域外監(jiān)察專(zhuān)員制度的經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)的試驗(yàn)性建構(gòu)

馬東太，肖進(jìn)中

（山東工商學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264005）

域外監(jiān)察專(zhuān)員制度的經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)的試驗(yàn)性建構(gòu)

馬東太，肖進(jìn)中

（山東工商學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264005）

監(jiān)察專(zhuān)員制度是發(fā)源于斯堪的納維亞地區(qū)的一項(xiàng)行政權(quán)力監(jiān)督制度，目前已運(yùn)行于全球150多個(gè)國(guó)家和地區(qū)。該制度在完善西方經(jīng)典三權(quán)分立原則的基礎(chǔ)上融合了民主、法治和人權(quán)保護(hù)等多種價(jià)值，其運(yùn)行又綜合了多種監(jiān)督理念。當(dāng)前我國(guó)自身的行政權(quán)力監(jiān)督體制存在種種問(wèn)題，鑒于監(jiān)察專(zhuān)員制度運(yùn)行的普遍性經(jīng)驗(yàn)和其自身的多元性，可以試驗(yàn)性的在我國(guó)設(shè)立該制度。

監(jiān)察專(zhuān)員制度；民主；法治；人權(quán)

我國(guó)當(dāng)前對(duì)于權(quán)力——權(quán)利構(gòu)架中，要啟動(dòng)權(quán)利對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，可以通過(guò)提請(qǐng)人大監(jiān)督、提請(qǐng)檢察院監(jiān)督、提請(qǐng)行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督、提起行政復(fù)議、行政訴訟或者通過(guò)信訪(fǎng)等諸多方式。通過(guò)我國(guó)憲法以及相關(guān)法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，在我國(guó)對(duì)于權(quán)力監(jiān)督的體系似乎十分完善。但是情況果真如此嗎？雖然我們?cè)?008年就宣稱(chēng)社會(huì)主義法律體系已基本形成，但是我們當(dāng)前采用的是立法先導(dǎo)模式，法律體系的建構(gòu)雖然相對(duì)完善，但是法律機(jī)制的運(yùn)作卻還遠(yuǎn)不成熟。在當(dāng)前行政權(quán)力膨脹的大背景之下，現(xiàn)實(shí)中的各種權(quán)力監(jiān)督機(jī)制設(shè)計(jì)雖好，但是運(yùn)行的效果卻不樂(lè)觀。如果將目光轉(zhuǎn)向域外，發(fā)源于瑞典的監(jiān)察專(zhuān)員制度會(huì)給我們諸多啟示和借鑒。

一、域外監(jiān)察專(zhuān)員制度的經(jīng)驗(yàn)

（一）監(jiān)察專(zhuān)員制度的源流

監(jiān)察專(zhuān)員制度發(fā)源于北歐的瑞典。1713年，瑞典就有君主制下的皇家最高監(jiān)察專(zhuān)員（His Majesty’s Supreme Ombudsman）這一職位。1809年的新憲法規(guī)定，由議會(huì)從“具有杰出的法律才能和秉性正直的人士”中選舉產(chǎn)生一名監(jiān)察專(zhuān)員（Ombudsman），代表議會(huì)行使對(duì)政府機(jī)關(guān)及政府官員的監(jiān)督職能，受理公眾對(duì)行政行為的申訴。[1]通說(shuō)認(rèn)為，Ombudsman最初是一個(gè)瑞典詞匯，[2]但是Ombudsman制度是由瑞典首創(chuàng)。一百多年以后，芬蘭、丹麥、挪威紛紛效仿瑞典建立了自己的監(jiān)察專(zhuān)員制度。自此，監(jiān)察專(zhuān)員制度成為斯堪的納維亞地區(qū)的標(biāo)志性制度。1962年，英聯(lián)邦國(guó)家新西蘭率先在英語(yǔ)系國(guó)家中建立了該制度，并且沿用其本來(lái)的名稱(chēng)Ombudsman。接著英國(guó)、澳大利亞、加拿大、法國(guó)、意大利、西班牙、波蘭等越來(lái)越多的國(guó)家紛紛加入到這個(gè)潮流之中。[3]亞洲國(guó)家的日本、韓國(guó)、泰國(guó)、菲律賓也紛紛建立了該制度。中國(guó)香港地區(qū)在1989年建立并運(yùn)行該制度，并且取得了非常好的效果。

