公眾參與環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險管理模式研究

周 芮，楊 潔

（蘇州科技大學(xué) 環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，江蘇 蘇州215009）

環(huán)境鄰避設(shè)施通常是一些有污染威脅的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施,它們服務(wù)于廣大地區(qū)的使用者,但可能會影響附近地區(qū)居民的生活質(zhì)量、安全健康等。近年來，環(huán)境鄰避設(shè)施越來越受到公眾的關(guān)注，關(guān)注點得到了進一步的擴展，公眾的主動性也在增強，從剛開始只是簡單關(guān)注環(huán)境鄰避設(shè)施建成后的影響,到開始主動關(guān)注環(huán)境鄰避設(shè)施的選址,再到關(guān)注環(huán)境鄰避設(shè)施實際運行時的潛在或現(xiàn)實風(fēng)險等。公眾關(guān)注的內(nèi)容越來越具體, 由于公眾傾向于直覺風(fēng)險判斷，對與切身利益相關(guān)的風(fēng)險更加敏感[1]，這與其風(fēng)險可接受水平密切相關(guān)，目前，科學(xué)、合理的風(fēng)險可接受水平已被確定為風(fēng)險社會管理的重要基礎(chǔ)[2]。由于風(fēng)險的可接受性帶有很大的主觀因素，專家和公眾對風(fēng)險的理解方式不同，對環(huán)境鄰避設(shè)施的風(fēng)險可接受水平不同[1]，在參與風(fēng)險管理的過程中也會造成不同程度的影響。如果公眾在風(fēng)險管理過程中處于缺席狀態(tài)，那么可能本可以因公眾參與而規(guī)避的問題，會在鄰避現(xiàn)象中凸顯出來。因此，將公眾融進鄰避設(shè)施的風(fēng)險管理，能大大降低鄰避運動的發(fā)生率[3-4]，對減少鄰避現(xiàn)象等不可或缺。本文所探討的環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險管理主要是指環(huán)境風(fēng)險管理。

1 研究背景

1.1 公眾參與

公眾參與是具有共同利益和興趣的社會群體對政府設(shè)計公共利益事務(wù)的決策的介入，或者提出意見和建議的活動[5]。近年來，我國涌現(xiàn)出一系列公眾強烈要求參與的事件。當(dāng)前，公眾參與在我國的發(fā)展主要分為三個方面：（1）立法聽證和立法游說的法律領(lǐng)域[6-9]；（2）政府決策和公眾治理領(lǐng)域[10-13]，主要體現(xiàn)在城市規(guī)劃、公共衛(wèi)生等方面；（3）基層治理領(lǐng)域[14-17]，包括農(nóng)村村民、城市社區(qū)中的民主治理等。目前，公眾參與在我國的發(fā)展仍存在以下問題[18-19]：（1）政府占據(jù)主導(dǎo)地位,公眾的參與程度低,非政府組織（NGO）力量薄弱；（2）公眾參與形式單一,被動參與為主,事前參與不足,且公眾的參與興趣和熱情不高等；（3）我國環(huán)境法律體系不完備,且規(guī)定的公眾參與環(huán)境保護的權(quán)利過于分散?？梢?公眾參與在我國的發(fā)展、完善,仍有很大的提升空間。

