“三權(quán)分置”政策執(zhí)行偏差研究

韓美貴 王忠杰 朱紅艷 李文靜

摘要：以安徽省六安市羅集鄉(xiāng)14個(gè)村的家庭農(nóng)場主、普通農(nóng)戶、政府相關(guān)工作人員為調(diào)查對(duì)象，采用現(xiàn)場訪談與問卷調(diào)查的方法，對(duì)“三權(quán)分置”政策執(zhí)行偏差進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示：執(zhí)行主體對(duì)于“三權(quán)分置”政策的執(zhí)行偏差主要表現(xiàn)為政策宣傳不到位、政策引導(dǎo)不到位、政策維護(hù)不到位。依據(jù)政策執(zhí)行過程模型分析得出，政策存在執(zhí)行偏差的原因是政策制定存在缺陷、執(zhí)行機(jī)構(gòu)自身不足、環(huán)境因素負(fù)面影響、目標(biāo)群體認(rèn)識(shí)（認(rèn)知）差異，并得出執(zhí)行偏差導(dǎo)致家庭農(nóng)場主盲目經(jīng)營、被動(dòng)經(jīng)營、消極經(jīng)營。最后從中央政府、地方政府、家庭農(nóng)場主、普通農(nóng)戶4個(gè)政策利益主體的角度提出糾偏措施，以促進(jìn)家庭農(nóng)場發(fā)展。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;政策執(zhí)行偏差;政策執(zhí)行過程模型;家庭農(nóng)場發(fā)展

中圖分類號(hào)： F324.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)：1002-1302（2019）15-0067-05

2016年8月30日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十七次會(huì)議審議通過了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，強(qiáng)調(diào)指出深化農(nóng)村土地制度改革，要落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，以實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”取代“兩權(quán)分置”。2017年9月，中央全面深化改革小組第五次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。農(nóng)地三權(quán)分置的核心是要在土地承包經(jīng)營權(quán)上創(chuàng)設(shè)新的土地經(jīng)營權(quán)，以保障農(nóng)戶取得農(nóng)村耕地、開展耕作性經(jīng)營活動(dòng)的權(quán)利，其主要的目標(biāo)指向就是“將土地承包經(jīng)營權(quán)中能夠進(jìn)行市場交易、具有使用價(jià)值和交換價(jià)值的權(quán)能分離出來”[1]。但在“三權(quán)分置”實(shí)施的過程中，出現(xiàn)一系列與政策本質(zhì)相背離的現(xiàn)象。以調(diào)查中的家庭農(nóng)場為例，存在農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模異化、土地拋荒或隨意變性、農(nóng)場主經(jīng)營積極性較低、租賃合同違約等問題。美國學(xué)者艾利森認(rèn)為，在達(dá)到政府目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行[2]。為探究上述現(xiàn)象出現(xiàn)的原因，本研究試圖從“三權(quán)分置”政策執(zhí)行偏差方向進(jìn)行探討。

政策執(zhí)行偏差是指由于執(zhí)行主體的素質(zhì)不足、利益傾向、政策自身質(zhì)量、政策執(zhí)行機(jī)制不健全以及責(zé)任追究與監(jiān)督機(jī)制的缺乏等主客觀因素，導(dǎo)致在政策執(zhí)行過程中執(zhí)行者的行為效果偏離政策目標(biāo)，并產(chǎn)生不良后果的政策現(xiàn)象[3]。政策執(zhí)行偏差主要有6種表現(xiàn)形式，包括抵制執(zhí)行、敷衍執(zhí)行、損缺執(zhí)行、異化執(zhí)行、附加執(zhí)行和照搬執(zhí)行[4]。目前我國對(duì)公共政策執(zhí)行偏差的學(xué)術(shù)研究側(cè)重有所不同。韓國明等[5]及周仁標(biāo)[6]從公共政策執(zhí)行主體的角度出發(fā)，分別提出政策執(zhí)行主體的主觀意識(shí)受外部環(huán)境影響、政策執(zhí)行者容易被經(jīng)濟(jì)利益俘獲。王銘等[7]及王洪樹[8]從公共政策執(zhí)行機(jī)制的角度出發(fā)，分別提出政策執(zhí)行組織體系不合理也會(huì)導(dǎo)致政策偏差的產(chǎn)生，政策執(zhí)行的評(píng)價(jià)反饋機(jī)制是衡量公共政策執(zhí)行是否有效的重要工具。楊海華從公共政策本身的角度出發(fā)，提出公共政策執(zhí)行問題歸結(jié)于我國沒有建立一個(gè)完整的、符合我國實(shí)際情況的公共政策理論體系[9]。