（二）監(jiān)察專(zhuān)員制度的權(quán)力設(shè)置

首先，監(jiān)察專(zhuān)員制度最大的特點(diǎn)是彌補(bǔ)了西方經(jīng)典三權(quán)分立制度運(yùn)行的缺陷。隨著福利國(guó)家時(shí)代的到來(lái)，行政權(quán)不斷膨脹，大有破壞三權(quán)均衡之勢(shì)。在西方國(guó)家，監(jiān)察專(zhuān)員一般由議會(huì)選舉產(chǎn)生，再由國(guó)家元首任命。亞非拉等第三世界國(guó)家和地區(qū)的監(jiān)察專(zhuān)員也是產(chǎn)生于其最高國(guó)家權(quán)力。大部分國(guó)家的監(jiān)察專(zhuān)員享有國(guó)家大法官的待遇，若非重大違法或違紀(jì)事由，且由議會(huì)彈劾不得被免職。另一方面，在立憲主義的大潮中，大部分國(guó)家的監(jiān)察專(zhuān)員是由憲法授權(quán)設(shè)立并運(yùn)行。監(jiān)察專(zhuān)員權(quán)力的行使不受政府和法院權(quán)力的控制，但需要定期向議會(huì)作工作報(bào)告，但是議會(huì)不得就監(jiān)察專(zhuān)員履行職責(zé)的個(gè)案發(fā)表意見(jiàn)。再一方面，監(jiān)察專(zhuān)員行使職權(quán)的行為享有和議員同等的豁免權(quán)。監(jiān)察專(zhuān)員對(duì)于其職權(quán)范圍內(nèi)的事情享有獨(dú)立的、完整的、徹底的調(diào)查權(quán)，并且不受政府保密原則的約束。但是監(jiān)察專(zhuān)員和其他政府工作人員一樣要受到審計(jì)監(jiān)督和廉政監(jiān)督。

其次，監(jiān)察專(zhuān)員制度豐富了民主和法治價(jià)值的內(nèi)涵。民主的核心價(jià)值在于限制權(quán)力濫用和保障公民權(quán)利。一方面，西方的代議制民主在運(yùn)行中遇到種種挑戰(zhàn)。監(jiān)察專(zhuān)員接受公民對(duì)政府行為的投訴，并且通過(guò)行使調(diào)查權(quán)來(lái)對(duì)行政權(quán)的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督。這在彌補(bǔ)議員以及議會(huì)對(duì)政府監(jiān)督不足的同時(shí)，對(duì)于公民的權(quán)利又多了一層保障。再一方面，監(jiān)察專(zhuān)員制度在第三世界國(guó)家的運(yùn)行也打破了西方標(biāo)簽下的民主壟斷。該制度在亞非拉國(guó)家的設(shè)立及運(yùn)行對(duì)于當(dāng)?shù)卣畏€(wěn)定的維護(hù)、廉政建設(shè)的開(kāi)展以及人權(quán)保護(hù)都起到了很大的推動(dòng)作用。最后，民主和法治相輔相成。監(jiān)察專(zhuān)員制度用法治的手段維護(hù)、鞏固了民主價(jià)值。監(jiān)察專(zhuān)員的職責(zé)主要是審查政府行為的合理性問(wèn)題，彌補(bǔ)了法院的司法審查制度中主要審查政府行為合法性的片面性。通過(guò)已有的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，監(jiān)察專(zhuān)員調(diào)查權(quán)的行使不僅僅具有行政權(quán)的性質(zhì)，更多地具有司法權(quán)的性質(zhì)，程序制度被充分運(yùn)用。查清事實(shí)真相、解決公民和政府的糾紛、保障公民權(quán)利、促進(jìn)政府善政是其職權(quán)行使的目標(biāo)。

