城鎮(zhèn)化背景下集鎮(zhèn)社區(qū)治理的發(fā)展路徑研究

魏慶豪 李琦

摘要：集鎮(zhèn)社區(qū)是一種介于農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)之間的特殊社區(qū)形態(tài)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，集鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展正處于農(nóng)村社區(qū)到城市社區(qū)過渡的中間過程。文章通過調(diào)研魯中集鎮(zhèn)社區(qū)的發(fā)展現(xiàn)況，研究集鎮(zhèn)社區(qū)規(guī)劃發(fā)展過程中所產(chǎn)生的問題，探討新時(shí)代下的集鎮(zhèn)社區(qū)治理的發(fā)展路徑，在實(shí)踐和理論上對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要的參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：集鎮(zhèn)社區(qū);社區(qū)治理;城鎮(zhèn)化;社區(qū)服務(wù)

一、關(guān)于集鎮(zhèn)社區(qū)的概述

集鎮(zhèn)社區(qū)也稱為城鎮(zhèn)社區(qū)，指聚集在建制鎮(zhèn)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的一定區(qū)域內(nèi)具有一定人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、公共資源配置的并且主要從事非農(nóng)活動(dòng)的人群聚落。而集鎮(zhèn)的社區(qū)服務(wù)和社區(qū)治理也是在集鎮(zhèn)社區(qū)的基礎(chǔ)上來進(jìn)行的組織活動(dòng)。

費(fèi)孝通在《小城鎮(zhèn)，大問題》文集中提到，小城鎮(zhèn)是一種比農(nóng)村社區(qū)高一層次的社會(huì)實(shí)體，是以一批不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)的人口為主體的社區(qū)，在地域、人口、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等方面，它既有與農(nóng)村社區(qū)相異的特點(diǎn)，又與周圍的鄉(xiāng)村保持著不可缺少的聯(lián)系，同時(shí)又提出了可以將小城鎮(zhèn)社區(qū)稱為“集鎮(zhèn)”。所以在城鎮(zhèn)化發(fā)展歷史進(jìn)程中集鎮(zhèn)社區(qū)具有重要的作用，同時(shí)連接城市和鄉(xiāng)村，是城市和鄉(xiāng)村資源的分配和整合平臺(tái)。

二、現(xiàn)階段集鎮(zhèn)社區(qū)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)研究

（一）空間位置的緊密性

集鎮(zhèn)社區(qū)的形成主要由經(jīng)濟(jì)因素所決定，而交通位置和地理位置的原因是制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要原因，一是距離城市較近的位置容易形成集鎮(zhèn)社區(qū)，二是處在交通樞紐的地域也極易形成集鎮(zhèn)社區(qū)。

從集鎮(zhèn)社區(qū)的空間構(gòu)成分析，其特點(diǎn)是緊湊性，建筑物相互緊挨，且大多具有一個(gè)中心，集鎮(zhèn)社區(qū)的功能區(qū)域劃分不明晰，沒有明顯的工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)以及居民區(qū)等功能分區(qū)。由于歷史原因，在集鎮(zhèn)社區(qū)內(nèi)部也會(huì)有多個(gè)村集體社區(qū)同時(shí)存在的情況。

（二）人口構(gòu)成的復(fù)雜性

集鎮(zhèn)社區(qū)的人口密集度相較于農(nóng)村社區(qū)要高，主要是由本鎮(zhèn)居民、附近鄉(xiāng)村社區(qū)的農(nóng)民、少數(shù)的城市人口構(gòu)成，且內(nèi)部人口大多由不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)的居民為主，伴隨著一定數(shù)量的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)居民。隨著現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，外來人口也開始進(jìn)入集鎮(zhèn)社區(qū)進(jìn)行創(chuàng)業(yè)就業(yè)活動(dòng)。

由于集鎮(zhèn)人口的復(fù)雜性的特征，在一定程度上決定了社區(qū)人口的勞動(dòng)方式、生活方式、和交往方式，在與城鄉(xiāng)保持著密切聯(lián)系的同時(shí)又體現(xiàn)出與城鄉(xiāng)的明顯差異。

（三）魯中地區(qū)集鎮(zhèn)社區(qū)的發(fā)展情況

通過對(duì)魯中地區(qū)集鎮(zhèn)社區(qū)的考察調(diào)研發(fā)現(xiàn)，魯中地區(qū)城鎮(zhèn)化率較高、發(fā)展速度較快，其發(fā)展規(guī)模受經(jīng)濟(jì)原因影響較大，而經(jīng)濟(jì)原因的產(chǎn)生主要受地理因素和交通因素的影響。目前一定數(shù)量集鎮(zhèn)社區(qū)居民進(jìn)行了有規(guī)劃的搬遷工作，在一定區(qū)域內(nèi)集中生活。同時(shí)魯中地區(qū)的集鎮(zhèn)社區(qū)在共有特征的基礎(chǔ)上也出現(xiàn)了發(fā)展速度不統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)體量不統(tǒng)一、人口規(guī)模不統(tǒng)一的差異。

