鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下村鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治規(guī)劃實踐研究

毛克明 劉世寶 陳海洪 陳益康 劉超鋒 藍晶菁

摘要：在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，本文以浙江省景寧縣正在分批次實施的小城鎮(zhèn)整治實踐為例，分析整治存在的問題、總結(jié)經(jīng)驗并提出改善策略以供探討，為日漸衰敗但價值豐富的傳統(tǒng)村落和具備人口集聚功能的村莊實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供參考。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;村鎮(zhèn)規(guī)劃;小城鎮(zhèn)整治;傳統(tǒng)村落

中圖分類號：X32 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2019）08-0-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.08.122

A practical research on planning of village environment comprehensive improvement with rural revitalization strategy

-A case study of Jingning County，Zhejiang Province

Mao Keming1，2，Liu Shibao2，Chen Haihong2，Chen Yikang2，Liu Chaofeng1，Lan Jingjing3

（1.Jingning She Autonomous Country Construction Bureau Village and Town Planning Service Station， Lishui Zhejiang 323500， China; 2.Jingning She Autonomous Country Zhenzhi and Liubian Office，Lishui Zhejiang 323500，China; 3. People's Government of Wutong Township， Jingning She Autonomous Country， Lishui Zhejiang 323500，China）

Abstract：Under the strategy of rural revitalization，this paper takes the practice of small townsrenovation in Jingning County of Zhejiang as an example，analyzing the existing problems， summarizing the experiences and proposing improvement strategies for discussion.It also provides the reference for the implementation of the rural revitalization strategy for the declining but valuable traditional villages and densely populated ones.

Keywords：Rural revitalization;Town planning;Renovation of small towns;Traditional villages

黨的十九大報告明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，而浙江省正在實施的小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治行動為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了最全面最直接的實踐經(jīng)驗。該整治行動是浙江省委省政府在2016年9月提出的一項中心工作，計劃用三年（2017-2019）時間整治全省1191個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“使全省所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境質(zhì)量全面改善、服務(wù)功能持續(xù)增強、管理水平顯著提高、鄉(xiāng)容鎮(zhèn)貌大為改觀、鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)更加文明、社會公認度不斷提升”。整治對象為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府駐地所在村，這些村都有較強的人口集聚功能。本文嘗試通過總結(jié)景寧縣19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)整治規(guī)劃實踐經(jīng)驗，為本地區(qū)其他具備人口集聚功能的鄉(xiāng)村和數(shù)量龐大的傳統(tǒng)村落提供參考，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供策略依據(jù)。

1 村鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治面臨的困境

1.1 投資主體少

村鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治涉及市政、交通、電力、水利、建筑、園林等各個專業(yè)，涉及面廣、工程量大、改造成本高。景寧縣作為山區(qū)縣，受多種因素制約，其財政收入有限，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入更是幾乎為零。大部分整治項目屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資回報率低，社會資本參與度不高，基本上以政府投資為主，造成了整治項目投資主體單一化，財政壓力大的局面。

1.2 群眾期望高

村鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治以補齊生態(tài)短板，加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展為目標，著力提升村鎮(zhèn)環(huán)境品質(zhì)，提高人民群眾的獲得感和幸福感。在獲得群眾支持的同時，也出現(xiàn)了出乎預(yù)料的情況，在項目預(yù)申報階段，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)申報項目估算投資是財政預(yù)安排資金的3～4倍甚至更多，嚴重超出了財政承受能力。突顯了群眾對于改善村鎮(zhèn)人居環(huán)境的高期望與嚴重的依賴性。

1.3 管理難度大

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府是最基層的一級政權(quán)組織，現(xiàn)有的職能配置和人員編制存在一定的差距，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在專業(yè)人才缺乏，機制不健全的問題，同時也存在多部門交叉事權(quán)、職責不清的癥結(jié)。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限、經(jīng)濟發(fā)展滯后的情況下，大部分群眾普遍缺少大局意識，過分注重個人利益訴求，給基層工作帶來了巨大阻力。這些問題都給基層政府的有效管理帶來了困難。

2 景寧縣小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治規(guī)劃實踐總結(jié)與改善策略探析

