官員變更與霧霾污染
——來自地級市的證據(jù)

張 華， 唐 玨

（1. 復(fù)旦大學 經(jīng)濟學院，上海 200433； 2. 南京審計大學 商學院，江蘇 南京 211815）

一、引 言

改革開放40多年來，中國工業(yè)化和城市化快速持續(xù)推進，然而過于粗放的發(fā)展方式導(dǎo)致了嚴重的環(huán)境污染問題。其中，霧霾污染由于發(fā)生頻率高、影響范圍廣、治理難度大、出現(xiàn)常態(tài)化等特征而成為社會各界關(guān)注的焦點（邵帥等，2016）。根據(jù)NASA衛(wèi)星的霧霾污染統(tǒng)計資料，中國PM2.5年平均濃度超過世界衛(wèi)生組織規(guī)定準則值的4倍以上?！罢匂采儭薄笆骣卜币殉蔀橹袊鴱V大社會公眾“無法呼吸的痛”。既有文獻（Chen等，2013；Ebenstein等，2017）發(fā)現(xiàn)，中國淮河以北地區(qū)因煤炭供暖政策導(dǎo)致總懸浮顆粒物（TSPs）和PM10年均濃度分別提高184 ug/m3和41.7 ug/m3，這進一步導(dǎo)致北方居民的預(yù)期壽命分別減少5.5年（Chen等，2013）、3.1年（Ebenstein等，2017）。因此，霧霾治理迫在眉睫，它既是“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”的重要戰(zhàn)役之一，也是利在千秋的重大民生工程。

霧霾污染等環(huán)境問題不僅僅是環(huán)境和經(jīng)濟的問題，也是行政管理體制的問題（郭峰和石慶玲，2017）。究其原因，環(huán)境污染是生產(chǎn)和消費過程中的副產(chǎn)品，具有外部性，會導(dǎo)致市場失靈，從而需要政府通過環(huán)境規(guī)制進行矯正。環(huán)境規(guī)制的利益相關(guān)者包括中央政府、地方政府、地方環(huán)保部門和污染企業(yè)，其運轉(zhuǎn)則涉及行政管理體制。具體而言，我國環(huán)境規(guī)制由中央政府統(tǒng)一制定并由地方政府負責實施，但是兩者的目標函數(shù)并不一致。在以GDP為核心的政績考核體系下，地方政府官員追逐經(jīng)濟增長而忽視社會民生事業(yè)的現(xiàn)象屢見不鮮，地方政府非完全執(zhí)行中央政府的環(huán)境規(guī)制亦不足為奇（張華等，2017）。同時，地方環(huán)保部門由于在人事、經(jīng)費等方面受制于地方政府（Cai等，2016a），其行為受地方政府增長目標偏向約束，對企業(yè)污染行為往往是“心有余而力不足”。另外，地方政府與污染企業(yè)容易形成政企合謀，前者為了促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，后者則為了節(jié)約經(jīng)營成本而維持粗放式經(jīng)營。

與此同時，地方政府依托行政管理體制、環(huán)境屬地管理體制和信息優(yōu)勢，在與中央政府、地方環(huán)保部門和污染企業(yè)博弈時處于優(yōu)勢地位。考慮到中國實行的是地方首長負責制，市委書記和市長等地方主政官員掌握著包括行政審批、土地征用、貸款擔保、政策優(yōu)惠、資源環(huán)境等各種稀缺資源的決策分配權(quán)（潘越等，2017），作為地方政府官員集團金字塔塔尖的領(lǐng)導(dǎo)人，事實上已成為地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟和穩(wěn)定社會秩序的主要執(zhí)行者，扮演著政府這只“有形的手”的“資源統(tǒng)籌CEO”的角色。鑒于地方領(lǐng)導(dǎo)人的重要性，市委書記和市長的變更將會導(dǎo)致前后屆政府施行政策的非持續(xù)性，可能導(dǎo)致當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的波動，也可能會影響當?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量?？紤]到中國地方領(lǐng)導(dǎo)人頻繁調(diào)動，任期不能屆滿的現(xiàn)象較為普遍（劉海洋等，2017），官員變更呈常態(tài)化趨勢（王賢彬等，2009），亟須解答以下問題：地方領(lǐng)導(dǎo)人的變更是否會影響當?shù)仂F霾污染水平？這種影響是否因官員個體特征而存在差異？以及導(dǎo)致這種影響的可能機制是什么？厘清上述問題，有利于完善官員治理體制，對構(gòu)建霧霾防治的長效機制具有重要的現(xiàn)實意義。