最后，監(jiān)察專(zhuān)員制度促進(jìn)和完善了人權(quán)保護(hù)制度。隨著行政權(quán)的不斷膨脹，其固有的單方面性和強(qiáng)制性對(duì)公民的人權(quán)保護(hù)構(gòu)成了越來(lái)越明顯的壓力。20世紀(jì)70年代，西班牙和葡萄牙監(jiān)察專(zhuān)員的出現(xiàn)，使監(jiān)察專(zhuān)員制度發(fā)生了質(zhì)的變化，關(guān)注人權(quán)的踐行成了監(jiān)察專(zhuān)員的第一要?jiǎng)?wù)。[4]監(jiān)察專(zhuān)員在監(jiān)督行政失當(dāng)?shù)耐瑫r(shí)，也在扮演著人權(quán)保護(hù)的角色。國(guó)際監(jiān)察專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)2000年在南非德班的會(huì)議中形成的最終決議解釋了良好行政與人權(quán)的關(guān)系：生活在一個(gè)追求良好治理的社會(huì)，被本次會(huì)議看作一個(gè)基本人權(quán)。一個(gè)個(gè)體公民的生活質(zhì)量在很大程度上受到政府決策以及該政策實(shí)施方式的影響。[5]聯(lián)合國(guó)人權(quán)中心更是明確地將監(jiān)察專(zhuān)員界定為國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)的一部分。[6]保護(hù)人權(quán)職能的融入更增加了監(jiān)察專(zhuān)員制度的受歡迎程度，20世紀(jì)70年代以后，非洲和拉美國(guó)家廣泛設(shè)立人權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員這一職位。人權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員制度作為監(jiān)察專(zhuān)員制度的一個(gè)變種，其良好踐行使得該制度在人權(quán)保障的世界大潮中充分展現(xiàn)其多元化的本質(zhì)特征。

（三）監(jiān)察專(zhuān)員制度的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)

監(jiān)察專(zhuān)員制度對(duì)于政府權(quán)力的監(jiān)督吸取了司法監(jiān)督、立法監(jiān)督、行政內(nèi)部以及輿論監(jiān)督等多種監(jiān)督方式的優(yōu)點(diǎn)，并且加以綜合運(yùn)用。通常而言，法院監(jiān)督、立法監(jiān)督特別是行政內(nèi)部監(jiān)督的特點(diǎn)是采用強(qiáng)制力讓被監(jiān)督者服從。這種監(jiān)督制度運(yùn)行的基礎(chǔ)是以威懾為基礎(chǔ)，因此也被稱(chēng)為“壓制型監(jiān)督模式”。輿論監(jiān)督并不依靠其強(qiáng)制性來(lái)達(dá)到監(jiān)督的效果，新聞等輿論媒體把被投訴的有關(guān)政府部門(mén)看作不同的子系統(tǒng)，且尊重它們的獨(dú)立存在和它們自己的話(huà)語(yǔ)系統(tǒng)和理性思維。這種監(jiān)督模式也被稱(chēng)為“反射型監(jiān)督模式”。[7]但是輿論監(jiān)督本身并不是一種制度化的理性監(jiān)督機(jī)制，其效果的發(fā)揮離不開(kāi)法治的大環(huán)境。監(jiān)察專(zhuān)員有著獨(dú)立的調(diào)查權(quán)，這種調(diào)查權(quán)能夠直接侵入行政權(quán)，具有明顯的威懾性和強(qiáng)制性。因此監(jiān)察專(zhuān)員的監(jiān)督具有一定的“壓制型監(jiān)督模式”特點(diǎn)。同時(shí)，監(jiān)察專(zhuān)員對(duì)于行政權(quán)的運(yùn)作只能介入調(diào)查，并未有直接處置權(quán)力，他只能通過(guò)披露、公開(kāi)、建議等間接形式對(duì)行政權(quán)進(jìn)行干預(yù)。雖然在西方國(guó)家，這種間接干預(yù)的“軟權(quán)力”通常都會(huì)達(dá)到良好的監(jiān)督效果，但是其并非建立在權(quán)力侵入的基礎(chǔ)上，屬于“反射型監(jiān)督模式”的形式。因此，監(jiān)察專(zhuān)員制度在其發(fā)展過(guò)程采取了結(jié)合“壓制型監(jiān)督模式”和“反射型監(jiān)督模式”的復(fù)合性監(jiān)督模式。