景寧畬族自治縣位于浙江省西南部，由麗水市管轄，為全國唯一的畬族自治縣，也是華東地區(qū)唯一的少數(shù)民族自治縣，縣域面積1950平方公里，轄2個街道4個鎮(zhèn)15個鄉(xiāng)，全縣總?cè)丝?7.22萬。參與此次整治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有19個，其中省級中心鎮(zhèn)1個，一般鎮(zhèn)3個，鄉(xiāng)15個。按照《浙江省小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治技術(shù)導(dǎo)則》（以下簡稱《導(dǎo)則》）中“一加強三整治”的要求（即加強規(guī)劃引領(lǐng)、環(huán)境衛(wèi)生整治、城鎮(zhèn)秩序整治、鄉(xiāng)容鎮(zhèn)貌整治），共實施整治項目278個，累計投資專項整治資金約2.3億，其中規(guī)劃引領(lǐng)類19個，總投資450萬元，環(huán)境衛(wèi)生整治類54個，總投資4750萬元，城鎮(zhèn)秩序整治類60個，總投資3800萬元，鄉(xiāng)容鎮(zhèn)貌整治類145個，總投資14000萬元。

2.1 精心規(guī)劃、量力而行、分時序建設(shè)

按照《導(dǎo)則》“一加強”的要求，注重發(fā)揮整治規(guī)劃的引領(lǐng)作用，一方面積極對接并邀請省級優(yōu)秀規(guī)劃團隊參與，另一方面從長期合作的規(guī)劃隊伍中遴選部分團隊參與整治。在規(guī)劃編制過程中，和規(guī)劃單位充分溝通，明確“量力而行”的原則，在有限財政資金的支持下，重點加強民生導(dǎo)向，著眼整體提升。在整治項目規(guī)劃時，優(yōu)先安排街道立面改造、線亂拉整治、入鎮(zhèn)口建設(shè)、停車場建設(shè)等項目，“線亂拉”對村莊整體風(fēng)貌破壞較為嚴重，整治后效果較明顯，19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均將其作為整治的重點，全縣線亂拉整治預(yù)算資金達3050萬，約占城鎮(zhèn)秩序整治類總投資的80.3%。而對于重要性一般的整治項目則采取分時序建設(shè)策略。在項目設(shè)計階段，強調(diào)“重點睛之筆輕大揮手筆”的要求。特別是對于規(guī)模不大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要在原有整體風(fēng)貌基礎(chǔ)上，巧思妙想，做好點睛之筆，展示“小而美”的特殊魅力。以標溪鄉(xiāng)為例，在立面改造中，僅在泥墻外側(cè)增設(shè)木飾板，最大程度減小對原墻體的破壞，卻又恰到好處的展示了鄉(xiāng)村建筑簡樸自然的一面。同時，為了保持傳統(tǒng)“黛瓦”屋面的質(zhì)感，專門從廢棄的村落中回收老舊泥瓦作為屋面修復(fù)材料，改造后整體風(fēng)貌較為協(xié)調(diào)（圖1、圖2）。

圖1 標溪鄉(xiāng)立面改造實景圖Ⅰ 陳超|攝

圖2 標溪鄉(xiāng)立面改造實景圖Ⅱ 陳超|攝

2.2 創(chuàng)新機制、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分區(qū)域推進

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由于其特殊性，一般以政府投資為主，社會參與度低。對于經(jīng)濟發(fā)展滯后地區(qū)而言，更是如此，財政壓力大和參建主體技術(shù)力量弱是村鎮(zhèn)整治必須面對的兩大瓶頸。根據(jù)19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀和村鎮(zhèn)人口集聚的預(yù)期變化，在專項整治資金的分配上，秉持“集中力量、有所區(qū)分”的原則。對省級中心鎮(zhèn)沙灣鎮(zhèn)投入整治資金5300萬，約占總投資的23.1%，采用EPC（設(shè)計-采購-施工一體化）建設(shè)模式，集中力量吸引優(yōu)勢企業(yè)參與整治，該項目由浙江省建筑設(shè)計研究院和溫州建設(shè)集團組成的聯(lián)合體共同承建，充分利用了大型國企的資金、技術(shù)、經(jīng)驗優(yōu)勢，在一定程度上緩解財政資金壓力，增強了建設(shè)主體的技術(shù)力量，這也是麗水市首個采用EPC建設(shè)模式的環(huán)境綜合整治項目。其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)則主要采用傳統(tǒng)的設(shè)計-施工總承包模式，注重發(fā)揮本地企業(yè)的地緣優(yōu)勢。

