中國“農(nóng)民第一城” 龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市

■ 馮 奎

經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，民政部復(fù)函浙江省人民政府，同意撤銷蒼南縣龍港鎮(zhèn)，設(shè)立縣級龍港市，以原龍港鎮(zhèn)的行政區(qū)域?yàn)辇埜凼械男姓^(qū)域。龍港市由浙江省直轄，溫州市代管。這是中國第一個(gè)“鎮(zhèn)改市”，是新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的標(biāo)志性事件。

龍港鎮(zhèn)基本情況

位于溫州南部鰲江流域的龍港，20世紀(jì)80年代之前只是大片灘涂周圍的幾座漁村，到1984年才正式建鎮(zhèn)。在建設(shè)過程中，白手起家的龍港沖破了土地、戶籍等障礙，迅速抓住發(fā)展機(jī)遇，建成了蒼南縣實(shí)質(zhì)上的經(jīng)濟(jì)中心。

無論是從經(jīng)濟(jì)規(guī)模還是人口數(shù)字上，迅速起飛的龍港都已經(jīng)超過了普通的縣級市，甚至一些地級市。自1984年建鎮(zhèn)以來，龍港人口從5000多激增至38.2萬，與2018年撤縣設(shè)市的浙江玉環(huán)縣、陜西神木市接近；經(jīng)濟(jì)規(guī)模在2018年達(dá)到299.5億元，而人均地區(qū)生產(chǎn)總值7.86萬元，已經(jīng)超過全國平均水平。

特大鎮(zhèn)設(shè)市的呼聲自上世紀(jì)90年代就已出現(xiàn)，放權(quán)讓利的改革也伴隨著龍港30多年的發(fā)展歷程。而今，龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市的改革有利于進(jìn)一步刺激發(fā)展、釋放活力，是非常有必要的。龍崗相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，未來龍港應(yīng)保持低成本、機(jī)制靈活的優(yōu)勢，而不是盲目追求城市空間規(guī)模的擴(kuò)大。

20年經(jīng)歷五次改革

龍港鎮(zhèn)作為特大鎮(zhèn)放權(quán)改革的樣本，從1984年到2014年，共經(jīng)歷了五次大的改革。

1982年，建立蒼南縣沿江港區(qū)到1984年設(shè)立龍港鎮(zhèn)，起步階段的龍港進(jìn)行農(nóng)民自費(fèi)造城的改革，率先推行“兩戶一體”，允許農(nóng)民自帶口糧進(jìn)城、自建住宅落戶，因此被稱為中國“第一座農(nóng)民城”。建鎮(zhèn)之初，龍港獲得了極大的自主權(quán)，企業(yè)局、工商局等8部門的章歸并為一個(gè)，但到1990年前后，這些權(quán)力基本被縣級政府收回。

1992年，龍港和柳市兩鎮(zhèn)被確定為溫州市城鄉(xiāng)一體化試驗(yàn)區(qū)，工業(yè)、商業(yè)用地指標(biāo)單列，但這時(shí)龍港所享受的縣級政府管理權(quán)限減少到縣計(jì)委、經(jīng)委和土地規(guī)劃局等3個(gè)部門。1995年，龍港被國家11部委列為全國57個(gè)小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)之一，建立了浙江省第一個(gè)鎮(zhèn)級金庫，還在財(cái)政、戶籍等7方面獲得了權(quán)限，但這些權(quán)限已經(jīng)不再是全面權(quán)限，且在2000年前后又陸續(xù)被收回。

2009年，溫州市啟動“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革試點(diǎn)，由地方政府申請權(quán)力分項(xiàng)下放。龍港鎮(zhèn)政府申請的88項(xiàng)權(quán)力只有49項(xiàng)獲批，大多下放給縣級部門在龍港設(shè)立的分局，僅有其中7項(xiàng)下放給鎮(zhèn)政府。而從涉及的權(quán)力類型來看，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的財(cái)政、住建、交通等權(quán)力僅有2項(xiàng)。2011年浙江省推動“小城市培育”試點(diǎn)，在財(cái)政體制等方面開展改革，但仍未能形成突破。盡管龍港在每次改革中都獲得了一定的發(fā)展機(jī)遇，但實(shí)際上所有新的“放權(quán)”也都是再次爭取被收回的權(quán)限，依然未能擺脫“小馬拉大車”的困境。因此，特大鎮(zhèn)要獲得更大自主權(quán)，僅靠縣級政府放權(quán)并不能真正解決問題，必須通過制度的變革將放權(quán)固化下來，也就是撤鎮(zhèn)設(shè)市。

2014年，正式推進(jìn)撤鎮(zhèn)設(shè)市工作?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出，要完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市，把有條件的縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市。2015年初，全國首批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)公布，龍港和吉林省延邊二道白河鎮(zhèn)是其中僅有的兩個(gè)鎮(zhèn)，其任務(wù)就是推進(jìn)設(shè)市。