鑒于行政權(quán)自身的擴(kuò)張性和侵入性的特點(diǎn)，政府在行使行政權(quán)、實(shí)施公共管理職能的過(guò)程中，要同時(shí)受到水平責(zé)任壓制和垂直責(zé)任壓制兩種方式的監(jiān)督。政府行為要受到法院、議會(huì)的監(jiān)督即是來(lái)自橫向權(quán)力的制約，因此政府要向這二者承擔(dān)水平責(zé)任。公民通過(guò)向法院對(duì)政府的行為提起訴訟，向議會(huì)和議員投訴、提出建議以及通過(guò)行政救濟(jì)手段等形式來(lái)對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，可稱(chēng)為向政府實(shí)施了垂直責(zé)任壓制。但是，法院行使的司法權(quán)作為一種被動(dòng)性權(quán)力，其司法審查職能的行使必須要靠當(dāng)事人的發(fā)起，且法院的審查權(quán)限是有限度的（僅僅是政府行為的合法性），且訴訟費(fèi)用昂貴、時(shí)間漫長(zhǎng)。對(duì)于公民而言，法院的司法審查并不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)且方便的救濟(jì)方式。因此法院只能提供有限的垂直責(zé)任壓制渠道。接收公民投訴只是議會(huì)和議員的附帶職責(zé)，他們一方面有繁重的立法任務(wù)，另一方面出于政治立場(chǎng)也很難對(duì)政府實(shí)施監(jiān)督。監(jiān)察專(zhuān)員制度良好地體現(xiàn)了水平責(zé)任壓制和垂直責(zé)任壓制的完美結(jié)合。在全世界設(shè)有監(jiān)察專(zhuān)員機(jī)構(gòu)的150多個(gè)國(guó)家中，大部分國(guó)家的監(jiān)察專(zhuān)員機(jī)構(gòu)由憲法設(shè)立。①到2014年，在歐洲理事會(huì)47個(gè)成員國(guó)中，28個(gè)國(guó)家在其憲法中對(duì)監(jiān)察專(zhuān)員加以明確規(guī)定；拉丁美洲的監(jiān)察專(zhuān)員機(jī)構(gòu)大部分是由憲法設(shè)立的，非洲到2003年上半年，得到憲法確認(rèn)的國(guó)家已經(jīng)有14個(gè)；截止到20世紀(jì)90年代，亞太地區(qū)由憲法設(shè)立或提供保護(hù)的國(guó)家有13個(gè)。監(jiān)察專(zhuān)員被稱(chēng)為是獨(dú)立于立法、司法和行政的“第四權(quán)力”，這種橫向分權(quán)機(jī)制為其對(duì)政府的監(jiān)督貼上了“水平責(zé)任壓制”的標(biāo)簽。在接受公民投訴、對(duì)公民保護(hù)的方式和途徑上，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度體現(xiàn)了良好的便民性和主動(dòng)性。一方面，監(jiān)察專(zhuān)員對(duì)于投訴人資格的限制很少，丹麥和中國(guó)香港地區(qū)的監(jiān)察專(zhuān)員可以受理任何自然人的申訴。另一方面，“所有監(jiān)察專(zhuān)員制度的共同特點(diǎn)，是它們具有可以在使?fàn)幾h雙方當(dāng)事人免受訴訟的約束及耗費(fèi)的情況下解決爭(zhēng)議的潛能。[8]再一方面，監(jiān)察專(zhuān)員制度以化解政府和公民的糾紛為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)權(quán)利救濟(jì)的效率性。最后，監(jiān)察專(zhuān)員的權(quán)力并非都是被動(dòng)的，他可以主動(dòng)對(duì)政府的行為展開(kāi)調(diào)查。

二、我國(guó)行政權(quán)力監(jiān)督體系的困境

首先，行政權(quán)以其擴(kuò)張性的方式已經(jīng)充斥到整個(gè)國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行空間。幾千年的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式加上大體平緩式的大陸型的地理模式使得分權(quán)模式很難在中國(guó)產(chǎn)生。中國(guó)政治上的制度，是務(wù)集威權(quán)于一人，但求其便于統(tǒng)馭，……這是歷代政治進(jìn)化一貫的趨勢(shì)。[9]秦朝以來(lái)大一統(tǒng)局面的建立可看作是集權(quán)文化在我國(guó)的初步形成，該文化后經(jīng)歷朝歷代的不斷鞏固與加深而逐漸深入人心，成為中國(guó)傳統(tǒng)文化的一部分。在整個(gè)古代社會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)形成的優(yōu)越感使這種文化故步自封，終于在近代歷史出現(xiàn)以前遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于世界。近代以來(lái)西方文化的入侵讓我們開(kāi)始懷疑我們的文化并且對(duì)其檢視。一直到今天我們?cè)诮邮芪鞣秸沃贫韧庖碌耐瑫r(shí)，其實(shí)大一統(tǒng)思想還深深地保留著。改革開(kāi)放以后經(jīng)濟(jì)模式的近代化乃至現(xiàn)代化的革新深深沖擊著我們的觀念，但是其產(chǎn)生的時(shí)間還太短。世界第二大經(jīng)濟(jì)體的矚目成就對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的沖擊才剛剛開(kāi)始，沖擊的效果也并未顯現(xiàn)。我們現(xiàn)在政治、文化體制依舊沿著我們的封建歷史慣性緩步前進(jìn)。我們的經(jīng)濟(jì)體制改革成就顯著，但是政治體制改革步伐緩慢。我們黨雖有其巨大、明顯的先進(jìn)性，但是身在局內(nèi)的她也無(wú)法擺脫歷史慣性的強(qiáng)大影響，黨必須要領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家權(quán)力的設(shè)置乃至運(yùn)行，而這種領(lǐng)導(dǎo)，大體可以形容為金字塔式的科層制模式。簡(jiǎn)單的說(shuō)，就是行政權(quán)的國(guó)家運(yùn)作。即中國(guó)行政權(quán)的國(guó)家化模式自新中國(guó)成立以來(lái)已經(jīng)悄然運(yùn)行了許多年。立法權(quán)、司法權(quán)以及政府的權(quán)力無(wú)不按照行政權(quán)的運(yùn)行機(jī)制在運(yùn)作。行政權(quán)已經(jīng)侵入到立法權(quán)和司法權(quán)的范疇。行政權(quán)自身的擴(kuò)張性、單方面性和強(qiáng)制性使其必須要接受監(jiān)督，而在中國(guó)，這種監(jiān)督的需求尤甚。