自2014年“三權(quán)分置”政策明確提出以來，有關(guān)“三權(quán)分置”政策方面的研究不在少數(shù)，但對(duì)“三權(quán)分置”政策執(zhí)行偏差問題的研究為數(shù)不多。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，楊玉珍提出我國農(nóng)村三權(quán)分置政策執(zhí)行的偏差主要表現(xiàn)為4個(gè)方面：集體所有權(quán)虛化、農(nóng)戶承包權(quán)不穩(wěn)定、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)認(rèn)知的盲目樂觀和農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非糧化與非農(nóng)化風(fēng)險(xiǎn)[10];張建等運(yùn)用街頭官僚理論分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行偏差以及農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)問題[11]。

家庭農(nóng)場作為新興的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系四大載體中實(shí)現(xiàn)“四化”最為關(guān)鍵的一環(huán)[12]。家庭農(nóng)場的發(fā)展與土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)緊密相關(guān)，“三權(quán)分置”政策是否規(guī)范執(zhí)行直接影響到家庭農(nóng)場的穩(wěn)定經(jīng)營。而目前的相關(guān)研究并沒有將“三權(quán)分置”政策執(zhí)行情況與家庭農(nóng)場發(fā)展結(jié)合起來?；谇叭说难芯浚狙芯吭噲D通過實(shí)地調(diào)研，運(yùn)用政策執(zhí)行過程模型，分析“三權(quán)分置”政策出現(xiàn)執(zhí)行偏差的原因，探究政策執(zhí)行偏差對(duì)家庭農(nóng)場發(fā)展的影響，最終提出糾偏措施和促進(jìn)家庭農(nóng)場發(fā)展的建議。

1 “三權(quán)分置”政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)及原因分析

本研究小組通過實(shí)地訪談與問卷調(diào)查的方式，在安徽省六安市羅集鄉(xiāng)的14個(gè)村進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，調(diào)查對(duì)象為該地區(qū)的普通農(nóng)戶、家庭農(nóng)場主和政府相關(guān)工作人員。本次調(diào)研共抽取300個(gè)普通農(nóng)戶樣本、80個(gè)家庭農(nóng)場主樣本、18個(gè)政府相關(guān)工作人員樣本。共發(fā)放398份問卷，去除漏選、涂改無法辨認(rèn)等問題的問卷，最終達(dá)到使用要求的有效問卷共計(jì)341份，占回收問卷總數(shù)的85.7%，有效比例適中。其中包括：普通農(nóng)戶252份、家庭農(nóng)場主72份、政府相關(guān)工作人員17份。結(jié)合訪談情況和問卷調(diào)查結(jié)果，本研究對(duì)“三權(quán)分置”政策執(zhí)行偏差做出以下分析。

1.1 “三權(quán)分置”政策執(zhí)行偏差表現(xiàn)形式的分析

政府相關(guān)工作人員作為“三權(quán)分置”政策的執(zhí)行主體，對(duì)于政策的宣傳、引導(dǎo)、維護(hù)起到重要的作用并負(fù)有一定的責(zé)任。但通過實(shí)際調(diào)查發(fā)現(xiàn)，執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中存在偏差。這些執(zhí)行偏差主要表現(xiàn)在政策宣傳不到位、政策引導(dǎo)不到位、政策維護(hù)不到位3個(gè)方面，這些情況的存在直接影響到家庭農(nóng)場的經(jīng)營與發(fā)展。對(duì)普通農(nóng)戶和家庭農(nóng)場主的調(diào)查結(jié)果如表1所示。

1.1.1 政策宣傳不到位 主要表現(xiàn)為形式化宣傳、錯(cuò)誤宣傳和片面宣傳。形式化宣傳指執(zhí)行主體為了完成上級(jí)指定的宣傳任務(wù)而對(duì)普通農(nóng)戶、家庭農(nóng)場主進(jìn)行的表面宣傳工作。錯(cuò)誤宣傳指執(zhí)行主體由于自身對(duì)政策的錯(cuò)誤理解或宣傳方式不當(dāng)，導(dǎo)致宣傳信息不準(zhǔn)確。片面宣傳是由于執(zhí)行主體的理解能力限制或?yàn)榱藵M足私人利益，僅對(duì)政策某些方面做出宣傳。調(diào)查中，78.3%的普通農(nóng)戶和52.0%的家庭農(nóng)場主認(rèn)為，執(zhí)行主體對(duì)于“三權(quán)分置”政策的宣傳偏于形式化。且當(dāng)?shù)卣畬?duì)于普通農(nóng)戶和家庭農(nóng)場主的政策宣傳存在失衡現(xiàn)象，部分村莊的宣傳對(duì)象主要針對(duì)家庭農(nóng)場主，而對(duì)于普通農(nóng)戶的宣傳程度較為薄弱。結(jié)合上面的調(diào)查結(jié)果可以得出，普通農(nóng)戶對(duì)于“三權(quán)分置”政策宣傳的不滿度強(qiáng)于家庭農(nóng)場主。