2019年1月浙江省政府工作報(bào)告重提推動龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市，4月國家發(fā)改委在《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》明確“落實(shí)非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)設(shè)市”。

撤鎮(zhèn)設(shè)市之后面臨的問題與建議

在梳理縣鎮(zhèn)利益關(guān)系方面，龍港的撤鎮(zhèn)設(shè)市為其他特大鎮(zhèn)做了一個(gè)成功的“樣本”。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，包括龍港在內(nèi)，中國鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模超過20萬人的鎮(zhèn)有25個(gè)。這些在等級化的城市管理體制中依靠不徹底的放權(quán)形成的特大鎮(zhèn)，往往都是經(jīng)濟(jì)活力較強(qiáng)的鎮(zhèn)區(qū)，而設(shè)市改革將賦予這些新興中小城市更多的行政資源和發(fā)展空間，有望使它們進(jìn)一步釋放活力。

撤鎮(zhèn)設(shè)市之后，特大鎮(zhèn)的發(fā)展會受到怎樣的刺激？筆者在江蘇、浙江、廣東等多地小城鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)得到的答案是，起碼能將投資在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上再增加百分之幾十，有人給出的數(shù)字是30%，有人給出的則是10%，不一而足。但唯一確定的是，必定比從前有更大規(guī)模投資。而浙江小城鎮(zhèn)培育試點(diǎn)工作的總結(jié)文件里也提到，幾個(gè)試點(diǎn)城鎮(zhèn)的居民消費(fèi)需求也有所增長。

此外，撤縣設(shè)市還對空間規(guī)劃的探索有借鑒意義。對于許多小城鎮(zhèn)而言，明確城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，也是國土規(guī)劃要?jiǎng)澏ā叭齾^(qū)三線”的要求。而再次采用“切塊設(shè)市”的模式，更容易將城鎮(zhèn)邊界和行動邊界有效結(jié)合。另外，從城市治理的角度來說，撤鎮(zhèn)設(shè)市也減少了治理層級，提高了城市治理的精細(xì)化化程度。

對于龍港設(shè)市后的發(fā)展，我認(rèn)為一是防止人員過度膨脹。在30多年的發(fā)展中龍港的實(shí)踐證明，只要給予相應(yīng)的管理權(quán)限和自主權(quán)，“小政府提供大服務(wù)”，在機(jī)構(gòu)人員科學(xué)合理調(diào)配上探索出一條新路。龍港行政區(qū)劃工作改革將實(shí)現(xiàn)“大部制、扁平化、低成本、高效率”。

二是龍港的改革不要傾向于去做城市建設(shè)、搞城市空間規(guī)模擴(kuò)大。近些年來，許多三四線城市發(fā)展的軌跡都伴隨著大規(guī)模的城建工程，然而產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，部分城市出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)空心化的問題，甚至出現(xiàn)收縮?！褒埜圻^去發(fā)展的一個(gè)很明顯的優(yōu)勢就是它能提供相對更低的成本和更零活的機(jī)制體制，未來應(yīng)該繼續(xù)保持下去。一旦發(fā)生了偏離的話，無論是產(chǎn)業(yè)還是人口成本的抬高，都不利于長遠(yuǎn)發(fā)展，可能改革的效果就會打個(gè)折扣了。

未來設(shè)市之后，也還有相當(dāng)多的挑戰(zhàn)，需要在實(shí)踐中予以應(yīng)對。

撤鎮(zhèn)設(shè)市引發(fā)城市擴(kuò)容效應(yīng)

從城市和小城鎮(zhèn)研究的角度來看，一批像龍港這樣的特大鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)與人口規(guī)模早已達(dá)到和超過現(xiàn)有設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。將符合條件的特大鎮(zhèn)有序設(shè)市，能夠推動生產(chǎn)力發(fā)展，帶來綜合的擴(kuò)容效應(yīng)，這將成為中國城市發(fā)展重要的增量空間。

目前，城市化進(jìn)入了下半程，城市發(fā)展比較完整的趨勢圖景已經(jīng)出現(xiàn)，城市群與都市圈成為城市們在空間上集聚的顯著特征；核心大城市的帶動引領(lǐng)作用更加突出；改市或設(shè)市正在有序推進(jìn)，中小城市數(shù)量總體上會有增加；城市發(fā)展出現(xiàn)了分化現(xiàn)象，一些城市擴(kuò)張明顯而另有一些城市則出現(xiàn)了收縮。以上方面大體上刻畫了城市的形態(tài)與結(jié)構(gòu)、數(shù)量與質(zhì)量的變化趨勢。對于城市發(fā)展趨勢，政策層面的應(yīng)對信號相當(dāng)及時(shí)與清晰。