其次，在這種國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的科層制大背景下，我們對(duì)于行政權(quán)的監(jiān)督很難逃出“內(nèi)部監(jiān)督”這個(gè)標(biāo)簽的定性。“外部監(jiān)督”這個(gè)理念已經(jīng)被理論界和實(shí)務(wù)界提出很多年了，它亟待我們坐實(shí)，并深入人心?！靶碌挠^念一旦被某一制度結(jié)構(gòu)之下的成員接受，就會(huì)在既定的制度結(jié)構(gòu)下產(chǎn)生出在原有的制度框架下不可能產(chǎn)生的某些新政策，而這些新政策的凝固及其與舊制度的相互作用過(guò)程中，也有可能導(dǎo)致原有制度的某些改變?！盵10]因此近些年來(lái)，在我們多輪的司法體制改革（特別是行政訴訟體制改革）中，司法權(quán)相對(duì)于行政權(quán)的獨(dú)立意圖不斷顯現(xiàn)。人民代表大會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督和公民對(duì)政府的監(jiān)督這兩種監(jiān)督體制也在逐漸慢慢形成。但是其監(jiān)督效果差強(qiáng)人意。我國(guó)人民代表的兼職性以及人民代表大會(huì)的會(huì)期過(guò)短等等都制約著其監(jiān)督政府的效果。另一方面，公民對(duì)行政訴訟以及行政復(fù)議的救濟(jì)需求并不高，②2014年全年新收刑事、行政（含行政賠償）、民商事一審案件分別為104萬(wàn)件、14.2萬(wàn)件、830.7萬(wàn)件。對(duì)比之下，行政訴訟案件與另外兩大訴訟反差巨大。反倒是公民信訪(fǎng)的熱情歷年居高不下，但是通過(guò)信訪(fǎng)解決公民訴求的比例一般維持在千分之二左右。③2004年全國(guó)信訪(fǎng)解決問(wèn)題的比例就是千分之二左右。通過(guò)比較而言，對(duì)政府及其工作人員監(jiān)督效果最為顯著的還是黨內(nèi)監(jiān)督（如中央“八項(xiàng)規(guī)定”的運(yùn)行情況就很好，中央巡視組的監(jiān)督效果也很好），但是這種監(jiān)督權(quán)的設(shè)置、運(yùn)行以及評(píng)估更多地是在內(nèi)部運(yùn)行，明確性、規(guī)范性和可預(yù)見(jiàn)性不得顯現(xiàn)。當(dāng)前我國(guó)的實(shí)際情況是，對(duì)政府權(quán)力的運(yùn)行更多地依賴(lài)內(nèi)部監(jiān)督，而外部監(jiān)督則有被虛置之嫌，總體監(jiān)督效果不難想象。李洪勃認(rèn)為，我們存在的問(wèn)題還比較嚴(yán)峻，法律權(quán)威衰微，行政權(quán)力肆虐，腐敗現(xiàn)象普遍，司法缺乏權(quán)威。[11]