1.1.2 政策引導(dǎo)不到位 主要表現(xiàn)為強(qiáng)制引導(dǎo)、過度引導(dǎo)、選擇性引導(dǎo)。強(qiáng)制引導(dǎo)指執(zhí)行主體不考慮普通農(nóng)戶的意愿而對(duì)土地的強(qiáng)制流轉(zhuǎn)。過度引導(dǎo)是指執(zhí)行主體未考慮家庭農(nóng)場主的經(jīng)營能力而對(duì)土地的過度流轉(zhuǎn)。選擇性引導(dǎo)指執(zhí)行主體根據(jù)土地耕種難易程度、質(zhì)量差異，對(duì)土地采取不同程度的流轉(zhuǎn)。調(diào)查結(jié)果顯示，252位普通農(nóng)戶中有142位農(nóng)戶的土地是根據(jù)政府的要求進(jìn)行流轉(zhuǎn)，未流轉(zhuǎn)土地或流轉(zhuǎn)部分土地的農(nóng)戶有76位，其中存在18位農(nóng)戶因?yàn)橥恋氐乩砦恢闷Щ蛲恋孛娣e過小的原因，而沒有得到政府土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)。通過訪談，這18位農(nóng)戶有流轉(zhuǎn)土地的意愿，但缺乏合適的流轉(zhuǎn)渠道。與此同時(shí)，在72位家庭農(nóng)場主中有22位農(nóng)場主表示經(jīng)營的規(guī)模已超出自身經(jīng)營能力范圍。

1.1.3 政策維護(hù)不到位 主要表現(xiàn)為缺乏維護(hù)和偏向維護(hù)。缺乏維護(hù)是指執(zhí)行主體對(duì)于政策宣傳和政策引導(dǎo)的效果未進(jìn)行考核，以及對(duì)于由政策產(chǎn)生的相關(guān)問題未進(jìn)行及時(shí)有效處理。偏向維護(hù)指由政策產(chǎn)生的并涉及利益糾紛的相關(guān)問題，執(zhí)行主體采取維護(hù)某一方利益的行為。通過調(diào)查，有72.2%的普通農(nóng)戶和75.4%的家庭農(nóng)場主反映“三權(quán)分置”政策缺乏維護(hù)，且土地流轉(zhuǎn)市場對(duì)于政策的反饋機(jī)制需求很大。存在部分普通農(nóng)戶和家庭農(nóng)場主向執(zhí)行主體反映土地利益糾紛問題，但并未得到解決措施或?qū)鉀Q方案不滿意。

1.2 政策執(zhí)行過程模型的引入

結(jié)合上述對(duì)“三權(quán)分置”政策執(zhí)行偏差表現(xiàn)形式的分析，并綜合考慮適應(yīng)性和可操作性，本研究選擇引入史密斯的政策執(zhí)行過程模型[13]對(duì)政策執(zhí)行偏差的原因進(jìn)行分析。1973年，美國政策科學(xué)家史密斯（T.B.Smith）在《政策執(zhí)行過程》一文中首次提出政策執(zhí)行模型[14]。該模型由4個(gè)部分組成：理想化的政策、目標(biāo)群體、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、環(huán)境因素，具體關(guān)系如圖1所示。

理想化的政策指對(duì)“三權(quán)分置”政策本身合理性的需求。執(zhí)行機(jī)構(gòu)指負(fù)責(zé)“三權(quán)分置”政策執(zhí)行的政府部門，包括組織結(jié)構(gòu)和執(zhí)行人員的素質(zhì)與能力。環(huán)境因素指環(huán)境中影響“三權(quán)分置”政策執(zhí)行或受政策執(zhí)行影響的地理位置、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政策體制等因素。目標(biāo)群體指對(duì)“三權(quán)分置”政策存在認(rèn)識(shí)（認(rèn)知）差異的群體或個(gè)體。政策執(zhí)行過程模型認(rèn)為，以上4個(gè)部分是影響政策執(zhí)行過程的因素。