本文借助于地方領(lǐng)導(dǎo)人變更這一具有“準自然實驗”性質(zhì)的事件，檢驗了官員變更對霧霾污染的影響。相對于以往文獻，本文可能的貢獻體現(xiàn)在以下三方面：一是豐富了霧霾污染的相關(guān)研究?，F(xiàn)有關(guān)于霧霾污染的文獻（邵帥等，2016；黃壽峰，2017）絕大多數(shù)聚焦于省份層面，只有少數(shù)研究（秦蒙等，2016；陳詩一和陳登科，2018）關(guān)注了地級市層面，使用的數(shù)據(jù)主要來源于哥倫比亞大學公布的衛(wèi)星監(jiān)測PM2.5濃度數(shù)據(jù)，其局限是只公布了1998-2012年每三年的滑動平均值。相對而言，本文數(shù)據(jù)來源于NASA衛(wèi)星的監(jiān)測數(shù)據(jù)，其優(yōu)勢是PM2.5數(shù)據(jù)更新到2016年，并且每年均有觀測值，能和解釋變量更好地匹配。二是補充了官員變更污染效應(yīng)的政治與環(huán)境經(jīng)濟學文獻。雖然既有少數(shù)文獻（梁平漢和高楠，2014；吳培材和王忠，2016；郭峰和石慶玲，2017；潘越等，2017）研究了官員變更的污染效應(yīng)，但罕有文獻聚焦于霧霾污染。本文利用地級市的面板數(shù)據(jù)，檢驗了官員變更對霧霾污染的影響，并從變更類型與城市屬性的角度考察了異質(zhì)性。進一步，本文從官員個體特征、霧霾污染波動和影響機制等方面進行了拓展性分析。三是在實踐意義上為構(gòu)建霧霾治理的長效機制提供了有益的政策啟示，認為應(yīng)避免地方官員的頻繁變更，保持環(huán)保政策執(zhí)行的連續(xù)性，并且完善地方官員對于霧霾治理工作的激勵與約束機制，為打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)奠定基礎(chǔ)。

二、文獻綜述與研究假說

（一）文獻綜述

在以政治集權(quán)和財政分權(quán)為核心的中國式分權(quán)體制下，地方政府擁有巨大的資源配置權(quán)力，成為推動整個社會經(jīng)濟增長的主力軍（羅黨論和佘國滿，2015）。地方政府官員更是直接控制轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和資源，在推動經(jīng)濟體制改革、招商引資、發(fā)展民營經(jīng)濟、改善地方基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域經(jīng)濟合作等方面都發(fā)揮了積極而重要的作用（王賢彬等，2009）。

然而，有關(guān)地方政府官員變更與環(huán)境污染關(guān)系的研究比較欠缺。既有研究主要包括以下觀點：（1）促進論。吳培材和王忠（2016）以煙塵污染反映環(huán)境質(zhì)量，利用2003-2010年261個城市的面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)市委書記或市長兩類地方領(lǐng)導(dǎo)人的任一變更會顯著促進煙塵排放量。（2）抑制論。梁平漢和高楠（2014）聚焦于水污染，利用2004-2011年中國287個城市的面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)市長變更顯著降低水污染水平，并且較差的法制環(huán)境減弱了人事變更的治理效果。究其原因，地方領(lǐng)導(dǎo)人的更替導(dǎo)致已經(jīng)建立的“政企合謀”關(guān)系被打破，提高企業(yè)對負外部性的生產(chǎn)行為的約束力，降低企業(yè)的違規(guī)排污行為。（3）無因果關(guān)系論。潘越等（2017）關(guān)注了可吸入顆粒物，他們利用2006-2013年240個城市的面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)市委書記變更并不能顯著影響PM10的污染水平。