三、監(jiān)察專(zhuān)員制度在我國(guó)的試驗(yàn)性構(gòu)建

域外優(yōu)秀制度的價(jià)值不應(yīng)僅僅停留在其觀念對(duì)我們的啟示這個(gè)狀態(tài)。觀念對(duì)制度乃至政策的影響雖然巨大，但是其過(guò)程太過(guò)緩慢。當(dāng)前中國(guó)正處于時(shí)空壓縮的大背景下，我們肩上背負(fù)著沉重任務(wù)：既要完成近代化的任務(wù)，也要同時(shí)完成現(xiàn)代化的任務(wù)。在跨時(shí)代的背景下，我們?cè)诟母镩_(kāi)放以來(lái)30多年的時(shí)間里取得了西方國(guó)家要用幾百年才能獲得的經(jīng)濟(jì)成就。世界第二大經(jīng)濟(jì)體的矚目成就不容許我們靜觀觀念對(duì)我們的制度的緩慢影響，我們必須適應(yīng)時(shí)代變革的大環(huán)境，吸收觀念的同時(shí)，主動(dòng)進(jìn)行制度的變革。

（一）理論上現(xiàn)有的兩種建構(gòu)思路的反思

國(guó)內(nèi)學(xué)者們?cè)谡劦綄?duì)我們的信訪(fǎng)體制、行政監(jiān)察體制以及黨內(nèi)監(jiān)督體制改革方向的時(shí)候，大多都會(huì)提議借鑒域外的監(jiān)察專(zhuān)員制度。但是具體到該制度在我們的構(gòu)建，則有兩種觀點(diǎn)。第一種是在中國(guó)大陸地區(qū)建立一整套完善的監(jiān)察專(zhuān)員制度，大體是設(shè)立在全國(guó)人大之下。①采用這種觀點(diǎn)的代表學(xué)者有沈躍東、陳志勇、陳宏彩、徐國(guó)慶等。第二種是不設(shè)立該制度，而是利用該制度中的優(yōu)秀理念來(lái)改造我們既有的權(quán)力監(jiān)督制度。②采用這種觀點(diǎn)的代表學(xué)者有林莉紅、應(yīng)星等。

對(duì)于第一種方案，我們持否定態(tài)度。我們常常理所當(dāng)然地將理論研究直接當(dāng)作工程設(shè)計(jì)，將理論體系直接當(dāng)作工程藍(lán)圖，總以為理論上成立就等于工程上可行，即使在實(shí)施中碰壁，也往往歸咎于理論還不夠成熟，或者施工不合要求，而意識(shí)不到根本原因在于我們混淆了理論思維與工程思維，用理論思維越俎代庖地去處理了本該由工程思維處理的問(wèn)題。[12]無(wú)論從憲政的核心建構(gòu)、運(yùn)行狀況，還是從法治的文化傳承、歷史底蘊(yùn)來(lái)看，我國(guó)目前尚不具備建立監(jiān)察專(zhuān)員式的人大監(jiān)察專(zhuān)員制度的土壤和環(huán)境。[13]首先，在我國(guó)設(shè)立全國(guó)性的監(jiān)察專(zhuān)員制度還是立足于三權(quán)分立的基本體制，但是我國(guó)并未采用三權(quán)分立的權(quán)力構(gòu)架，黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是我們國(guó)家存在的根本。“我們引進(jìn)這項(xiàng)制度并不十分的困難……最主要的困難在于如何處理好堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和保持監(jiān)督專(zhuān)員的獨(dú)立性問(wèn)題。”[14]其次，我國(guó)的人大制度不同于西方式的議會(huì)制度。在英國(guó)以及監(jiān)察專(zhuān)員制度的發(fā)源地瑞典，該制度被稱(chēng)為parliamentombudsman,即議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員，但是即使該制度引入到我國(guó)，也不能叫人大監(jiān)察專(zhuān)員制度。在事實(shí)上的權(quán)力配置格局中，我們的人大并不像西方的議會(huì)一樣處于國(guó)家權(quán)力的頂層，二者的性質(zhì)也有很大不同。模仿parliament ombudsman而設(shè)立在人大之下的監(jiān)察專(zhuān)員的權(quán)力只具有形式上的獨(dú)立性，它不可能有“第四權(quán)力”的品質(zhì)。這樣的監(jiān)察專(zhuān)員制度只具有西方式的三權(quán)分立體制下的、形式上的正當(dāng)性。這種按照西方思維設(shè)計(jì)出來(lái)的制度移植就是南橘北枳的現(xiàn)代翻版。

第二種方案雖然穩(wěn)妥，但是不積極。這種方案只吸收了監(jiān)察專(zhuān)員制度觀念的價(jià)值，而沒(méi)有直接借鑒該制度的力量，理論思維偏多而工程思維偏少，顯得太單薄，并沒(méi)有指導(dǎo)我們邁出踏實(shí)的步伐。而且在時(shí)代聚變的大背景之下，改革才是我們的主題，我們無(wú)法容忍這種蝸牛式的變化。

