戰(zhàn)略競爭背景下的中美海關合作：原因、現(xiàn)狀及路徑

陳?？? 徐榮

摘要：中美戰(zhàn)略競爭潛在風險，要求雙方積極探索更多合作領域以穩(wěn)定整體關系框架，同時中美共同面臨由全球化帶來的非傳統(tǒng)安全治理難題，更加凸顯兩國海關合作重要性?！?·11”事件后，雙方海關已經(jīng)展開密切合作，并在知識產(chǎn)權維護與商品監(jiān)管、反對恐怖主義與邊境安全保護等方面取得一系列成果。戰(zhàn)略競爭時代，推動未來雙方海關進一步合作必須結合中美宏觀層次合作路徑，同時重視海關層次上的中國海關自身、中美雙邊合作、國際海關多邊合作的戰(zhàn)略構建。

關鍵詞：戰(zhàn)略競爭;海關合作;全球化;非傳統(tǒng)安全

中圖分類號：D8? ? ? 文獻標志碼：A? ? ?文章編號：1009-3605（2019）05-0052-10

近些年來，中美兩國實力結構、戰(zhàn)略方向發(fā)生顯著變化，雙方在很多領域呈現(xiàn)競爭態(tài)勢。基于此，特朗普政府更加強調(diào)綜合政治、經(jīng)濟與安全等手段制衡中國在印太地區(qū)日益拓展的影響，確定美國優(yōu)先關注與中國長期戰(zhàn)略競爭，要求制定新的對華戰(zhàn)略，中美由此進入戰(zhàn)略競爭時代。經(jīng)濟領域內(nèi)的貿(mào)易摩擦，安全領域內(nèi)的朝核問題、南海問題，人文交流領域的環(huán)境惡化，國際制度創(chuàng)制與維護的領導權爭奪，在某種程度上都是中美戰(zhàn)略競爭的具體體現(xiàn)。另一方面，作為最受全球矚目的兩大行為體，中美兩國全面競爭潛在的風險也凸顯尋找更多合作領域以走出戰(zhàn)略競爭困境的必要性。這與雙方競爭特征密切相關，即在宏觀戰(zhàn)略層次上展開激烈競爭，在微觀技術層次上進行豐富合作，雙方都極力避免戰(zhàn)爭和全面對抗。[1]

全球化進程不斷深入帶來的一大后果是，國際社會共同面臨的跨國犯罪、環(huán)境惡化等非傳統(tǒng)安全問題日益嚴峻，對地區(qū)與全球安全造成嚴重威脅。中美作為全球最具影響力的兩個大國，亟需為這類安全議題尋求解決方案，在此背景下更加凸顯兩國海關攜手合作、共同應對的重要性。海關長期以來都是國家間交往的前沿哨所，在國家合作中具有基礎性作用，而海關合作主要涉及商品預歸類、歸類、估價和原產(chǎn)地等傳統(tǒng)業(yè)務，以及知識產(chǎn)權邊境保護、數(shù)據(jù)交換和海關聯(lián)合反恐認證等非傳統(tǒng)職能。可以看出，海關合作已然在當今國際合作中占據(jù)重要位置。

海關作為監(jiān)督國家間交往行為、維護國家利益的窗口，其國際性合作在中美戰(zhàn)略競爭時代的重要性尚未引起學界過多關注。已有關于海關合作研究論述較為隨機且缺乏時代性，更多傾向于從國際貿(mào)易、海關制度等領域視角進行探討。本文試圖在中美戰(zhàn)略競爭背景下考察兩國在海關層面的合作經(jīng)驗以及進一步合作的可能性，進而探索雙方更多的潛在合作領域。

一、中美海關合作：基于現(xiàn)實，源于理論

“9·11”恐怖襲擊事件后，世界各國尤其是發(fā)達國家更加重視海關合作。例如世界海關組織在2005年通過《全球貿(mào)易安全與便利標準框架》（以下簡稱《標準框架》），《標準框架》對現(xiàn)代海關發(fā)展模式進行了規(guī)劃，以海關與海關間合作及海關與商界合作為基礎，目標是整合供應鏈，加強國際合作，不斷提高海關對進出口高風險貨物的識別能力。歐盟成員國間也已經(jīng)開展聯(lián)合邊境控制計劃，使用供應鏈整合數(shù)據(jù)資源;美國與阿根廷、巴西、墨西哥等國家通過建立貿(mào)易信息雙邊交換的互助機制，加強貿(mào)易協(xié)作;中國與歐盟也在2007年啟動“安智貿(mào)”項目，選取多個港口試點合作。