三、集鎮(zhèn)社區(qū)治理的問題及應(yīng)對(duì)策略

（一）魯中地區(qū)集鎮(zhèn)社區(qū)治理中產(chǎn)生的問題

由于早期社區(qū)發(fā)展動(dòng)力不足，組織結(jié)構(gòu)混亂，基層治理能力薄弱，所以需要政府過多的采用行政力量去干預(yù)社區(qū)治理，使得當(dāng)?shù)卣c基層社區(qū)自治組織變成了主導(dǎo)與從屬、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，政府承擔(dān)過多應(yīng)有非政府的社會(huì)組織所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。因行政化的約束，使各種資源都集中于政府部門進(jìn)行有計(jì)劃、有目的分配，致使社區(qū)自治組織的社區(qū)治理功能發(fā)生萎縮，限制了其成長(zhǎng)進(jìn)步。

社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理內(nèi)容包括與居民有關(guān)的環(huán)境生活、文體娛樂、養(yǎng)老幼教等公共的社區(qū)服務(wù)，而社區(qū)服務(wù)一般通過購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)或者社區(qū)居民自發(fā)形成自治組織的形式，但不管哪一種方式均需要資金的運(yùn)轉(zhuǎn)，沒有項(xiàng)目資金的支持很多社區(qū)建設(shè)和治理的方案無(wú)法實(shí)施。但目前大多數(shù)的社區(qū)建設(shè)資金來源主要還是來自政府的財(cái)政撥款，但政府的財(cái)政撥款數(shù)額有限且也按需分配，很難做到持續(xù)化發(fā)展的程度。

（二）基于魯中地區(qū)提出集鎮(zhèn)社區(qū)的治理模式轉(zhuǎn)變思路

持續(xù)穩(wěn)定的社區(qū)建設(shè)資金是社區(qū)治理的核心，項(xiàng)目的落地和實(shí)施、社區(qū)服務(wù)設(shè)施的營(yíng)建以及社區(qū)服務(wù)工作人員的聘用均離不開資金的支持。在集鎮(zhèn)社區(qū)的問題中提到，目前社區(qū)治理存在資金缺乏的問題，而目前大多數(shù)社區(qū)的項(xiàng)目資金來源主要是依靠政府的財(cái)政補(bǔ)貼或者社會(huì)捐助等形式，不持續(xù)且不固定。所以則需要社區(qū)組織轉(zhuǎn)變思路，將外部“輸血”的方式轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部“造血”的方式。

作為項(xiàng)目啟動(dòng)資金的來源，可來自一部分財(cái)政補(bǔ)貼、基金會(huì)項(xiàng)目。項(xiàng)目開始后，一方面可依靠基金會(huì)的項(xiàng)目支持，另一方面作為社區(qū)服務(wù)來說，雖然是公益事業(yè)，從非營(yíng)利組織的實(shí)質(zhì)出發(fā)也需要?jiǎng)?chuàng)造一部分收入作為運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)費(fèi)，社區(qū)服務(wù)的一部分也是在有償服務(wù)范圍內(nèi)，但其性質(zhì)依舊是公益性、非營(yíng)利性的。同時(shí)社區(qū)自治組織可以在充分考慮民情民意的基礎(chǔ)上開辦一些便民的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，適當(dāng)?shù)墨@取一部分經(jīng)濟(jì)收入，留下成本及發(fā)展資金之后，再將剩余部分反哺于社區(qū)建設(shè)。

（三）轉(zhuǎn)變社區(qū)治理模式的優(yōu)勢(shì)

通過社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)變，集鎮(zhèn)社區(qū)綜合能力的提升，能夠有效的帶動(dòng)集鎮(zhèn)附近農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展，為農(nóng)村社區(qū)提供更加全面的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、就業(yè)資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，為其他同類社區(qū)的建設(shè)提供參考范本，形成可復(fù)制的社區(qū)治理模式并加以推廣。通過學(xué)習(xí)型社區(qū)和服務(wù)型社區(qū)的建設(shè)，居民素質(zhì)能力不斷提高，社會(huì)公共服務(wù)不斷成熟，為社區(qū)建設(shè)注入源源不斷地力量，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的自我發(fā)展，激發(fā)持續(xù)發(fā)展的社區(qū)活力。

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