漲價歸公與“世界上最先進的土地制度”

作者簡介：趙奉軍，武漢大學經(jīng)濟學學士，復旦大學經(jīng)濟學碩士，南京大學經(jīng)濟學博士?，F(xiàn)任杭州師范大學阿里巴巴商學院副教授，兼任復旦大學住房政策研究中心研究員和南京大學不動產(chǎn)研究中心研究員。主要研究方向為房地產(chǎn)經(jīng)濟、城市經(jīng)濟與中國經(jīng)濟增長。

在前期專欄中，筆者曾談到我國的土地制度極富有中國特色。在這種制度下，個人無論是市民還是農(nóng)民，都不能獲得土地的所有權(quán)。不過，雖然不能獲得土地所有權(quán)，但是土地的收益權(quán)尤其是增值收益，至少在城市，基本上是歸屬居民個人的。隨著城市規(guī)模的擴大，基礎(chǔ)設(shè)施的改善和人均收入的提高，一些地段身價百倍，一部分居民由此獲得的財產(chǎn)性收入高得嚇人。但在城市的近郊農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)地及用途轉(zhuǎn)變后的增值收益究竟如何分配，一直是個難題。

從理論上看，農(nóng)地原有用途和轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地后的價格決定機制是完全不一樣的。前者由農(nóng)產(chǎn)品的價格決定，而后者由節(jié)約的通勤或運輸成本決定。而農(nóng)產(chǎn)品基本上是生活必需品，其需求價格和收入彈性都很低。隨著經(jīng)濟增長和人口及收入增加帶來的需求上升，農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)地的價格也會上漲，但漲幅遠比不上用途轉(zhuǎn)變后的農(nóng)地。而傳統(tǒng)的看法是，地主對土地價值的提高尤其是用途轉(zhuǎn)變后的農(nóng)地價格提高幾乎沒有貢獻，按照穆勒的說法是：“地主即使在睡覺時，土地價格都在上漲”。這看上去是很不公平的，應該通過政策性手段來捕獲這種增值而不能任由地主支配。從英國的穆勒到美國的亨利·喬治再到我國的孫中山，都有這種思想。其中亨利喬治明確提出了“單一土地稅”的想法和政策，希望通過這種稅收最終實現(xiàn)土地國有“漲價歸公”的主張。

應該說社會主義國家土地公有制，從根本上消除了土地食利階層，在土地制度層面建立了漲價歸公的制度基礎(chǔ)，有學者稱之為“世界上最先進的土地制度”。但理想很豐滿，現(xiàn)實很骨感。如前所述，城市居民賣房過程中的巨額增值收益何時歸過公？連20%的增值稅事實上都做不到，何來全部“漲價歸公”？原因無他，存量利益調(diào)整，無論是地還是房，都是相當困難的，這是中國改革的一個教訓。即使將來城市住房普遍征收房產(chǎn)稅，也只能做到部分實現(xiàn)“漲價歸公”（按照每年1%的稅率和5%的年利率，房產(chǎn)的20%的產(chǎn)權(quán)其實已經(jīng)歸屬政府，相應的漲價部分的20%也歸屬政府）。所以，真正實現(xiàn)了“漲價歸公”的其實是城市的增量用地。

城市的增量用地從哪里來？除了少部分城市內(nèi)部土地整治收儲，絕大部分來自城市近郊的農(nóng)地。城市近郊的農(nóng)地，在城市規(guī)模擴大后土地用途發(fā)生轉(zhuǎn)變，由農(nóng)業(yè)用地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，這種價格的上漲幅度其實遠高于城市CBD的漲幅。由于1998年的土地管理法的規(guī)定，農(nóng)地只能由政府壟斷征收，支付價格按照原有用途補償。由此造成了巨大的紛爭。

支持者認為土地按照原有用途補償天經(jīng)地義，農(nóng)民不應該奢望獲得土地用途轉(zhuǎn)變后的增值收益，并且只有按照原有用途補償，政府才能捕獲增值收益用于公共設(shè)施和城市建設(shè)。比如武漢大學賀雪峰教授就認為：“中國在快速推進工業(yè)化和城市化的進程中，就可以相對輕松地征地，就可以將農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益用作公共財政來建設(shè)良好的讓所有人都受益的基礎(chǔ)設(shè)施，從而也就真正可以做到“地盡其利、地利共享”。這種土地制度是“世界上最先進的土地制度，征地制度如果要進行修改的話，只需要打一些小補丁完善一下就好，完全沒有必要大修”。

這種觀點我想地方政府是非常受用的。但這里面有諸多問題：

第一，是否需要考慮公平？既然城市居民的房產(chǎn)近20年都沒有做到漲價歸公，為何如此厚此薄彼？我們可以在實證上論證為何在農(nóng)地征收上能做到漲價歸公，又為何在城市做不到漲價歸公。做不到公平對待可能情有可原，但給這種不公平定性為“世界上最先進的土地制度”是不是“過度自信”了？