1.3 基于政策執(zhí)行過程模型的偏差影響因素分析

1.3.1 政策制定存在缺陷 土地流轉(zhuǎn)的有效性依賴于“三權(quán)分置”政策制定的合理性。政策的合理性就是政策本身所具有的因果聯(lián)系，是政策是否符合社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，是否符合大多數(shù)人的利益并被廣泛認(rèn)同[13]。政策制定的合理性直接影響執(zhí)行主體的認(rèn)同、政策對(duì)象的擁護(hù)以及政策的落實(shí)效果。從調(diào)查結(jié)果來看，政策制定存在缺陷是羅集鄉(xiāng)“三權(quán)分置”政策執(zhí)行存在偏差最根本的原因。（1）政策直接利益主體過多，增加政策負(fù)擔(dān)?！叭龣?quán)分置”政策的直接利益主體包括中央政府、地方政府、家庭農(nóng)場主等經(jīng)營體和普通農(nóng)戶。中央政府的主要利益是社會(huì)利益，指通過土地流轉(zhuǎn)，開展農(nóng)地規(guī)?；N植，維護(hù)國家糧食安全，其次才是經(jīng)濟(jì)利益，即提高家庭農(nóng)場主、普通農(nóng)戶的收益，提高農(nóng)村生活水平。而地方政府在維護(hù)集體利益的同時(shí)，還會(huì)考慮到自身工作業(yè)績和財(cái)政收益。家庭農(nóng)場主和普通農(nóng)戶考慮更多的則是自身的經(jīng)濟(jì)利益。過多的利益主體必然存在利益不統(tǒng)一的問題，導(dǎo)致出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差[10]。（2）政策設(shè)計(jì)與政策目標(biāo)不一致?！叭龣?quán)分置”的政策目標(biāo)是在“兩權(quán)分置”基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行再次分離，分離出土地經(jīng)營權(quán)[15]。但在對(duì)家庭農(nóng)場的相關(guān)調(diào)查中，政策方案的設(shè)計(jì)并未考慮建立完善具體的保障機(jī)制來維護(hù)家庭農(nóng)場主和普通農(nóng)戶的權(quán)利關(guān)系，導(dǎo)致經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)主體利益不協(xié)調(diào)。（3）政策存在立法短板。2014年12月在《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》中，“三權(quán)分置”政策被正式確立下來。但是在法律層面上缺乏相應(yīng)的規(guī)范以保障“三權(quán)分置”政策的有效執(zhí)行。我國已頒布的《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《物權(quán)法》等涉及到農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法律，均未界定有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，也未明確劃分三者的權(quán)能邊界。

1.3.2 執(zhí)行機(jī)構(gòu)自身不足 “三權(quán)分置”政策的落實(shí)依賴于高效的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)“三權(quán)分置”政策的宣傳、引導(dǎo)以及維護(hù)等執(zhí)行情況，直接影響到土地流轉(zhuǎn)運(yùn)營效率與質(zhì)量。調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)在執(zhí)行政策的過程中存在一定問題。（1）政策執(zhí)行遵循“自上而下”的原則。由于政策信息的多層級(jí)傳遞，導(dǎo)致了部分信息的丟失或曲解，從而造成地方政府在政策執(zhí)行的過程中出現(xiàn)偏差。（2）“三權(quán)分置”政策的執(zhí)行效果受到執(zhí)行主體執(zhí)行意愿的影響。而政策本身與執(zhí)行主體利益的關(guān)系直接影響執(zhí)行主體的意愿。執(zhí)行主體作為理性人，遵循效益原則。對(duì)執(zhí)行主體有利的政策，執(zhí)行主體的執(zhí)行意愿較為強(qiáng)烈，并盡力落實(shí);對(duì)于執(zhí)行主體有害的政策，執(zhí)行主體的執(zhí)行意愿較為薄弱，執(zhí)行主體會(huì)選擇不作為或敷衍執(zhí)行。在“三權(quán)分置”政策執(zhí)行過程中，如果執(zhí)行主體將個(gè)人利益置于政策利益之上，必然會(huì)影響政策的執(zhí)行方向和效果。（3）政策執(zhí)行主體的理解能力和工作能力等自身素質(zhì)也會(huì)影響“三權(quán)分置”政策的執(zhí)行效果。調(diào)查中的政府工作人員，受教育程度在高中及以上的只占222%，初中學(xué)歷以下的高達(dá)38.9%。由于部分執(zhí)行主體缺乏必要的知識(shí)素養(yǎng)，自身對(duì)于“三權(quán)分置”政策的認(rèn)知不足，在政策下達(dá)過程中，必然達(dá)不到預(yù)期效果。此外，政策執(zhí)行主體的單一性、缺乏溝通和協(xié)調(diào)以及政策監(jiān)督機(jī)制的缺乏，也會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差。