在戰(zhàn)略競爭背景下，中美海關合作同樣受到危機推動，并擁有具體的現(xiàn)實基礎與理論支撐?，F(xiàn)實基礎主要體現(xiàn)在：第一，非傳統(tǒng)安全治理成為中美兩國共同難題。進入21世紀以來，世界范圍內(nèi)非傳統(tǒng)安全威脅日趨嚴峻，諸如恐怖主義、環(huán)境污染、金融危機等都對當前國際社會穩(wěn)定帶來嚴重挑戰(zhàn)。其中，尤其是涉及中美雙源性非傳統(tǒng)威脅時，比如跨國有組織犯罪威脅、海洋安全威脅、海外企業(yè)與公民安全問題，[2]兩國更加需要合作應對。這也對海關提出更高要求，海關不僅需要兼顧自身有效監(jiān)管與貿(mào)易便利，還需要與國外海關增強合作、執(zhí)法互助。比如2015年中國公安部與美國國土安全部就反恐合作舉行會晤，雙方同意將在邊境管控、防止簡易爆炸裝置化學品前體和制爆零件非法擴散等方面加強合作。

第二，戰(zhàn)略競爭時代中美需要主動尋求合作。當前兩國戰(zhàn)略競爭集中在更基礎性和根本性的經(jīng)濟領域，具有全面性、深刻性和復雜性的特點，而且不可能在短期內(nèi)結束。這不僅將對中美自身發(fā)展造成影響，長期來看也會損害世界范圍內(nèi)其他國家的貿(mào)易利益以及危害國際社會穩(wěn)定。從經(jīng)貿(mào)角度來說，美國長期以來都是中國僅次于歐盟的第二大進出口貿(mào)易伙伴，中國則是美國最大的進出口貿(mào)易伙伴國，雙方經(jīng)濟相互依賴也要求避免全面的戰(zhàn)略沖突。正因如此，兩國如何在地區(qū)性事務以及全球化經(jīng)濟等方面展開合作是重要且艱巨的問題。[3]而海關作為直接聯(lián)系國家主權的領域，在連接雙方共同利益、深化合作方面具有不可忽視的作用。

第三，中美海關職能的特征為其合作提供可行性。中國海關的基本職能是監(jiān)管進出境的運輸工具、貨物、行李物品、郵遞物品和其他物品，征收關稅，查緝走私，編制海關統(tǒng)計和辦理其他業(yè)務。而隨著國際安全環(huán)境發(fā)生變化，傳統(tǒng)職能已經(jīng)不能適應新的時代需要，2008年全國海關關長會議首次提出海關的傳統(tǒng)職能與非傳統(tǒng)職能的論斷，認為海關協(xié)助解決國際貿(mào)易爭端、實施貿(mào)易救濟、參與反恐和防止核擴散等非傳統(tǒng)職能任務不斷加重。在美國方面，2001年恐怖襲擊事件后，美國對國土安全戰(zhàn)略迅速進行調(diào)整，海關也由傳統(tǒng)的進出口商貿(mào)管理轉向保衛(wèi)國家安全。為更好履行這一職能，2003年美國海關署正式改組為海關及邊境保護局（Bureau of Customs and Border Protection，CBP），并推出“美國盾牌計劃”“集裝箱安全計劃”等一系列措施。綜上，當前兩國海關都發(fā)展到新階段，需要對非傳統(tǒng)職能予以更多關注，這為雙方海關互助合作提供現(xiàn)實可能性。

此外，中美海關合作還遵循這樣一條邏輯：全球化背景下國際公共問題不斷涌現(xiàn)，對危機的治理已經(jīng)超出國家范疇，需要通過國際合作來實現(xiàn)。該邏輯每一環(huán)節(jié)都為中美海關合作提供理論支撐。

全球化理論傾向于從政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面探討國際問題，其中人口流動、安全問題、環(huán)境問題是關注重點。關于這些國際性問題，戴維·赫爾德指出人口的全球性遷移與區(qū)域性遷移將對邊境控制與監(jiān)督帶來挑戰(zhàn)，進而促成國際合作與管制跨越邊境的遷移;[4]卡斯特認為環(huán)境主義不只是由于環(huán)境問題日益嚴峻帶來的人們意識覺醒，其目標更是直指立法與管制，并開始對政府和國際組織施壓;[5]斯特蘭奇也承認允許跨國有組織犯罪、跨國武器走私及非法移民不受限制進行，將冒著巨大的社會、政治和經(jīng)濟風險，并且國際規(guī)則管理或遏制跨國犯罪的余地極為有限。[6]因此，治理這些跨國問題將呼喚多種行為主體合作治理模式，包括政府間合作治理模式，正如安-瑪麗·斯勞特所描述的“跨國政府網(wǎng)絡”形式，即各國管理機構和機制通過跨國合作與協(xié)調(diào)來應對治理難題。[7]從這個角度來說，全球治理理論為中美兩國合作提供了第一個理論支持。

