn)則，即：

（1） 利益損失最小化，生態(tài)利益由于極易受損且生態(tài)修復(fù)極其困難，決定了其必須優(yōu)先;

（2） 緊缺利益優(yōu)位，對于人類生存發(fā)展起決定性作用的生態(tài)利益所具有的稀缺性，決定了其必須優(yōu)先[23]。

基于長江流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和未來需要，真正實(shí)現(xiàn)將生態(tài)修復(fù)擺在壓倒性的位置，需要在立法中將綠色發(fā)展所彰顯的生態(tài)利益以更加具體的樣態(tài)加以明確，細(xì)化生態(tài)利益的邊界并予以傾斜保護(hù)，并通過源頭預(yù)防、全過程治理、嚴(yán)格責(zé)任追究的全鏈條法律制度的構(gòu)建加以保障。

3.2政策與法律兼容的務(wù)實(shí)模式

長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展從根本上來說是國家的一項(xiàng)基本政策，并不具有法律約束力。作為當(dāng)代先進(jìn)發(fā)展觀和文明理念的典型形式，綠色發(fā)展已經(jīng)得到了普遍認(rèn)可。但從一種價(jià)值理念轉(zhuǎn)化為社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展路徑和具體行動(dòng)，還需要作為橋梁的法律規(guī)范的確認(rèn)、調(diào)整和推動(dòng)。用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障[24]，成為黨和國家提出的綠色發(fā)展法律命題。

以長江流域?yàn)閷ο箝_展專門立法研究并不是新鮮話題，自20世紀(jì)90年代初開始，水利部及長江水利委員會(huì)即著手開展了《長江法》的立法前期研究準(zhǔn)備工作。2004年以來，長江水利委員會(huì)及一些高校的學(xué)者、人大代表圍繞著長江流域?qū)ｉT立法保護(hù)的提議和研究不斷。關(guān)于長江流域水資源專門立法的研究眾多，多年來長江水資源專門立法的呼聲很大，但始終無法獲得實(shí)際推進(jìn)，背后原因值得研究。一般認(rèn)為，導(dǎo)致長江流域?qū)ｉT立法沉浮20 a的原因是多方面的，一是時(shí)機(jī)問題，二是流域立法的模式探索在國內(nèi)尚不成熟。長江流域?qū)ｉT立法面臨的主要障礙是對以下兩個(gè)問題的回答不充分：長江流域何以需要單獨(dú)立法、緣何現(xiàn)有法律體系不能有效保護(hù)長江流域，以及長江流域需要一部怎樣的保護(hù)法？對于已經(jīng)列入十三屆人大一類立法項(xiàng)目的《長江保護(hù)法》而言，對這些問題的回答是立法進(jìn)程中不可回避的環(huán)節(jié)。

政策和法律（policy and law）同為現(xiàn)代國家開展治理工作的兩種基本手段，兩者相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充。由于綠色發(fā)展秩序構(gòu)建本身帶有很強(qiáng)的抽象性，包括我國在內(nèi)的世界許多國家都通過政策和法律共同推動(dòng)綠色發(fā)展[25]。相對而言，綠色發(fā)展的立法相對局限，所涉及的社會(huì)關(guān)系復(fù)雜、利益多重交疊，單純依靠政策或法律某一方都較難實(shí)現(xiàn)規(guī)范效能的最大化，政策與法律的共同發(fā)力已成為世界各國和國際組織的慣例。當(dāng)前背景下，除了努力推進(jìn)《長江保護(hù)法》立法進(jìn)程外，比較務(wù)實(shí)的選擇是積極推進(jìn)綠色發(fā)展政策與法律的兼容。在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，將最初支撐長江經(jīng)濟(jì)帶的各項(xiàng)政策文件上升為法律規(guī)范是戰(zhàn)略推進(jìn)的題中之義，也是實(shí)現(xiàn)國家制度性缺失與法律間協(xié)調(diào)的立法需求。

（1） 通過對長江經(jīng)濟(jì)帶實(shí)施以來的各地、各領(lǐng)域?qū)G色發(fā)展的探索和試點(diǎn)成果進(jìn)行立法確認(rèn)和鞏固，通過立法吸納和總結(jié)，使政策和規(guī)范性文件具有更好的穩(wěn)定性與統(tǒng)一性、更強(qiáng)的合法性和更大的權(quán)威性;

（2） 針對長江流域的復(fù)雜性和特殊性，結(jié)合國家長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的政策導(dǎo)向，修正、強(qiáng)化和完善具體的法律制度，最大限度地滿足綠色發(fā)展的法律保障需求。