1.3.3 環(huán)境因素負(fù)面影響 影響羅集鄉(xiāng)“三權(quán)分置”政策執(zhí)行結(jié)果的環(huán)境因素包括地理位置因素、社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素、政策體制因素。地理位置因素方面，羅集鄉(xiāng)地處安徽省六安市裕安區(qū)西北部，大部分村莊處于丘陵地帶，田塊呈階梯型。由于地勢(shì)差異較大，經(jīng)常出現(xiàn)區(qū)域性水資源缺乏的現(xiàn)象。近些年，高速公路的建成，導(dǎo)致部分土地被分割成零散的小田塊，進(jìn)一步增加了土地流轉(zhuǎn)的難度。調(diào)研中部分普通農(nóng)戶反映，田塊太小，地勢(shì)高差大，加大機(jī)械耕種難度。多數(shù)承包大戶不愿承包，農(nóng)民只能花費(fèi)一定人力與物力自己種植，或選擇拋荒土地。地理環(huán)境因素導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)困難，這直接影響執(zhí)行主體的工作積極性，政策執(zhí)行結(jié)果難免存在誤差。社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素方面，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平直接影響政策的執(zhí)行力度。近年來，羅集鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)水平穩(wěn)步增長，但整體水平相對(duì)較低。糧食種植相比全國平均水平處于滯后狀態(tài)。經(jīng)調(diào)查，該地區(qū)目前仍有30%的土地未完成流轉(zhuǎn)任務(wù)，規(guī)?；N植的目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)、技術(shù)水平不協(xié)調(diào)。因此，政策落實(shí)過程中會(huì)出現(xiàn)阻礙政策執(zhí)行的現(xiàn)象。政策體制因素方面，政策的執(zhí)行受到當(dāng)?shù)卣唧w制的影響。政策出臺(tái)的多門性和多變性，導(dǎo)致上下政策執(zhí)行不一致。在調(diào)查中，出現(xiàn)部分村對(duì)于“三權(quán)分置”政策執(zhí)行的體制與上級(jí)鄉(xiāng)政府存在差別。具體表現(xiàn)在誤用舊政策體制和局部修改政策體制。

1.3.4 目標(biāo)群體認(rèn)識(shí)（認(rèn)知）差異 本項(xiàng)目研究的“三權(quán)分置”政策的目標(biāo)群體主要包括普通農(nóng)戶、家庭農(nóng)場主等。普通農(nóng)戶和家庭農(nóng)場主在對(duì)“三權(quán)分置”政策的認(rèn)識(shí)和認(rèn)知程度存在一定的差異，主要差異見表2。通過表2可以看出，普通農(nóng)戶的認(rèn)識(shí)程度和認(rèn)知程度普遍低于家庭農(nóng)場主。調(diào)查中對(duì)“三權(quán)分置”政策不了解的普通農(nóng)戶集中于年齡較大者和文化程度較低者。根據(jù)認(rèn)識(shí)程度和認(rèn)知程度的差異，取完全認(rèn)可和完全了解為5，了解不足和暫時(shí)認(rèn)可為3，不了解和不認(rèn)可為1，然后將橫坐標(biāo)每個(gè)年齡范圍（文化程度）的調(diào)查對(duì)象的認(rèn)識(shí)（認(rèn)知）程度的平均值作為縱坐標(biāo)取值。通過圖2和圖3可以得出，農(nóng)戶的年齡與“三權(quán)分置”政策的認(rèn)識(shí)（認(rèn)知）度存在負(fù)相關(guān)，農(nóng)戶的文化程度與“三權(quán)分置”政策的認(rèn)識(shí)（認(rèn)知）度正相關(guān)。對(duì)“三權(quán)分置”不認(rèn)可的普通農(nóng)戶集中于在家半務(wù)農(nóng)半手工的中年女性。這是由于女性較男性對(duì)土地的依賴性更強(qiáng)，“三權(quán)分置”中權(quán)利分離認(rèn)知度低。調(diào)查結(jié)果表明，對(duì)“三權(quán)分置”政策有較深了解的家庭農(nóng)場主較少，大多僅停留在政策初步認(rèn)知狀態(tài)。部分家庭農(nóng)場主反映自身無法決定土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模，土地多數(shù)情況下是在政府的安排下成片流轉(zhuǎn)。家庭農(nóng)場主對(duì)“三權(quán)分置”政策的認(rèn)知程度主要取決于政府資金補(bǔ)貼及技術(shù)支持。部分小型家庭農(nóng)場主反映政府補(bǔ)貼與支持滿足不了農(nóng)場的經(jīng)營需求，對(duì)“三權(quán)分置”政策認(rèn)知程度不高。由上述分析可知，普通農(nóng)戶和家庭農(nóng)場主分別作為土地轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方，兩者對(duì)于“三權(quán)分置”政策主觀態(tài)度的差異會(huì)直接影響到“三權(quán)分置”的執(zhí)行過程和結(jié)果。