其次，海關領域合作具有功能主義特征，其功能性合作有可能外溢至其他領域。功能主義理論認為低政治領域主要涉及技術問題，政治爭議性較低，因而容易展開合作，并且眾多功能性部門合作過程中一些意料不到的經(jīng)驗會從一個職能領域傳遞到另一個職能領域。[8]在當前戰(zhàn)略競爭背景下，中美推動全面合作的基本條件并不具備，尤其是美國認為維系關系穩(wěn)定的經(jīng)貿(mào)合作已失去原有“壓艙石”的作用，因此其他功能性領域合作才顯得更加重要。海關合作功能性在于，中美共同面臨的風險成為合作有效切入點，雙方在促進貿(mào)易安全與便利化、跨國犯罪、毒品走私、能源與環(huán)境保護、國土邊境安全等問題上互相加強交流，共同應對雙源性非傳統(tǒng)安全威脅。這在當前戰(zhàn)略競爭態(tài)勢下具有深刻意義，海關在微觀層次上承擔功能合作，并以此為突破口，與WTO以及WCO等相關國際組織密切聯(lián)系，進而實現(xiàn)更多制度性合作。

二、海關合作現(xiàn)狀與特征

“9·11”事件后，美國海關實行重大戰(zhàn)略調(diào)整，將首要任務定為阻止恐怖分子及其武器進入美國，具體措施包括：2001年CBP開展“海關-貿(mào)易反恐合作計劃”（C-TPAT），建立海關與商界的反恐合作關系;2002年CBP施行“集裝箱安全倡議”（CSI），利用情報和自動化目標信息識別和鎖定構成危險的犯罪分子，將本國安全控制前移至境外;2006年國土安全部和能源部提出“安全貨運計劃”（SFI），在全球港口應用放射探測和非侵入式檢查設施。[9]與此同時，中國的海關事業(yè)也進入嶄新發(fā)展階段。中國海關在原有任務基礎上，深入推進全國通關一體化改革，加強衛(wèi)生免疫、進出口食品安全監(jiān)管，重拳打擊洋垃圾等，以便更好地貫徹總體國家安全觀。

（一）中美海關合作現(xiàn)狀

為應對共同危機難題，兩國海關在21世紀初便在多項具體事務上積極展開合作。

在反對恐怖主義和保護邊境安全方面，海關合作主要體現(xiàn)在：2003年7月中國海關與美國海關邊境保護局正式簽署中美CSI合作“原則聲明”，內(nèi)容主要包括：中方支持CSI倡議;美方在上海和深圳港派駐海關官員，兩國共同制定有關工作計劃。2005年，中國海關總署、質(zhì)檢總局與美國能源部簽署“特大型港口”計劃《意向性聲明》，這是兩國關于國際反恐方面的一項重要合作。2008年3月，中美簽署關于C-TPAT的試點合作聲明，規(guī)定在企業(yè)自愿基礎上，由中國海關派員對企業(yè)進行認證，并將深圳海關作為第一次C-TPAT中美聯(lián)合驗證試點培訓地，第二次驗證試點則在深圳-東莞地區(qū)開展。在2016年第八輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話框架下戰(zhàn)略對話具體成果清單中，雙方就防擴散出口管制商品識別培訓、打擊核材料走私、海關執(zhí)法合作、海關“集裝箱安全倡議”合作、海關聯(lián)合驗證與“經(jīng)認證的經(jīng)營者”互認合作等方面達成一致，并簽署意向聲明。中國海關總署將與美國能源部國家核安全署將繼續(xù)開展技術合作，支持中國海關在洋山港進境通道安裝設備;在打擊槍支彈藥、毒品等方面建立長效合作機制，積極開展情報交流、案件協(xié)查和聯(lián)合行動。[10]