1.2 公眾參與環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險管理現(xiàn)狀

風(fēng)險管理的重點是從技術(shù)層面上對項目進行風(fēng)險管理[20]，環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險的預(yù)測和控制要求具有較強的技術(shù)性，而普通公眾卻難以把握，因此公眾會產(chǎn)生對環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險的不確定感，這是公眾抵制環(huán)境鄰避設(shè)施的根本原因[21-22]，因而，公眾要先對風(fēng)險理論有一定的了解，才能更有效、更實質(zhì)性地參與環(huán)境鄰避設(shè)施管理中。目前，公眾參與技術(shù)風(fēng)險管理在我國已有一定的發(fā)展基礎(chǔ)，主要體現(xiàn)在環(huán)境影響評價等領(lǐng)域，在環(huán)評項目中，公眾參與技術(shù)風(fēng)險管理相對成熟，具有一定的法律保障[23]。環(huán)境鄰避設(shè)施做為技術(shù)風(fēng)險的主要研究對象，近幾年倍受關(guān)注。從2007年廈門PX 項目，到2014年杭州垃圾焚燒廠等一系列環(huán)境鄰避沖突事件的發(fā)生，公眾自身環(huán)境權(quán)益意識提高了，在環(huán)境鄰避設(shè)施管理問題上的參與度也逐漸提高。最初,公眾參與的目的就是履行法定程序,使項目得以順利實施。這個目標的限定決定了公眾參與環(huán)境鄰避設(shè)施管理的形式化。近年來，環(huán)境群體事件的頻繁發(fā)生，表明公眾參與的積極性明顯地提高，參與性質(zhì)也由被動向主動過渡[24-25]，由形式化向?qū)嵸|(zhì)性參與過渡。通過鄰避項目的全生命周期研究發(fā)現(xiàn)，鄰避項目建設(shè)實施的各階段均需公眾適當(dāng)形式的參與[26-27]，雖然公眾自身有一定的局限性，但政府可以通過制度建設(shè)、技術(shù)支持、財務(wù)支持等方面的保障措施來消除局限性[28]。

公眾在風(fēng)險管理中的參與地位被顯著提高，將公眾參與納入風(fēng)險管理具有一定的必要性，這也是公眾維護自身權(quán)益的實現(xiàn)途徑。

2 公眾參與環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險管理的存在問題

2.1 風(fēng)險識別有效性低

風(fēng)險識別是對不良結(jié)果或不期望事件發(fā)生的概率進行描述及定量的系統(tǒng)過程[29]，有效的風(fēng)險識別，是降低環(huán)境群體事件發(fā)生頻率的基礎(chǔ)。大多數(shù)環(huán)境鄰避設(shè)施的建設(shè)從社會發(fā)展的角度來看是必需的[30]，但公眾對它們的存立，常持對立的態(tài)度。其中，影響公眾有效識別風(fēng)險的因素就是“污名化效應(yīng)”，污名本質(zhì)上是一種消極的刻板印象[31]，被污名的物體常常受到社會的厭惡、回避，甚至排斥。在環(huán)境群體事件頻發(fā)的背景條件下，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施被污名化。公眾對其異常敏感，且缺乏理性思考，對環(huán)境鄰避設(shè)施的反應(yīng)常常是消極或者是過度的，加上自身風(fēng)險認知的限制，不能如專家那樣，通過科學(xué)的方法對風(fēng)險做出客觀的評估，很容易盲目跟風(fēng)，引發(fā)環(huán)境群體性事件。在風(fēng)險背景下，公眾對風(fēng)險知識的熟悉程度，會顯著影響他們對該技術(shù)的風(fēng)險感知[32]，從而影響公眾識別風(fēng)險的有效性，極大地限制鄰避設(shè)施的項目進程，也使公眾參與設(shè)施風(fēng)險管理得不到實質(zhì)性的進展。

2.2 風(fēng)險溝通缺失

風(fēng)險溝通是一個雙向多元交流的過程，包括政府、專家、企業(yè)與環(huán)境鄰避設(shè)施選址附近的居民或民眾代表進行相互溝通。其根本目的是引導(dǎo)公眾對可能的風(fēng)險產(chǎn)生盡可能準確的認知，并在此基礎(chǔ)上采取理性的應(yīng)對行動[33]。風(fēng)險溝通作為風(fēng)險管理框架的核心[34]，目前公眾在其中并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。在解決環(huán)境鄰避問題時，政府的重點一般都放在補償公眾的問題上[35-36]，忽略了項目規(guī)劃、決策等過程中的風(fēng)險溝通問題。受傳統(tǒng)風(fēng)險管理模式的影響，公眾參與不及時，政府與公眾缺乏必要的風(fēng)險溝通，往往是政府單向告知公眾結(jié)果，對其進行相關(guān)補償。面對具有高風(fēng)險的環(huán)境鄰避設(shè)施，補償措施通常毫無影響力[37]。廈門市垃圾處理廠、多地PX 事件的引發(fā)都是由于政府與公眾之間缺乏有效的風(fēng)險溝通，對話缺乏共識[38-39]?？梢姡L(fēng)險溝通的缺乏，會導(dǎo)致政府與公眾之間產(chǎn)生沖突甚至加劇，從而引發(fā)環(huán)境群體性事件。