2 “三權(quán)分置”政策執(zhí)行偏差對(duì)家庭農(nóng)場發(fā)展的影響分析

至2018年7月，羅集鄉(xiāng)已經(jīng)登記注冊(cè)的家庭農(nóng)場有108個(gè)。70%的家庭農(nóng)場種植面積較為適中，在13 hm2左右，15%的家庭農(nóng)場種植面積在13～26 hm2范圍內(nèi)，5%的家庭農(nóng)場種植面積較大，超過26 hm2。在2018年7月至2019年2月期間，本研究小組通過對(duì)80位家庭農(nóng)場主的走訪和問卷調(diào)查，并結(jié)合普通農(nóng)戶和政府相關(guān)工作人員問卷的分析結(jié)果，可以得出“三權(quán)分置”政策執(zhí)行偏差對(duì)于家庭農(nóng)場發(fā)展存在影響。其中包括政策宣傳不到位導(dǎo)致家庭農(nóng)場主盲目經(jīng)營，政策引導(dǎo)不到位導(dǎo)致家庭農(nóng)場主被動(dòng)經(jīng)營，政策維護(hù)不到位導(dǎo)致家庭農(nóng)場主消極經(jīng)營。

2.1 政策宣傳不到位導(dǎo)致家庭農(nóng)場主盲目經(jīng)營

“三權(quán)分置”政策的宣傳目的是讓農(nóng)民（包括普通農(nóng)戶和家庭農(nóng)場主）結(jié)合自身情況做出轉(zhuǎn)入、轉(zhuǎn)出土地的選擇，來解放農(nóng)村的勞動(dòng)力。當(dāng)執(zhí)行主體在政策宣傳中夸大了轉(zhuǎn)入土地的利益，便會(huì)出現(xiàn)部分農(nóng)民在未考慮到自身經(jīng)濟(jì)能力、管理能力、時(shí)間條件的情況下，盲目轉(zhuǎn)入土地，而成為名義上的“家庭農(nóng)場主”，實(shí)質(zhì)上的“貧農(nóng)”。由于對(duì)規(guī)模化種植缺少經(jīng)驗(yàn)，部分名義上的“家庭農(nóng)場主”依然采取傳統(tǒng)耕種模式，不僅增大了經(jīng)營成本，也未獲得相應(yīng)的收益。也有部分家庭農(nóng)場主聽取外界片面意見，在未充分考慮土地性質(zhì)的情況下種植經(jīng)濟(jì)作物，導(dǎo)致耕地土質(zhì)遭到破壞。

2.2 政策引導(dǎo)不到位導(dǎo)致家庭農(nóng)場主被動(dòng)經(jīng)營

“三權(quán)分置”政策的執(zhí)行主體在對(duì)土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)過程中，如果出現(xiàn)過度引導(dǎo)等執(zhí)行偏差，會(huì)導(dǎo)致家庭農(nóng)場主在經(jīng)營過程中很可能處于被動(dòng)狀態(tài)。家庭農(nóng)場主在轉(zhuǎn)入土地過程中，土地轉(zhuǎn)入的數(shù)量經(jīng)常取決于政府引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的情況。很多家庭農(nóng)場主受到鼓勵(lì)機(jī)制的影響或“捆綁式”要求轉(zhuǎn)入過量的土地，由于力不從心而處于被動(dòng)經(jīng)營狀態(tài)。調(diào)查中，有30%的家庭農(nóng)場主轉(zhuǎn)入的土地超過自身經(jīng)營能力，并依靠政府的補(bǔ)貼維持家庭農(nóng)場的運(yùn)營，這不利于家庭農(nóng)場的正常發(fā)展。