關于知識產(chǎn)權保護與商品監(jiān)管，近些年中美海關合作頻繁，并已經(jīng)取得一系列成果。2007年海關總署與美國海關與邊境保護局（CBP）簽署《中美海關知識產(chǎn)權邊境執(zhí)法合作備忘錄》，規(guī)定中美海關將在人員往來、執(zhí)法實踐技術和執(zhí)法經(jīng)驗交流、執(zhí)法數(shù)據(jù)交流和案件信息通報等方面進一步加強合作。[11]為進一步深化與美國海關的合作，2015年6月海關總署又與美國移民與海關執(zhí)法局（ICE）簽署知識產(chǎn)權執(zhí)法合作文件，建立更深層次執(zhí)法合作關系。具體案例有：2016年3月開始，中國海關同美國海關聯(lián)合開展兩次知識產(chǎn)權專項執(zhí)法行動，攜手打擊兩國間侵權貿(mào)易。2017年4月和8月，中國海關與美國海關再次開展知識產(chǎn)權保護聯(lián)合執(zhí)法行動，此次行動中國海關共查獲1560多起輸美侵權案件。[12]

其次，海關技術性合作也較為頻繁，這主要指美國海關專家來中國作報告，中國海關派員赴美接受培訓，雙方就現(xiàn)代海關制度建設互相交流經(jīng)驗。

此外，中美海關合作還在多邊領域內(nèi)展開，這主要體現(xiàn)在兩國海關在世界海關組織（WCO）框架內(nèi)進行合作，共同參與全球事務治理。世界海關組織為加強各成員海關工作效益，促進海關執(zhí)法領域合作，于2009年召集各個國家共同開展“大地女神”專項行動，重點打擊非法越境轉移的廢物。2018年第四期“大地女神”國際聯(lián)合行動由中國海關發(fā)起，得到包括美國海關在內(nèi)的各成員海關和國際組織的積極響應，各項成果創(chuàng)下歷屆“大地女神”聯(lián)合行動之最。

總體來說，中美兩國海關同步開展有針對性合作，形成跨境執(zhí)法合力，不僅對凈化兩國間貿(mào)易環(huán)境、邊境國土安全保護具有重要作用，而且對區(qū)域范圍內(nèi)安全治理與貿(mào)易發(fā)展具有積極意義。

（二）中美海關合作特征

全球化進程深入意味著國際社會對貿(mào)易便利化、國際安全的需求不斷增加，此時海關合作業(yè)已成為國際合作的重要部分。在已有合作基礎上，戰(zhàn)略競爭背景下的中美海關合作也呈現(xiàn)出明顯特征。

第一，在共同利益驅(qū)動下，雙方合作范圍明確。當前雙方海關合作范圍主要涉及聯(lián)合打擊進出口侵犯知識產(chǎn)權違法活動、聯(lián)合驗證、AEO互認和風險管理等。關于打擊假冒商品合作，自2013年至今中美海關已相繼開展6次針對性聯(lián)合執(zhí)法行動，雙方進行大量數(shù)據(jù)分析和風險分析，并根據(jù)不同貿(mào)易特點，采取不同措施。而在C-TPAT聯(lián)合驗證方面，自2008年第一次在深圳海關舉行聯(lián)合驗證試點培訓以來，雙方合作已日趨成熟，通過美國海關認證的中國企業(yè)、參與聯(lián)合驗證合作的中國海關數(shù)量也顯著增多。這體現(xiàn)出在相互依賴的全球化時代，中美面臨非傳統(tǒng)安全威脅時在共同利益指引下的合作取向，以及隨著中國逐漸深度參與當前國際秩序，中國海關與美國海關合作共同促進貿(mào)易便利、維護貿(mào)易安全符合中國當前重大利益。另一方面，雙方合作范圍穩(wěn)定也意味著對其進一步拓寬的艱難，需要出現(xiàn)新的共同利益或者主動對當前合作機制進行發(fā)展、修正。

第二，合作過程中雙方角色作用分配清晰。國家間合作不可避免涉及主權以及自主性問題，主權重要性在于主權規(guī)范是國家間公認的“全球契約”，并構成當前國際秩序的基本原則;[13]自主性則取決于國家在權力分配中的位置和它對國際機制和組織的內(nèi)嵌性。[14]正因如此，為平衡自身訴求與共同利益，中美戰(zhàn)略競爭下的海關合作角色明確、職責清晰，相互尊重主權，共同發(fā)揮自主性，呈現(xiàn)積極互信的合作態(tài)勢。以C-TPAT聯(lián)合驗證為例，該計劃是由美國海關與邊境保護局倡議實施的一項政府與商界的合作項目與安全計劃，海關聯(lián)合驗證須遵照美國方面標準，通過驗證的企業(yè)將會在進入國際市場特別是美國市場時更加順利暢通，取得國際貿(mào)易主動權。在此過程中，其主體是中國企業(yè)，目的在于獲得美國海關認可，參與驗證方為中美海關，雙方各自發(fā)揮自主性作用，互相尊重。