第二，即使按照效率優(yōu)先，兼顧公平或者干脆說這種制度帶來了城市建設(shè)突飛猛進，實踐證明其最先進也是有問題的。這是典型的錯誤歸因。兩件事物同時或前后發(fā)生，并不能有效證明現(xiàn)行土地制度就是最優(yōu)或“最先進的”。如果不是這樣一種土地制度，中國城市建設(shè)和經(jīng)濟增長就一定沒有今天的成就？歷史和現(xiàn)實都不能假設(shè)，我們沒法知道反事實推論的結(jié)果，但至少從國際比較來看，答案也是可疑的？

第三，由于地方政府壟斷征收，農(nóng)地入市實際上只有一個合法的出口就是被征收，即使是不考慮用途轉(zhuǎn)變的收益，買方壟斷下的價格也不是市價。地價低于市價會帶來更多的土地需求，那地方政府作為一個理性的“經(jīng)濟人”肯定多征地，學界這么多年來反思“人口城鎮(zhèn)化”遠低于“土地城鎮(zhèn)化”，這也是一個重要原因。如果真正做到了“地盡其利，地利共享”，又怎么會出現(xiàn)筆者在前期專欄中所提到的某些地區(qū)需要1000多年才能解決農(nóng)民工市民化的尷尬？

第四，作為個人和集體的農(nóng)民究竟有沒有“不賣”的權(quán)利？在賀雪峰教授看來，“中國土地本來就是公有制的，任何人都沒有權(quán)利不同意土地征收。”這可能也有爭議。因為中國的公有制是兩種公有制并存，征收集體農(nóng)地時，如果集體中的任何個人都沒有權(quán)利反對征收，那集體作為一個整體有沒有權(quán)利反對？如果也沒有權(quán)利，那集體所有究竟在哪里體現(xiàn)呢？我記得周其仁教授在評述相關(guān)問題時，認為農(nóng)民有“不賣”的權(quán)利。正因為有不賣的權(quán)利，那補償就要讓農(nóng)民覺得值。至于這個補償究竟是多少才讓農(nóng)民覺得值，那需要雙方平等協(xié)商。對于公共項目協(xié)商不成的可以走司法途徑裁決。

我們要承認，在一個政府主導的市場經(jīng)濟中，政府充當著制度變革的發(fā)動機。包括土地制度在內(nèi)的任何制度如果無法獲得政府的支持或首肯，要改革幾乎是不可能的。即使是我們引以為傲的小崗村的承包制，稱之為農(nóng)民首創(chuàng)，但如果細究歷史，也與當時政治層面的新變化有關(guān)。政府的目標是多元的，有穩(wěn)定的大局和社會安定、也有財政收入、還有土地資源的合理配置、甚至有地方政府官員的政績。目前這種所謂的“世界上最先進的土地制度”僅僅是方便了政府捕獲土地增值，僅此而已。也正因為如此，政府改革土地制度的動力不足。學者的使命不是為此給政府提供安慰劑，而是指出改革的方向和空間。要知道，這種土地用途轉(zhuǎn)變后的增值收益處理并不僅僅是中國一國遇到的問題，橫向國際比較來看，在實踐層面，針對農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變后的增值收益分配，也出現(xiàn)了“土地發(fā)展權(quán)”和“土地發(fā)展稅”（developmenI land tax）之類的概念和做法。另外，權(quán)利這種東西本身是演化的，在過去的實踐中事實上沒有的權(quán)利在未來完全有可能出現(xiàn)，與時俱進，才能永葆先進。

從現(xiàn)實來看，2015年開始，國家在33個地區(qū)實施“三塊地”制度改革，其中一塊地就涉及到農(nóng)地征收的補償問題，同時第二塊地集體建設(shè)用地入市也涉及到破除地方政府壟斷征收的問題。農(nóng)地征收已經(jīng)不再是以往嚴格按照原有用途農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的若干倍，而是在縮小征地范圍的同時引入了協(xié)商機制，雖然仍然是“按照被征收土地的原用途”，但現(xiàn)在強調(diào)“兼顧國家、集體和個人合理風險土地增值收益，給予公平合理補償”。在集體建設(shè)用地人市方面也有了大動作，包括近兩年在全國10多個城市實施的集體建設(shè)用地作為租賃房入市等。改革的方向是同地同權(quán)同價。在新修訂的《土地管理法》（征求意見稿）中，這些做法都將會上升到法律條文。筆者對此當然樂觀其成，畢竟完全寄托于政府征收既不公平也未必有效率，還是要發(fā)揮兩個積極性（政府的和市場的）。在集體用地入市過程中，政府主要通過稅費或市地重劃的形式來部分實現(xiàn)“漲價歸公”從而為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)融資，而不再通過“中間商賺差價”。政府角色的變化將有助于提高土地資源的配置效率，并有助于實現(xiàn)整個國家治理體系的現(xiàn)代化。