2.3 政策維護(hù)不到位導(dǎo)致家庭農(nóng)場主消極經(jīng)營

家庭農(nóng)場主消極經(jīng)營指農(nóng)場主因?yàn)樽陨頇?quán)益得不到維護(hù)而表現(xiàn)出經(jīng)營信心缺失、消極對(duì)待土地的現(xiàn)象。雖然“三權(quán)分置”政策在羅集鄉(xiāng)各村得到宣傳，但是當(dāng)發(fā)生土地權(quán)益糾紛問題時(shí)，執(zhí)行主體不能及時(shí)解決。有時(shí)涉及到自身利益的時(shí)候，執(zhí)行主體還會(huì)偏向維護(hù)。在土地補(bǔ)貼方面，首先，補(bǔ)貼額度以種植面積為依據(jù)，部分小規(guī)模家庭農(nóng)場經(jīng)營效果與獲得的政策補(bǔ)貼不成正比。其次，雖然有些土地已經(jīng)得到流轉(zhuǎn)，但是政府仍然將補(bǔ)貼發(fā)放給土地的承包權(quán)所有者。因此，部分家庭農(nóng)場主會(huì)出現(xiàn)消極經(jīng)營，并對(duì)一些耕種困難的土地進(jìn)行拋荒處理。調(diào)查中，有5.8%的家庭農(nóng)場主存在土地拋荒處理行為。在土地整理方面，更多家庭農(nóng)場主不愿意投資進(jìn)行土地整理。通過采訪，這些家庭農(nóng)場主認(rèn)為：短期經(jīng)營時(shí)，整理土地回報(bào)率低;長期經(jīng)營時(shí)，如果土地得到整理，農(nóng)戶在續(xù)租時(shí)會(huì)提高租金。當(dāng)普通農(nóng)戶和家庭農(nóng)場主在對(duì)土地整理的投入和成果分配不合理時(shí)，政府只有做好雙方權(quán)益的協(xié)調(diào)工作，農(nóng)場主才會(huì)愿意進(jìn)行土地整理，家庭農(nóng)場才能得到更好的發(fā)展。

3 糾正政策執(zhí)行偏差與促進(jìn)家庭農(nóng)場發(fā)展的建議

通過上面的研究，“三權(quán)分置”政策執(zhí)行之所以出現(xiàn)偏差，是因?yàn)檎弑旧?、政策?zhí)行機(jī)構(gòu)、環(huán)境和政策目標(biāo)群體存在問題，而這些問題直接影響到家庭農(nóng)場的發(fā)展。中央政府、地方政府、家庭農(nóng)場主、普通農(nóng)戶是“三權(quán)分置”政策的直接利益主體，且具有主觀能動(dòng)性。本研究將從4個(gè)主體的角度出發(fā)，提出對(duì)“三權(quán)分置”政策執(zhí)行偏差的糾正意見，并為家庭農(nóng)場的發(fā)展提供合理化建議。

3.1 中央政府方面

（1）在土地流轉(zhuǎn)工作中，從多方面加強(qiáng)對(duì)地方政府的績效考核。從土地流轉(zhuǎn)前準(zhǔn)備工作、流轉(zhuǎn)中執(zhí)行情況、流轉(zhuǎn)后土地種植情況等方面進(jìn)行考核，制定獎(jiǎng)懲措施，建立地方政策執(zhí)行督查組，及時(shí)對(duì)地方政府工作人員出現(xiàn)的政策執(zhí)行偏差進(jìn)行糾正并反饋。（2）在相關(guān)法律制度中明確土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)益關(guān)系，為“三權(quán)分置”的落實(shí)提供法律制度保障。（3）在“三權(quán)分置”政策制定過程中，要考慮到政策執(zhí)行環(huán)境的差異性，提供相應(yīng)的指導(dǎo)性意見。