2.3 公眾參與內(nèi)容有限

公眾參與環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險管理的內(nèi)容十分有限。由于公眾本身專業(yè)技能、學(xué)歷水平的限制和風(fēng)險感知的差異，大部分以聽證會、規(guī)劃公示、意見反饋等形式，簡單地參與到鄰避設(shè)施的風(fēng)險管理中。對于風(fēng)險分析、評估等要求專業(yè)技能和知識的過程，公眾很少有途徑參與進來。

近年來，雖然公眾對鄰避議題的參與程度逐漸提高，但仍然經(jīng)常被排除在規(guī)劃決策之外，只能以底層抗爭的方式推動決策納入社區(qū)居民意志、實現(xiàn)參與影響[40]。面對鄰避難題，西方國家已經(jīng)進入“參與—協(xié)商—共識”的決策模式。而我國現(xiàn)有的規(guī)劃階段，絕大多數(shù)公眾參與活動，是由政府部門首先提出方案，繼而通過社區(qū)代表參與情況通報會、規(guī)劃公示會，或者在政府媒體上發(fā)布規(guī)劃公示的方式實現(xiàn)[41]。在這個過程中，它強調(diào)了專家向非專家的單向信息傳遞，忽略了目標公眾的價值、關(guān)注、恐懼和意見，即公眾被排除在規(guī)劃決策之外。公眾越早參與規(guī)劃決策過程，鄰避事件發(fā)生的可能性就越低，雖然規(guī)劃決策的過程可能會因公眾的參與而延長，但決策后實施的時間將會縮短[42]，并且公眾的早期參與能夠提升決策的可接受度，有利于消除公眾的冷漠并培養(yǎng)公眾的法制意識[43]。

隨著公眾在環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險管理中自我權(quán)益意識的增強以及參與地位的提高，問題也逐漸顯露出來。在風(fēng)險管理中，由于外界因素的影響以及公眾自身條件的限制，公眾對環(huán)境鄰避設(shè)施的風(fēng)險識別有效性低、參與管理的內(nèi)容有限，風(fēng)險溝通缺失。這些問題成為公眾參與風(fēng)險管理的突破口，一定程度上影響公眾發(fā)揮其參與風(fēng)險管理的有效性。

3 公眾參與環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險管理模式框架

盡管《環(huán)境保護公眾參與辦法》自2015年9 月1 日起開始施行，其中公眾參與的方式、途徑等得到進一步的擴充與保證，但公眾意見在項目各階段得不到足夠重視。本文從項目全過程角度探討環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險管理公眾參與機制，為環(huán)境保護公眾參與工作的開展提供新的思路。環(huán)境鄰避設(shè)施能否順利運作的一個關(guān)鍵，是看公眾對其帶來的風(fēng)險或潛在風(fēng)險是否認可。而要降低環(huán)境鄰避設(shè)施帶來的風(fēng)險，最有效的方法，就是讓政府、企業(yè)、公眾三者實質(zhì)性地參與項目建設(shè)全過程中（見圖1）。

圖1 政府、公眾、企業(yè)參與環(huán)境鄰避設(shè)施項目全過程

3.1 模式結(jié)構(gòu)

環(huán)境鄰避設(shè)施互助委員會（見圖2）是一個結(jié)構(gòu)性較穩(wěn)定的，區(qū)域性的非政府性質(zhì)的組織，包含三大主體：公眾、政府以及企業(yè)。政府和企業(yè)，除了其本職之外，都有同一個目標——為社會的穩(wěn)定發(fā)展做出貢獻，而社會穩(wěn)定也需要公眾的協(xié)助，從這個角度來看，“互助委員會”不再是理論上的管理組織，而是公眾、政府和企業(yè)之間互相溝通、彼此合作，又相互監(jiān)督的重要平臺。尤其在環(huán)境鄰避設(shè)施管理中，政府、公眾和企業(yè)的目標應(yīng)明確一致，在公眾共同參與，且不損害公眾利益的情況下，最大化降低環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險，使其穩(wěn)定服務(wù)社會。