3.3綠色發(fā)展的具體法律制度構(gòu)建

綠色發(fā)展理念的法律實(shí)現(xiàn)，須以一系列較為成型且彼此聯(lián)結(jié)的法律制度作為其基本立足點(diǎn)。法律制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)以“保護(hù)和修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境”為中心脈絡(luò)，包含預(yù)防新的生態(tài)環(huán)境損害和污染的發(fā)生，以及對已有生態(tài)環(huán)境損害和污染的治理。因此，綠色發(fā)展法律保障制度必須改變“末端治理”的思路，應(yīng)當(dāng)以生態(tài)環(huán)境利益的優(yōu)先保護(hù)為核心，構(gòu)建一系列預(yù)防性和管控性為主的、較為成熟且相互協(xié)同的制度體系，彌補(bǔ)現(xiàn)有法律中預(yù)防性法律制度的缺失，同時(shí)增強(qiáng)管控性法律制度中綠色發(fā)展的底線保障作用。

預(yù)防性和管控性法律制度在我國現(xiàn)有的法律體系中雖不成熟但已具有雛形，需要結(jié)合長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的目標(biāo)和要求，進(jìn)一步強(qiáng)化和完善，以法律制度的社會(huì)實(shí)效為制度運(yùn)行評價(jià)的標(biāo)桿，圍繞法律制度的可操作性和問題回應(yīng)能力加強(qiáng)制度供給研究。具體而言，預(yù)防性法律保障制度主要側(cè)重于長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中可能產(chǎn)生的環(huán)境污染生態(tài)破壞問題而設(shè)置，在原有環(huán)境影響評價(jià)制度基礎(chǔ)上，增加環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估、生態(tài)規(guī)劃及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，管控性法律保障制度主要為應(yīng)對長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境危機(jī)而建制，針對長江流域內(nèi)已經(jīng)存在的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題的積極治理和控制，并通過生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度實(shí)現(xiàn)生態(tài)和環(huán)境問題的利益協(xié)調(diào)與平衡的制度，主要包括自然資源產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)總量控制制度、生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究制度等。

4結(jié) 論

綠色發(fā)展作為新時(shí)期推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的行動(dòng)指南，具有高度的理論性和實(shí)踐性，對該指南的理解認(rèn)識深度和踐行力度直接決定著長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)現(xiàn)程度。本文通過梳理長江經(jīng)濟(jì)帶保護(hù)與發(fā)展關(guān)系演進(jìn)中概括出的綠色發(fā)展內(nèi)涵，并結(jié)合具有量化性的綠色發(fā)展指標(biāo)對長江經(jīng)濟(jì)帶的綠色發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行了評估分析，可以得出以下結(jié)論。

（1） 針對現(xiàn)狀，需要從理論深化和實(shí)踐反思雙重維度入手，從發(fā)展觀的演進(jìn)角度準(zhǔn)確把握綠色發(fā)展的精神內(nèi)核與要義。

（2） 通過可量化的技術(shù)指標(biāo)，厘清制約長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的利益訴求所表達(dá)的現(xiàn)實(shí)問題，以問題應(yīng)對為進(jìn)路，依托法律的規(guī)范、約束和保障功能，提出長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展實(shí)現(xiàn)的法律實(shí)現(xiàn)路徑。

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Practical core and legal path for green development of Yangtze River Economic Belt in new era

ZHUANG Chao， XU Jijun

（Changjiang Scientific Research Institute， Wuhan 430010， China）

Abstract： The green development of the Yangtze River Economic Belt is both a practical issue and a theoretical issue. As a national major economic and social development strategy， it still faces many difficulties and problems from policy document to effective implementation. This paper analyzes the theoretical core and essentials of green development from the cognitive process and policy evolution of the relationship between the development and protection of the Yangtze River Economic Belt， and summarizes the overall situation and scientific data representation of the green development of the Yangtze Economic Belt at present. The results show that the practical problems still existed， such as the prominent contradiction between development and protection， the weak rigid constraint on green development technical index and insufficient overall protection of the basin. The realistic demand for compulsory regulation and legal protection should be clarified， and "problem-appeal-legislative response" is taken as the research approach to confirm the interests of green development by law. The research elaborated the legal logic of the green development of the Yangtze River Economic Belt from the aspects of legal confirmation of green development interests， compatibility of policies and laws， and specific legal system construction.

Key words：green development; system design; legal protection; Yangtze River Economic Belt