3.2 地方政府方面

（1）政府相關(guān)工作人員要加強(qiáng)自身政策方面的學(xué)習(xí)。對(duì)于“三權(quán)分置”的執(zhí)行要起到引導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用，而不能因?yàn)檎`導(dǎo)和盲目主義，造成家庭農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模異化。（2）完善土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)，嚴(yán)懲拋荒、隨意變性等破壞土地的行為。（3）政府相關(guān)工作人員應(yīng)相互配合、協(xié)調(diào)工作。通過張貼海報(bào)、下鄉(xiāng)走訪等方式開展“三權(quán)分置”政策宣傳工作，讓廣大普通農(nóng)戶和家庭農(nóng)場主知曉國家政策的要領(lǐng)。同時(shí)組織家庭農(nóng)場主進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)，加強(qiáng)技術(shù)型人才的培養(yǎng)。（4）協(xié)調(diào)好土地經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)主體利益的關(guān)系，對(duì)于可能存在的土地權(quán)益糾紛問題，要提前與農(nóng)戶和農(nóng)場主進(jìn)行溝通，協(xié)助簽訂相關(guān)事項(xiàng)責(zé)任與利益分配合同，對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的土地權(quán)益糾紛問題，要避免不作為或偏袒某方的行為。

3.3 家庭農(nóng)場主方面

（1）通過網(wǎng)絡(luò)新聞、政府公告等渠道及時(shí)了解家庭農(nóng)場相關(guān)政策，認(rèn)真學(xué)習(xí)“三權(quán)分置”的基本內(nèi)容。明確自身權(quán)利與義務(wù)，嚴(yán)格按照法律和合同的要求進(jìn)行經(jīng)營，維護(hù)自身權(quán)益的同時(shí)，要維護(hù)好普通農(nóng)戶的權(quán)益和社會(huì)的權(quán)益。（2）加強(qiáng)與政府的溝通聯(lián)系。督促政府工作，配合政府工作的同時(shí)，從政府方獲得新技術(shù)、新資源。（3）協(xié)調(diào)好與普通農(nóng)戶的關(guān)系。嚴(yán)格遵循雙方自愿、互惠的原則，簽訂與租期和規(guī)模相關(guān)的合同。同時(shí)在經(jīng)營狀況良好的情況下，為普通農(nóng)戶提供工作渠道。（4）對(duì)自身的經(jīng)營能力進(jìn)行有效評(píng)估。適時(shí)適度改變土地經(jīng)營規(guī)模，避免盲目和消極耕種。

3.4 普通農(nóng)戶方面

（1）明確自身的權(quán)利與義務(wù)。在“三權(quán)分置”政策背景下，土地歸村民集體所有的性質(zhì)是不變的，土地轉(zhuǎn)出方在合同到期后可以收回土地的經(jīng)營權(quán)。因此土地流轉(zhuǎn)前后普通農(nóng)戶都要有對(duì)土地的保護(hù)意識(shí)，對(duì)家庭農(nóng)場主的行為做到有效監(jiān)督，對(duì)破壞土地的行為要及時(shí)制止。（2）支持配合政府和家庭農(nóng)場主的工作。在不違背自身意愿情況下，以合理租金流轉(zhuǎn)土地，支持家庭農(nóng)場的發(fā)展。并主動(dòng)了解家庭農(nóng)場相關(guān)工作落實(shí)情況，及時(shí)向政府及家庭農(nóng)場主提出反饋意見。（3）積極監(jiān)督與家庭農(nóng)場經(jīng)營相關(guān)的行為。對(duì)政府工作人員不作為、相關(guān)政策落實(shí)不到位、家庭農(nóng)場主違約、破壞土地等行為進(jìn)行監(jiān)督并及時(shí)舉報(bào)。（4）不斷加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)。利用政府、農(nóng)業(yè)合作社等相關(guān)資源，不斷學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)種植技術(shù)與技能，爭取早日成為“技能型”農(nóng)民。

4 結(jié)論

“自上而下”的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策制定容易忽視基層農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和可實(shí)踐性，最終導(dǎo)致政策執(zhí)行變異[11]。因此，“三權(quán)分置”政策的落實(shí)情況不僅涉及到政策本身合理性的問題，還取決于政策的實(shí)踐有效性。在“三權(quán)分置”政策“自上而下”的過程中，往往存在政策執(zhí)行的偏離和失真。本研究基于普通農(nóng)戶和家庭農(nóng)場主的調(diào)查結(jié)果，從“自下而上”的角度關(guān)注羅集鄉(xiāng)“三權(quán)分置”政策執(zhí)行前后出現(xiàn)的偏差，充分考慮了政策的實(shí)施效果。政策執(zhí)行過程模型對(duì)執(zhí)行偏差的解釋和執(zhí)行偏差對(duì)家庭農(nóng)場經(jīng)營的影響分析，在規(guī)范“三權(quán)分置”政策執(zhí)行程序、保護(hù)農(nóng)場主權(quán)益和促進(jìn)家庭農(nóng)場發(fā)展方面具有重要的意義。

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