第三，海關合作仍然受到大國合作模式制約，主要體現(xiàn)在海關合作遵照的國際規(guī)則仍然由美國主導，更多反映美國利益，以及海關合作受到雙邊宏觀政策影響。一方面，當前中美海關雙邊合作高度關注反恐聯(lián)合驗證、打擊侵權商品，這與美國自“9·11”事件以來國土安全防務戰(zhàn)略相吻合，也更加契合美方利益。而在多邊合作領域，世界海關組織和世界貿(mào)易組織的海關制度設計更加體現(xiàn)美國主導作用，例如2005年世界海關組織通過、各成員國付諸實踐的《全球貿(mào)易安全與便利標準框架》正是美國遭受恐怖襲擊后努力推動的結果。另一方面，中美兩國自身的戰(zhàn)略政策也會對海關合作產(chǎn)生影響，尤其在戰(zhàn)略競爭時代，中美兩國在各個領域展開激烈競爭，將對雙方海關合作帶來巨大壓力。例如美國國防部長馬蒂斯曾指出，大國之間的戰(zhàn)略競爭而不是恐怖主義已經(jīng)成為對美國國家安全的主要挑戰(zhàn)，這意味著當前中美海關合作基礎性共識將面臨瓦解的危險。

（三）中美海關合作走向

2018年12月，中國國家主席習近平與美國總統(tǒng)特朗普在布宜諾斯艾利斯舉行會晤，雙方同意繼續(xù)保持密切交往，共同引領中美關系新方向，并將采取積極行動加強執(zhí)法、禁毒等合作，包括對芬太尼類物質(zhì)的管控。[15]在此基礎上，可預見未來中美海關合作將趨于穩(wěn)定，同時也將充滿競爭與挑戰(zhàn)。

國際社會非傳統(tǒng)安全威脅依舊嚴峻，各種跨國問題的解決仍然有賴于全球治理與大國協(xié)作。未來中美海關合作趨于穩(wěn)定的基礎在于雙方領導人對國際形勢的認知共識、其他國家對中美合作的期待、中美雙方自身相互依賴與發(fā)展需求，以及雙方海關長期以來合作經(jīng)驗凝結而成的相互信任、相互尊重。海關合作面臨的挑戰(zhàn)主要指：中美海關反恐合作更多依賴美方戰(zhàn)略，中方則偏向于從屬地位，接受美方認可的標準，這在很大程度上屬于非對稱性合作。此外，隨著中國海關對外合作戰(zhàn)略進一步完善，在世界海關制度、規(guī)范建設方面發(fā)揮更多作用，當前海關相關制度是否會受到?jīng)_擊、中國海關能否與美國海關在制度層面上展開合作仍然有待觀察。

三、戰(zhàn)略競爭與海關合作路徑

在戰(zhàn)略競爭背景下，必須肯定雙方海關合作已取得的積極成果，同時也應該認清未來合作可能存在的挑戰(zhàn)，以及雙方進一步推動合作的潛在路徑。本質(zhì)上說，中美海關合作屬于大國合作體系的基礎部分，推進海關合作也應該首先考量中美宏觀層次的合作體系，其次則是從海關視角予以探討。

（一）穩(wěn)固中美合作框架

一般認為，當前中美兩國和諧共處的挑戰(zhàn)因素在政治、安全、經(jīng)濟層面都存在，其中經(jīng)濟領域是全面戰(zhàn)略競爭的核心焦點。在安全層面，崛起大國與現(xiàn)有大國是否從然存在“修昔底德陷阱”將可能是兩國之間長期的疑慮;在政治層面，中美在國際制度建設上的競爭也尤為激烈。一方面，美國部分聲音認為中國“一帶一路“倡議作為中國國際戰(zhàn)略重要舉措，正逐漸侵蝕當前國際秩序的基礎，并且這種影響已經(jīng)在地緣政治、商業(yè)經(jīng)濟、社會治理與發(fā)展等領域開始顯現(xiàn)。經(jīng)濟領域之所以成為雙方戰(zhàn)略競爭焦點，更多在于中國經(jīng)濟實力增長對美國帶來的影響。有美國學者認為中國模式經(jīng)濟崛起將在制度上削弱美國、歐洲等國的信心;美國企業(yè)將失去在中國的商業(yè)機會，并在第三市場面臨更多挑戰(zhàn);中國政府補貼與干預式的經(jīng)濟將對建立在競爭基礎上的全球供應鏈和商業(yè)模式帶來壓力等等。[16]而中國方面則認為，中美雙方從經(jīng)貿(mào)合作中獲得巨大經(jīng)濟利益，實現(xiàn)了互利共贏;美國背棄國際承諾，四面出擊挑起國際貿(mào)易摩擦的行為是一種貿(mào)易霸凌主義。[17]