在互助委員會中，公眾涵括以下四類人群：

（1）專家。專家可以從“專家?guī)臁敝羞x取，有一定的權(quán)威性，在項目規(guī)劃期給予專業(yè)性的咨詢，為政府、企業(yè)、公眾提供專業(yè)技術(shù)、風(fēng)險等相關(guān)知識的指導(dǎo)，可以解答公眾的困惑，為解決問題奠定基礎(chǔ)。

圖2 模式結(jié)構(gòu)

（2）環(huán)境鄰避設(shè)施選址附近的居民。環(huán)境鄰避設(shè)施運行后，這部分人群可能直接受到影響，因此，如何讓他們在互助委員會中發(fā)揮作用，顯得尤為重要。通過相關(guān)知識的學(xué)習(xí)，公眾在項目規(guī)劃期參與規(guī)劃，適當(dāng)與政府、企業(yè)對話，提出問題，全過程實質(zhì)性地參與，發(fā)揮公眾的效用。公眾在項目建設(shè)期可以通過現(xiàn)場參觀，了解項目動態(tài)發(fā)展；在項目運營期和退役期，公眾以監(jiān)督、信息反饋等形式全力參與，尤其是在退役期，公眾一旦發(fā)現(xiàn)異常情況，需及時向政府或企業(yè)反映，使該問題得到關(guān)注和解決，在項目的退役期，公眾應(yīng)當(dāng)積極主動，針對項目現(xiàn)存狀況提出相關(guān)的意見或建議。公眾與政府、企業(yè)攜手合作很重要，但公眾群體本身也需有一定的時間進行溝通，這體現(xiàn)在“細胞小組”的建立——居委會協(xié)助組織參與互助委員會的公眾，以小區(qū)為單位，形成各個細胞小組，激發(fā)小區(qū)居民的內(nèi)驅(qū)動力，發(fā)揮基層社會自治的作用。細胞小組需要將每次會議的情況向互助委員會反饋，必要時請專家或政府人員進入小組指導(dǎo)。一群可能受到同一個環(huán)境鄰避設(shè)施影響的人，聚集在一起溝通，看問題會更加全面，提出的問題也比較多。政府、企業(yè)及專家面對公眾的顧慮，更加綜合考慮公眾的利益，謀求相關(guān)利益者之間的平衡。同時“細胞小組”的建立，也有利于培訓(xùn)公眾領(lǐng)袖，以更好地連接政府與公眾之間的交流。

（3）非政府組織（NGO）。NGO 作為公民自愿為實現(xiàn)某種公共利益而建立的社會民間組織[44]，在公眾參與中起到一定的積極作用，能帶動公眾參與的積極性，維護環(huán)境安全。在項目規(guī)劃前期，可由地方NGO 主導(dǎo)，對設(shè)施選址附近的居民進行民意調(diào)查，搜集公眾所關(guān)注的環(huán)境鄰避設(shè)施問題。同時，在項目建設(shè)期及運營期，也需NGO 的監(jiān)督。

（4）媒體。媒體是傳播信息的媒介，在設(shè)施項目階段中，其作用體現(xiàn)在監(jiān)督、公示信息等。除了公共媒體，自媒體（如微信、微博、貼吧、博客、論壇/BBS 等）在信息傳播過程中同樣起到至關(guān)重要的作用。通常，環(huán)境鄰避問題的發(fā)生具有地域性[45]，而自媒體的使用可以打破地域性，使該問題成為社會公共話題，提高社會的廣泛參與度，加大監(jiān)督力度。