有序推進(jìn)縣改市和特大鎮(zhèn)設(shè)市，增加中小城市數(shù)量，這是中國城市發(fā)展趨勢圖景的組成部分。事實(shí)上，關(guān)于將符合條件的特大鎮(zhèn)有序設(shè)市，已經(jīng)多次出現(xiàn)在城鎮(zhèn)化文件和地方政府的發(fā)展規(guī)劃之中。特大鎮(zhèn)設(shè)市，城市數(shù)量增加，擴(kuò)容效應(yīng)很多。特大鎮(zhèn)設(shè)市能夠產(chǎn)生有效投資需求，釋放特大鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活力。特大鎮(zhèn)設(shè)市之后，新生的中小城市將促進(jìn)所在區(qū)域的空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，有利于城市群提升功能。特大鎮(zhèn)設(shè)市之后，將按城市設(shè)定相應(yīng)機(jī)構(gòu)與人員，能較好解決特大鎮(zhèn)現(xiàn)有各類社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境問題?？偟膩碚f，特大鎮(zhèn)設(shè)市直接推動特大鎮(zhèn)名實(shí)相符，讓特大鎮(zhèn)擺脫鎮(zhèn)的舊軌道而進(jìn)入市的新軌道。從點(diǎn)的意義上，特大鎮(zhèn)找到了本應(yīng)屬于自己的運(yùn)行軌道與方向。從面的意義上，城市型的中國需要數(shù)量更多、質(zhì)量更好的城市，特大鎮(zhèn)設(shè)市是城市發(fā)展的重要內(nèi)容。

龍港這座“中國第一農(nóng)民城”今天成為“中國第一鎮(zhèn)改市”，意義重大。下一步要城市擴(kuò)圍，特大鎮(zhèn)改市將是其中亮點(diǎn)。中小城市數(shù)量增加、質(zhì)量提高，帶來的城市擴(kuò)容效應(yīng)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動能所在。

還有哪些鎮(zhèn)有望“鎮(zhèn)改市”

1994年，龍港鎮(zhèn)的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力已躍居溫州全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)第一。然而，逐漸“長大成人”的龍港，責(zé)任大、權(quán)利小，“小馬拉大車、大腳穿小鞋”的體制機(jī)制問題也日益凸顯。資源的錯(cuò)配給這些地方的發(fā)展造成了實(shí)質(zhì)性困擾。

在中國，還有許多“超級大鎮(zhèn)”面臨和龍港一樣的問題。比如河北燕郊、廣東厚街，前者常住人口近百萬，后者常住人口近五十萬、去年GDP達(dá)418.98億元，卻都是一個(gè)鎮(zhèn)級行政單位。根據(jù)網(wǎng)絡(luò)地圖數(shù)據(jù)，燕郊鎮(zhèn)共有6個(gè)大型購物中心、8家肯德基、2家麥當(dāng)勞、1家星巴克，而其上一級三河市的市區(qū)只有一家購物中心、1家麥當(dāng)勞、1家肯德基，還沒有星巴克的分店。

2016年2月，《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》指出，要“培育發(fā)展一批中小城市，將具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)置為市”。

今年4月8日，國家發(fā)改委網(wǎng)站發(fā)布了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》，其中除了輿論最為關(guān)注的放開大城市落戶限制、收縮型中小城市要瘦身強(qiáng)體之外，還有這樣一個(gè)表述：穩(wěn)步增設(shè)一批中小城市，落實(shí)非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)設(shè)市。龍港“鎮(zhèn)改市”意味著，“特大鎮(zhèn)設(shè)市”已不再停留在設(shè)想階段。

此前，“撤縣設(shè)市”已開閘將近兩年。2017年，河北省平泉縣、浙江省玉環(huán)縣、陜西省神木縣、四川省隆昌縣、湖南省寧鄉(xiāng)縣、貴州省盤縣6個(gè)縣獲批撤縣設(shè)市。2018年，陜西彬縣、江蘇海安縣、湖北京山縣、黑龍江漠河縣、山西懷仁縣、貴州興仁縣、安徽潛山縣、廣西荔浦縣、山東鄒平縣、甘肅華亭縣、云南水富縣、河北灤縣12地“撤縣設(shè)市”先后獲批。

今年以來全國已有7地成功“改市”，龍港是唯一一例“鎮(zhèn)改市”，其他6例均為“撤縣設(shè)市”，分別是：陜西子長、湖南邵東、安徽廣德、黑龍江嫩江、四川射洪、河南長垣。

現(xiàn)在，“鎮(zhèn)改市”已經(jīng)開閘，而在2018年全國綜合實(shí)力百強(qiáng)鎮(zhèn)排名中，排在龍港前面的鎮(zhèn)還有16個(gè)。可以看出，百強(qiáng)鎮(zhèn)由廣東、江蘇、浙江、福建四地霸榜，其中廣東占據(jù)31席，主要分布于東莞、佛山和中山；江蘇占據(jù)30席，主要分布于蘇州、無錫；浙江占據(jù)17席，福建占據(jù)10席。