筆者建議應(yīng)該采取一種折衷模式。一方面，在中國(guó)大陸地區(qū)設(shè)立試驗(yàn)性的監(jiān)察專(zhuān)員制度，且不能和域外大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)一樣全面設(shè)立。小范圍內(nèi)試驗(yàn)性的做法符合我們“摸著石頭過(guò)河”的改革精神，以求把理論思維對(duì)于工程思維的僭越降到最低程度。另一方面，也要積極利用該制度中內(nèi)含的先進(jìn)理念對(duì)我們現(xiàn)有的權(quán)力監(jiān)督制度的影響，完善現(xiàn)有的監(jiān)督制度。這兩者完全可以同步。

（二）具體建構(gòu)方案③對(duì)于理論研究者而言，其首要任務(wù)是運(yùn)用理論思維對(duì)現(xiàn)象作理論分析和預(yù)測(cè)。而對(duì)具體制度的建構(gòu)則屬于工程思維的范疇，理論思維應(yīng)作適當(dāng)收斂。

鑒于中國(guó)特殊的國(guó)情以及監(jiān)察專(zhuān)員制度本身多元化的特點(diǎn)，我們必須建設(shè)有中國(guó)特色監(jiān)察專(zhuān)員制度。以先試先行、繼續(xù)探索該制度在中國(guó)的可塑性為總的構(gòu)建理念。即以試驗(yàn)性的方案在某個(gè)地區(qū)以及某個(gè)領(lǐng)域先行建立區(qū)域性和部門(mén)性的監(jiān)察專(zhuān)員制度。這種方案在國(guó)外也是有先例的，如美國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)家地方監(jiān)察專(zhuān)員部門(mén)先行設(shè)立。[15]鑒于我國(guó)當(dāng)前利益沖突多元化的特點(diǎn)，我們?cè)O(shè)立監(jiān)察專(zhuān)員制度試點(diǎn)的部門(mén)盡量選擇那些職能相對(duì)單一的部門(mén)，如食品安全部門(mén)、環(huán)境保護(hù)部門(mén)等；而對(duì)于試點(diǎn)選擇的區(qū)域則盡量選擇地域相對(duì)小、經(jīng)濟(jì)規(guī)模相對(duì)薄弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢的省、市、自治區(qū)和民族區(qū)域自治地區(qū)。作者鄙陋，以國(guó)務(wù)院某個(gè)部門(mén)為例，作以下初步設(shè)想，以求拋磚引玉。

1.權(quán)力設(shè)置

監(jiān)察專(zhuān)員是設(shè)在該部門(mén)的黨委之下的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。首先，為了體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)性，監(jiān)察專(zhuān)員由同級(jí)黨委選舉產(chǎn)生，由國(guó)務(wù)院總理任命，實(shí)行2-4年的任期制。在任期內(nèi)，若非重大違法違紀(jì)事由，并由同級(jí)黨委彈劾，國(guó)務(wù)院總理簽署才能免職。黨對(duì)行政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督保證了監(jiān)察專(zhuān)員調(diào)查權(quán)的強(qiáng)大和徹底性；為保持和黨的紀(jì)律檢查部門(mén)的權(quán)力分治，監(jiān)察專(zhuān)員并無(wú)對(duì)所調(diào)查事件的處置權(quán)，而只有報(bào)告權(quán)、披露權(quán)和建議權(quán)。其次，一個(gè)監(jiān)察專(zhuān)員部門(mén)設(shè)3或5名監(jiān)察專(zhuān)員，其中設(shè)立一名首席監(jiān)察專(zhuān)員，首席監(jiān)察專(zhuān)員對(duì)于其他監(jiān)察專(zhuān)員并無(wú)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，只有分配工作的權(quán)力。保持監(jiān)察專(zhuān)員部門(mén)規(guī)模精簡(jiǎn)，以免受到官僚主義的詬病。最后，監(jiān)察專(zhuān)員的行為在受到黨委監(jiān)督的同時(shí)，也要接受廉政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等。