互助委員會中，政府的作用舉足輕重。在項目規(guī)劃期，一方面，政府需適當(dāng)引導(dǎo)公眾的參與及公眾與企業(yè)的合作，為公眾組織學(xué)習(xí)、咨詢會等，使公眾正確認識風(fēng)險，避免風(fēng)險的放大效應(yīng)；另一方面，政府需要從全局把關(guān)，聽取各方意見，作出關(guān)鍵性決策。但在多數(shù)情況下，政府決策者面臨著這樣一個難題：受環(huán)境風(fēng)險影響的公眾，并不是一定能夠分享到國家或地方經(jīng)濟發(fā)展帶來的利益。在環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險決策時，如何平衡它的建設(shè)可能帶來的國家、地方利益和當(dāng)?shù)毓娫诮?jīng)濟發(fā)展中環(huán)境風(fēng)險增大所付出的代價。政府必須充分考慮可能遭受環(huán)境風(fēng)險危害的公眾、具有控制環(huán)境風(fēng)險能力和對公眾利益負責(zé)任的團體、當(dāng)?shù)貓?zhí)政的地方政府三者之間的矛盾沖突，解決得好，就能相互合作，促使社會和諧發(fā)展；反之，可能造成社會動亂。在項目建設(shè)期，政府需現(xiàn)場視察，及時了解項目動態(tài)信息，加強與企業(yè)溝通；而在項目運營期，政府需重視公眾、企業(yè)與項目建設(shè)前后的銜接，除了要適當(dāng)引導(dǎo)公眾及時反映環(huán)境鄰避設(shè)施的服務(wù)情況，還需組織公眾、企業(yè)以座談會等方式，針對公眾后續(xù)所反映的情況，進行了解、溝通、解決；最后，在項目退役期，政府仍需整體來管控，提出預(yù)防和減輕不良影響的對策和措施，嚴格管治環(huán)境鄰避設(shè)施現(xiàn)場，并對企業(yè)或公眾反映的情況作出及時的調(diào)配或解決方案。

于企業(yè)而言，在項目規(guī)劃期，需參與項目的規(guī)劃過程；在項目建設(shè)期，企業(yè)主要承擔(dān)建設(shè)工作，并定期向政府、公眾匯報項目建設(shè)進展。它的主導(dǎo)作用體現(xiàn)在項目建設(shè)、評估及維修等階段。隨時間和各方面人為環(huán)境的影響，建設(shè)完成的鄰避設(shè)施仍存在不可測的潛在風(fēng)險，因此，在項目運營期，企業(yè)需定期檢查、維護環(huán)境鄰避設(shè)施，延長其使用時限，達到降低潛在風(fēng)險、保障公眾安全的目的。在項目退役期間，企業(yè)對項目負有安全管理的責(zé)任，用技術(shù)嚴格把控，定期檢測環(huán)境鄰避設(shè)施的環(huán)境安全影響因素，并向政府匯報、向公眾公示即時動態(tài)信息。此外，企業(yè)的參與，對于深化信息公開，強化公眾參與監(jiān)督，具有一定的推動作用。企業(yè)可利用開放日，給公眾提供體驗性的機會，使公眾深入企業(yè)，了解真實情況，并解答公眾提出的問題。

互助委員會成員，除了面對面交流，同時也借助“線上”交流渠道，加強政府、公眾及企業(yè)之間的聯(lián)系，督促環(huán)境鄰避設(shè)施更好地服務(wù)于社會。“線上”交流渠道只限于互助委員會成員相互交流，它的作用主要集中在設(shè)施投入使用的后續(xù)階段。一方面，政府面向居民，可以將決策等信息在該平臺作出公示；另一方面，公眾可以隨時隨地在溝通平臺上發(fā)表意見或瀏覽他人留言，并透過該平臺及時向?qū)＜摇⒄捌髽I(yè)反映設(shè)施運營的相關(guān)情況，達到信息傳遞和資源共享的效果，使互助委員會成員之間信息暢通，推動鄰避項目進程?！熬€上”溝通平臺只是輔助交流工具，并不能替代公眾與政府的“面對面”交流，政府仍需定期監(jiān)督環(huán)境鄰避設(shè)施，組織公眾會面，鼓勵公眾積極參與交流，真實表達想法，提出問題及建議。同時，注意引導(dǎo)正面輿論，避免負面輿論，產(chǎn)生社會動蕩。