2.3 專項下沉、注重長效、分類別實施

村鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治是一項系統(tǒng)工程，涉及的內(nèi)容較多，為此設(shè)立了縣級臨時性機構(gòu)景寧縣鎮(zhèn)治暨六邊辦，專門負責組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)整治工作，同時輔助成立了以部門業(yè)務(wù)科室為依托的專項組，如衛(wèi)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建、車亂開治理、道亂占治理等10個專項組。專項組主要職責是加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)對口業(yè)務(wù)的直接下沉指導(dǎo)，參與整治專項檢查和驗收。在推進整治的過程中，注重長效管理機制的探索與建立，在環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)實際創(chuàng)設(shè)了諸如“最美庭院”評比、“美麗積分”兌換等機制，發(fā)揮個人在保持環(huán)境衛(wèi)生方面的積極性和帶動性。在城鎮(zhèn)秩序領(lǐng)域，一方面加強停車場、停車位等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，一方面引入視頻監(jiān)控系統(tǒng)，對違規(guī)者進行處罰，增強遵守城鎮(zhèn)秩序的自覺性。梧桐鄉(xiāng)設(shè)立的“崇學(xué)向善”獎勵基金，從“教育改變?nèi)恕钡慕嵌瘸霭l(fā)，關(guān)注并關(guān)心下一代，以更長遠的眼光為村莊發(fā)展注入活力。

2.4 改善策略探析

截至目前，景寧縣共完成17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的整治工作，全部通過省級考核驗收，其中沙灣鎮(zhèn)、東坑鎮(zhèn)、家地鄉(xiāng)等5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲評小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治行動“省級樣板”，景寧縣連續(xù)兩年獲評小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治行動“優(yōu)秀縣”。整治工作推進的過程，也是不斷發(fā)現(xiàn)、解決問題和總結(jié)經(jīng)驗的過程。為此，本文根據(jù)整治過程發(fā)現(xiàn)的問題，總結(jié)提出以下兩個方面的改善策略，以供探討。

第一，珍視歷史資源，理性控制建設(shè)。景寧縣共有55個村莊入選國家級傳統(tǒng)村落名錄，數(shù)量位居浙江省第二，全國第七。這些有特色的村落都是經(jīng)過長時間的沉淀積累，才逐漸形成如今的格局和風(fēng)貌基底，并且在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，村莊中建造最精致、保存最完好的建筑大多均為村中大戶人家的私人住宅或者宗祠建筑，產(chǎn)權(quán)屬性及宗祠文化在很大程度上保障了建設(shè)的質(zhì)量，住宅主人無形中發(fā)揮了最有力的監(jiān)督作用。而當下推進整治施工的主體往往更注重追求效益、速度，不可避免的影響了建設(shè)質(zhì)量，甚至?xí)尨笠?guī)模的政府資金投入成為一種毀滅性的破壞。很多鄉(xiāng)村都想要在短時間內(nèi)獲得巨大改變，如果缺乏有效管控，往往會出現(xiàn)特色消失，千村一面的現(xiàn)象。

第二，嚴選進駐團隊，注重長遠規(guī)劃。創(chuàng)新機制建設(shè)，發(fā)揮所有權(quán)在村落整治中的激勵作用，嚴選進駐團隊，包括各民宿經(jīng)營人，設(shè)計隊伍，施工人員等，讓團隊以“村”為“家”，樹立主人翁意識，長遠謀劃、精心設(shè)計、用心建造。其中設(shè)計團隊的選擇最為關(guān)鍵，要選擇既能看到傳統(tǒng)村落“工程價值”更能充分重視其“歷史價值”的團隊，不要僅以獲取經(jīng)濟利益為唯一目標，設(shè)計手法千篇一律，影響甚至破壞村莊的長遠發(fā)展。村莊的規(guī)劃建設(shè)，特別是自然歷史資源獨特的鄉(xiāng)村，不可能是一兩次調(diào)研幾次會議就可以解決的，要避免規(guī)劃設(shè)計只服務(wù)于一時的考核需要，卻忽視了風(fēng)貌的傳承與延續(xù)。

3 結(jié)語

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)之一是村莊環(huán)境的改善提升，村鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治規(guī)劃涉及的范圍較廣、內(nèi)容較復(fù)雜，具有一定的統(tǒng)領(lǐng)意義。在小城鎮(zhèn)整治實踐基礎(chǔ)上進行總結(jié)，適時調(diào)整整治策略，才能更好的發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，為鄉(xiāng)村振興提供技術(shù)支撐。

參考文獻

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收稿日期：2019-03-07

基金項目：景寧畬族自治縣科技計劃項目（2018C11）;景寧畬族自治縣社會科學(xué)研究課題項目（2018年）

作者簡介：毛克明（1986-），男，漢族，工學(xué)碩士，工程師，研究方向為村鎮(zhèn)規(guī)劃、土木工程領(lǐng)域相關(guān)技術(shù)研究。