以上分析表明，中美間的協(xié)調(diào)合作要求雙方必須規(guī)避惡性競爭，主動尋求構建穩(wěn)定關系的合理路徑。首先，雙方應加強戰(zhàn)略溝通，增強戰(zhàn)略互信。2018年11月8日習近平主席會見美國前國務卿基辛格時指出，“中美雙方對彼此的戰(zhàn)略意圖要有準確的判斷，要通過友好協(xié)商妥善解決兩國關系發(fā)展中出現(xiàn)的問題?！盵18]中美兩國在戰(zhàn)略互信方面還需進一步增強，例如美國國防部長馬蒂斯在談到中國周邊政策時曾認為，中國似乎是想恢復明王朝的冊封體制，將周邊地區(qū)全部納入自己的勢力范圍。有學者認為，影響中美增強戰(zhàn)略互信的因素根源于中國崛起以及大國政治的“伯羅奔尼撒邏輯”，同時又與東亞復雜的地緣政治構造有關，還包括兩國國內(nèi)政治制度和價值體系的差異，以及領導人的外交風格。[19]在這種情況下，充分發(fā)揮兩國領導人對外交決策的決定性作用，以緩解戰(zhàn)略互疑建立戰(zhàn)略互信極有必要。艾利森在提出“修昔底德陷阱”時也指出，“領導人不必然是歷史規(guī)律的奴隸，領導人需要比歷史上的那些做得更好，就沖突點進行更多坦白的對話，并做出實質(zhì)性調(diào)整?！盵20]其次，兩國還應當有效管控分歧、擴大共識、增加共同利益。當前中美兩國建構新型大國關系，必須在各個領域?qū)で蠊餐?。習近平主席與特朗普總統(tǒng)在2018年12月的會晤達成的共識包括：在經(jīng)貿(mào)領域停止加征新關稅，兩國經(jīng)濟團隊加緊磋商，朝著取消所有加征關稅的方向，達成互利雙贏的具體協(xié)議;在臺灣問題上再次強調(diào)一個中國政策;在朝鮮半島等重大國際問題上保持密切溝通;跨國安全問題上雙方同意采取積極行動加強執(zhí)法、禁毒等合作。[21]而在聯(lián)合國、WTO等國際多邊組織范圍內(nèi)，中美雙方也應管控利益分歧，加強對話協(xié)商。盡管戰(zhàn)略競爭中兩國的理念存在差別，但在國際和平與安全問題上，理念分歧顯然應該置于次要地位，[22]

（二）構建海關對外戰(zhàn)略

推動海關進一步合作，不僅要穩(wěn)固中美宏觀合作體系框架，也必須關注微觀層次的海關自身主體。正如上所述，中美海關合作未來面臨挑戰(zhàn)主要在合作制度、海關制度的修正與互動，因此中方要想試圖把握未來合作主動性，應當在中國海關自身建設、中美雙邊合作、多邊國際合作三個層次進行規(guī)劃。

第一，關于對外合作的中國海關建設主要涉及外事人才培養(yǎng)、海關制度建設、海關對外發(fā)展戰(zhàn)略等。在外事人才培養(yǎng)方面，隨著中國海關承擔任務越來越繁重，對外事人才要求也逐漸提高，當前海關人才培養(yǎng)機制能否適應未來國際秩序變動下的海關合作實踐仍然存在疑問。對此，必須從師資隊伍、課程教材、創(chuàng)新培訓方式、學風建設、經(jīng)費管理、理論研究著手，[23]打造一支精通外語、熟悉國際規(guī)則、業(yè)務能力優(yōu)秀并且具備一定外交素養(yǎng)和談判技能的海關外事工作隊伍，同時還要加強海關智庫的理論、政策研究建設。在海關制度建設方面，聚焦海關合作應對貿(mào)易監(jiān)管和安全維護，未來中國海關應當轉變理念，不僅要從管理轉向治理，還應該堅持協(xié)同治理，加強海關內(nèi)外部協(xié)調(diào)配合，推動建構不同主體的新型伙伴關系。與他國開展對外合作時，在重視現(xiàn)場執(zhí)法基礎上，同樣要充分發(fā)揮信息、智力、技術等要素資源，協(xié)同通關監(jiān)管、稽查、緝私三支執(zhí)行力量。在海關對外發(fā)展戰(zhàn)略方面，推動建立符合國際統(tǒng)計標準的新型海關統(tǒng)計體系、推進同其他國家海關AEO互認、完善與國際海關間行政互助協(xié)查機制、推動與國際海關間跨境監(jiān)管程序協(xié)調(diào)等等，但海關本身更長遠發(fā)展計劃仍然有待發(fā)展，以增強中國海關國際合作連續(xù)性與邏輯性。