3.2 模式功能

公眾參與環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險管理模式的提出，具有一定的功能性意義（見圖3）。

圖3 模式功能

（1）加強政府、公眾及企業(yè)的緊密聯(lián)系，改善三者之間的關(guān)系。一直以來，政府、公眾及企業(yè)這三者之間的聯(lián)系并不緊密，而所謂的公眾參與也只是長時間停留在公眾參與階梯理論[46]的第二個階段，即公眾象征性參與。本模式的提出，使政府、公眾和企業(yè)在關(guān)系的基礎(chǔ)上，各司其職，且相互監(jiān)督，為該模式的穩(wěn)定運行，打下根基。

（2）注重成員間的彼此溝通，避免激化環(huán)境污染引發(fā)的社會矛盾，維護社會穩(wěn)定，推進我國和諧社會建設(shè)。在公眾全過程參與項目進程中，公眾對環(huán)境鄰避設(shè)施的關(guān)注點可以與政府、企業(yè)面對面交流，在項目規(guī)劃期達成一致。對公眾來說，參與管理的透明度較高，公眾提出問題，政府、企業(yè)協(xié)助解決問題，這在環(huán)境鄰避設(shè)施建成服務(wù)社會后，極大規(guī)避群眾與政府之間的沖突，有利于推動項目的進程，更好地實現(xiàn)環(huán)境鄰避設(shè)施服務(wù)社會的功效，達到公眾參與的實質(zhì)性意義。

（3）提高公眾專業(yè)素質(zhì)，加強公眾參與項目風(fēng)險管理能力，激發(fā)公眾參與的積極性。為使公眾更加清楚參與的目的和意義，政府將協(xié)助專家，面向公眾，舉辦不定期的有關(guān)風(fēng)險等專業(yè)方面的咨詢會，使公眾以專業(yè)化的視角參與環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險管理，提升公眾對項目風(fēng)險認知能力。從長遠角度來看，本模式為將來環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險管理項目預(yù)備了公眾基礎(chǔ)。

除了以上功能，公眾參與環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險管理模式的運作，重視公眾的利益，對于環(huán)境鄰避設(shè)施的問題，針對性較強，加上互助委員會成員間的彼此協(xié)助，大大降低了環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險管理的難度；同時，本模式全面、透明化的監(jiān)督，也拓寬了公眾參與的渠道，使公眾能及時參與項目的各個階段，并使其在參與期間“有事可做”，彌補現(xiàn)有工程項目公眾參與制度的不足等。

4 結(jié)語

本文探討了公眾參與環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險管理模式，在優(yōu)先注重公眾相關(guān)利益的前提下，將公眾參與涵蓋近環(huán)境鄰避設(shè)施各個項目階段。公眾作為一個龐大的社會群體，要充分發(fā)揮其不同角色職能——“專家”、“設(shè)施選址附近的居民”、“NGO”和“媒體”的作用。同時，政府需組織公眾進行相關(guān)專業(yè)上的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，以提高公眾參與風(fēng)險管理的能力。此外，需注重細致地溝通及交流途徑，通過構(gòu)建互助委員會及相關(guān)細胞小組，使公眾、政府和企業(yè)保持密切聯(lián)系，加強彼此間的交流，預(yù)見性地規(guī)避社會矛盾。

鄰避現(xiàn)象是一種自利的意識形態(tài)，很難進行理性的說服，最關(guān)鍵的還是得益于公眾參與性[47]。本文經(jīng)文獻回顧公眾參與、公眾參與環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險管理的現(xiàn)狀，探討了公眾參與環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險管理模式，該模式加強了政府、公眾及企業(yè)的緊密聯(lián)系，提高了公眾的參與度，對公眾更有效地參與環(huán)境鄰避設(shè)施管理，發(fā)揮公眾的作用具有一定的指導(dǎo)意義。