2.權(quán)力運(yùn)行

首先，監(jiān)察專(zhuān)員的職權(quán)范圍主要是該部職權(quán)范圍內(nèi)行政行為的合理性審查，也就是查找行政失當(dāng)問(wèn)題。這樣來(lái)彌補(bǔ)法院對(duì)行政行為合法性審查的不足。其次，監(jiān)察專(zhuān)員的調(diào)查以查清事實(shí)、解決公民的投訴、化解公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的糾紛為目的。并且監(jiān)察專(zhuān)員的調(diào)查一般不涉及揭露該機(jī)關(guān)工作人員個(gè)人違法違紀(jì)問(wèn)題，以保持和紀(jì)檢部門(mén)和監(jiān)察部門(mén)的權(quán)力分治。再次，監(jiān)察專(zhuān)員有調(diào)解行政機(jī)關(guān)和投訴人行政糾紛的權(quán)力。在監(jiān)察專(zhuān)員調(diào)查過(guò)程中，只要不違反法律規(guī)定的事項(xiàng)，均可由其主持調(diào)解。為保證這種調(diào)解的獨(dú)立性和客觀性，我們可以借鑒香港地區(qū)的做法，即除非當(dāng)事人同意，在調(diào)解過(guò)程中的任何話(huà)語(yǔ)或所承認(rèn)的任何事宜以及展示的任何文件，不得在隨后的調(diào)查中被用作證據(jù)；也不得在任何法庭或其他法律程序中被用作證據(jù)。調(diào)解人除非以非出于真誠(chéng)的方式行事，否則無(wú)須就調(diào)解過(guò)程中因疏忽或其他原因而做出或不做出的任何作為負(fù)上法律責(zé)任。[16]最后，監(jiān)察專(zhuān)員還可以作為信訪(fǎng)制度的監(jiān)督者而存在。一方面是監(jiān)督信訪(fǎng)部門(mén)的工作是否存在行政失當(dāng)?shù)那樾?，另一方面?lái)監(jiān)督信訪(fǎng)人纏訪(fǎng)的問(wèn)題。尼本扎哈指出：“……畢竟，監(jiān)察專(zhuān)員接受到的絕大多數(shù)投訴最終被證明是不正當(dāng)?shù)摹！盵17]我們當(dāng)前處于利益多元華的劇烈沖撞時(shí)期，可能與尼本扎哈描述的情形有差異，但是“每一個(gè)監(jiān)察專(zhuān)員都有一些令人失望的顧客。這些顧客不僅是習(xí)慣性投訴者，或者是簡(jiǎn)單地不能接受不符合他們利益的事實(shí)的少數(shù)人。他們主要是那些不能真誠(chéng)地接受申訴專(zhuān)員決定的投訴人?！盵18]應(yīng)賦予監(jiān)察專(zhuān)員對(duì)于纏訪(fǎng)者的鑒定權(quán)。

在我國(guó)，自秦漢以來(lái)統(tǒng)治者及其理論家便十分重視對(duì)官僚體制的監(jiān)管，馭管之術(shù)便由此而來(lái)。漢朝宣帝綜合了法家的霸道和儒家的王道，以霸王道雜之，謂以督責(zé)之術(shù)對(duì)付官僚階級(jí)，以儒家寬仁之政對(duì)待人民。質(zhì)而言之，便是“嚴(yán)以察吏，寬以馭民”。[19]十八屆四中全會(huì)報(bào)告指出“一些國(guó)家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強(qiáng)、能力不足，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在”。監(jiān)督政府權(quán)力濫用，保護(hù)公民權(quán)利，我們?nèi)沃囟肋h(yuǎn)。在西學(xué)東漸的大潮中，對(duì)于域外優(yōu)秀的權(quán)力監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，我們必須以試驗(yàn)性的改良方案來(lái)取其精華，為構(gòu)建社會(huì)主義法治政府獻(xiàn)策獻(xiàn)力。

[1]Donald C.Rowat.PublicAdm inistration inDeveloped Democracies; AComparativeStudy.New York：M.Dekker,1988，p.179.

[2][15]Donald C.Rowat.TheOmbudsman Plan.Toronto：M cClelland and StewartLim ited,1985：3,78.挪威奧斯陸大學(xué)法學(xué)院的AnneKari Br·tveit Johansen女士的不同意見(jiàn)是：Ombudsman是瑞典借鑒的挪威詞匯.

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責(zé)任編輯：王玲玲

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1671-4288(2016)05-0040-05

2016-09-06

山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目“正當(dāng)程序原則下我國(guó)行政監(jiān)察制度的完善”的階段性成果（項(xiàng)目編號(hào)：13CFXJ04）

馬東太（1966-），男，山東臨朐人，山東工商學(xué)院紀(jì)委書(shū)記，教授；肖進(jìn)中（1979-）男，湖北孝感人，山東工商學(xué)院法學(xué)院講師，西南政法大學(xué)憲法與行政法學(xué)博士研究生。