第二，中美海關需要形成新型合作關系。新型模式主要指未來階段合作重點不能僅僅由美方主導，還要體現(xiàn)中方利益訴求，與此同時還要確保合作規(guī)則體現(xiàn)雙方平等地位，這與兩國海關所處發(fā)展階段以及面臨的外部考驗有關。目前中美兩國海關合作主要集中在海關與企業(yè)聯(lián)合反恐、打擊侵權商品流通等議題上，但根據(jù)“十三五”時期海關發(fā)展規(guī)劃，新形勢下中國海關將服務于推進外貿(mào)優(yōu)化升級、打造國際化便利化營商環(huán)境、搭建企業(yè)與境外海關對話溝通渠道以支持企業(yè)“走出去”等，[24]這意味著未來中美海關合作，中方海關將更加重視貿(mào)易合作議題。例如將雙方合作已久的C-TPAT認證加快拓展到AEO認證，主動適應美國商界整體供應鏈要求，更好體現(xiàn)企業(yè)安全執(zhí)行力同時促使貿(mào)易便利化，提升中國企業(yè)競爭力。此外，海關在執(zhí)法合作時應體現(xiàn)規(guī)則平等原則。在第八輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話成果中，兩國對打擊核走私、供應鏈安全與便利合作、“集裝箱安全倡議”合作等安全領域成果達成共識并確認將繼續(xù)合作，[25]對中方而言關鍵之處在確保此類執(zhí)法互助合作過程中的規(guī)則平等、價值平等，從而維護更高層次國家利益。

第三，中國海關積極參與國際多邊事務，本文主要包括主動參與國際海關規(guī)則制定、主動參與多邊問題治理、主動在多邊框架內(nèi)與美國展開合作。關于當前國際規(guī)則，考克思曾描述，“現(xiàn)行國際機制實際上強化了發(fā)達國家對其余世界的統(tǒng)治力度，是分配不公正的結果，因而在道德上是值得譴責的?！盵26]“十三五”時期海關發(fā)展規(guī)劃也對此作出展望，中國海關應積極參與全球經(jīng)濟治理，主動參與國際規(guī)則制定，抓住國際公約修訂、談判的契機主動提出建議主張，努力引導規(guī)則制定，從規(guī)則的接受者、應對者逐步向建設者、塑造者轉變，提高中國海關在國家海關間的制度性話語權和影響力。[27]其次，在參與多邊問題治理方面，向國際海關機構派遣優(yōu)秀工作人員，借鑒其他國家先進之處，同時也傳播中國海關的治理經(jīng)驗;與其他國家海關合作打擊走私、跨國污染、恐怖主義等非傳統(tǒng)安全問題，在多邊合作過程塑造中國海關盡責擔當、敢于作為的形象。最后，中國海關還應在多邊場合重視與美國海關合作。作為當前國際秩序主導者、國際規(guī)則制定推動者，美國在世界海關制度建設中具有不可忽視作用，中國參與海關國際規(guī)則制定、多邊問題治理等行動都將受到美國因素影響，因此主動與其協(xié)商合作而非沖突對抗是必然要求。

四、結論

如何在全面競爭背景下展開海關合作是一項時代難題。本文認為，在應對地區(qū)非傳統(tǒng)安全威脅以及構建貿(mào)易便利化、安全化合理路徑等方面，各國海關需要合作應對，并且這也是中美海關合作在亞太地區(qū)秩序建構方面的共同利益作在。尤其在雙邊關系層面，海關合作還關涉中美在戰(zhàn)略競爭時代下的合作可能性，例如海關非傳統(tǒng)職能演變發(fā)展促使雙方在知識產(chǎn)權維護與商品監(jiān)管、反對恐怖主義與邊境安全保護方面展開共同行動。將海關合作置于競爭背景下考察，雖然難以避免大國合作模式局限性，但已取得的一系列成果應該得到肯定，這也為展望雙方海關合作前景提供了新的視角。

參考文獻：

[1]李巍，張哲馨.戰(zhàn)略競爭時代的新型中美關系[J].國際政治科學，2015（1）：25-30.

[2]余瀟楓，魏志江.中國非傳統(tǒng)安全研究報告（2015～2016）[M].北京：社會科學文獻出版社，2016：19-23.

[3]Thomas J. Christensen， The China Challenge： Shaping the Choices of a Rising Power[M]. New York and London： W.W. Norton & Company，2015，p.20.

[4][英]戴維·赫爾德，等，全球大變革：全球化時代的政治、經(jīng)濟與文化[M].楊雪冬，等，譯.北京：社會科學文獻出版社，2001：448-451.

[5]Manuel Castells，The Power of Identity[M]. Oxford： Blackwell Publishing Ltd ，2010， p.188.

[6]Susan Strange ，The Retreat of the State，The diffusion of power in the world economy[M].Cambridge： Cambridge University Press ，1996， p.120-121.

[7]Anne-Marie Slaughter，A New World Order[M].Princeton： Princeton University Press，2004，p.168.

[8]Robert Keohane and Stanley Hoffman，ed. ，The New European Community Decision making and Institutional Change[M]. Boulder：Westview Press，1991，p.19.?

[9]李蘇鳴.應對非傳統(tǒng)安全問題的美國經(jīng)驗[J].中國海關，2011（264）：6.

[10]第八輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話框架下戰(zhàn)略對話具體成果清單[EB/OL].新華網(wǎng)，2016-06-08.

[11]中美海關簽署加強知識產(chǎn)權執(zhí)法合作的備忘錄[EB/OL].中華人民共和國海關總署網(wǎng)站，2007-05-31.

[12]中美海關聯(lián)合打假[EB/OL].中華人民共和國海關總署網(wǎng)站，2017-11-09.

[13]Mohammed Ayoob， “Humanitarian Intervention and State Sovereignty”[J].The International Journal of Human Rights， Vol.6，No.1，2002，p.81.

[14]Thomas Riss-Kappen，ed.，Bring Transnational Relations Back in ：Non-state Actors，Domestic Structure and International Institutions[M]. Cambridge： Cambridge University Press，1995， p.19.

[15]習近平同美國總統(tǒng)特朗普舉行會晤[N].人民日報，2018-12-03（01）.

[16]James Andrew Lewis，Meeting the China Challenge：Responding to Chinas Managed Economy[R]. Washington， D.C.： Center for Strategic and International Studies（CSIS），2018，p.7.

[17]中華人民共和國國務院新聞辦公室.關于中美經(jīng)貿(mào)摩擦的事實與中方立場[EB/OL].（2018-09-21）[2019-04-17]http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-09/24/c_1123475272.htm.

[18]習近平會見美國前國務卿基辛格[EB/OL].（2018-11-08）[2019-01-17]http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-11/08/c_1123685549.htm.

[19]李永成.戰(zhàn)略意圖與中美新型大國關系的構建[J].外交評論，2013（5）28-29.

[20]Graham Allison， “China vs. America： Managing the Next Clash of Civilizations”[J].Foreign Affairs，Vol.96，No.5，2017，p.80-89.

[21]習近平同美國總統(tǒng)特朗普舉行會晤[N].人民日報，2018-12-03（01）.

[22]Sungmoon Kim， “Public Reason Confucianism： A Construction”[J].American Political Science Review，Vol.109，No.1，2015，pp.194-196.

[23]2018-2022年全國干部教育培訓規(guī)劃[EB/OL].（2018-11-01）[2019-04-20]http：//www.gov.cn/zhengce/2018-11/01/content_5336680.htm.

[24]“十三五”時期海關發(fā)展規(guī)劃[EB/OL].（2017-02-04）[2019-04-20]http：//gkml. customs.gov.cn/tabid/1033/ctl/InfoDetail/InfoID/27938/mid/445/Default.aspx？ContainerSrc=[G]Containers/_default/No+Container.

[25]第八輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話框架下戰(zhàn)略對話具體成果清單[EB/OL].（2016-06-08）[2019-04-21]http：//www.xinhuanet.com//world/2016-06/08/c_1119007842.htm.

[26]Robert Cox，“Social Forces，State and World Order：Beyond International Relations Theory”[M].in Robert Keohane，ed.，Neorealism and Its Critic，New York：Columbia University Press，1986，p.224-248.

[27]“十三五”時期海關發(fā)展規(guī)劃[EB/OL].（2017-02-04）[2019-04-21]http：//gkml. customs.gov.cn/tabid/1033/ctl/InfoDetail/InfoID/27938/mid/445/Default.aspx？ContainerSrc=[G]Containers/_default/No+Container.