特別地，一些學者將污染物進行分類，發(fā)現(xiàn)了多種結(jié)論。郭峰和石慶玲（2017）利用2013年12月至2016年6月中國160個城市的面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)書記變更顯著降低SO2和CO的污染水平，而對PM2.5和PM10影響不顯著。這是因為SO2和CO主要來源于生產(chǎn)性污染，容易遭受政企合謀的影響，因此市委書記變更產(chǎn)生的震懾效應(yīng)對這類污染物效果更強。

綜上所述，既有文獻關(guān)于官員變更對環(huán)境污染影響效應(yīng)的結(jié)論并未達成共識。究其原因，雖然有核心變量指標的度量差異，也有研究數(shù)據(jù)與方法的區(qū)別，但是必須從根源上探究官員變更影響環(huán)境污染的作用機制，才能有的放矢地為霧霾治理政策的合理制定提供科學依據(jù)。

（二）研究假說

理論上，官員變更對環(huán)境污染的影響具有截然相反的兩種效應(yīng)：一是新官上任導(dǎo)致的促進效應(yīng)；二是震懾效應(yīng)導(dǎo)致的抑制效應(yīng)。正是這兩種相左的力量導(dǎo)致了上述既有文獻相互矛盾的經(jīng)驗研究。

新官上任效應(yīng)表現(xiàn)為，官員變更會加劇霧霾污染水平。具體而言，新上任的地方官員出于政治晉升的考慮，期望在新職位上做出新成績，特別是做出與前任相比更加突出或者不同的成績（王賢彬等，2009）。在這種強烈的動機下，新任地方官員存在兩種行為：降低環(huán)境規(guī)制強度與增加固定資產(chǎn)投資，尤其是生產(chǎn)性公共品的投資。一方面，新任地方官員為了吸引外地流動性資源，可能會通過降低環(huán)境規(guī)制強度等手段引進高耗能、高污染、高排放企業(yè)。同時，為了固化本地已有資源，對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的污染行為“睜只眼閉只眼”，放松監(jiān)管力度，甚至可能干涉環(huán)保部門執(zhí)法（潘越等，2017；雷平等，2018），與污染企業(yè)形成政企合謀。另一方面，新任地方官員存在“重基建、輕民生”的財政支出傾向，偏好于生產(chǎn)性公共品的投資。顯然，這類公共品具有投資周期短、效益高等優(yōu)勢，能夠直接、快速促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展（王賢彬等，2010）；相比之下，環(huán)境保護支出等消費性公共品投資周期長，并未受到地方官員的青睞。既有文獻（Wu等，2013）證實，增加環(huán)境支出不利于地方官員晉升。

在上述兩種行為下，地方官員的履新將不利于轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量和環(huán)保工作，釀成“為晉升而增長，為增長而污染”的后果。既有文獻證實，為了促進轄區(qū)經(jīng)濟短時間內(nèi)的飛躍式增長，地方官員不惜以破壞資源和環(huán)境為代價（于文超和何勤英，2013），其目的在于為下一次晉升增加籌碼，最終導(dǎo)致“為晉升而污染”的局面。因此，某一地區(qū)地方領(lǐng)導(dǎo)人變更將不利于當?shù)丨h(huán)境質(zhì)量的提升，本文將這種效應(yīng)稱為“新官上任”效應(yīng)。新任官員在剛上任時，為了發(fā)送信號而表現(xiàn)自己的能力，以便為下一次晉升競爭做準備，就會通過降低環(huán)境規(guī)制強度與增加固定資產(chǎn)投資等手段快速實現(xiàn)轄區(qū)經(jīng)濟增長的目標，從而加劇霧霾污染水平。

震懾效應(yīng)表現(xiàn)為，官員變更會抑制霧霾污染水平。隨著環(huán)境污染形勢愈發(fā)嚴峻，中央政府為了強化地方政府污染減排的約束力，于2005年在《國務(wù)院關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》中首次提出，把環(huán)境保護納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核內(nèi)容，并將考核情況作為干部選拔任用和獎懲的依據(jù)之一。隨后，中央出臺的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》和《主要污染物總量減排考核辦法》再次強調(diào)了地方政府官員多維任務(wù)中環(huán)境治理的重要性。在此情形下，環(huán)境績效逐漸成為地方政府官員晉升考核的一個重要指標（潘越等，2017）。既有文獻證實，節(jié)能減排等環(huán)境指標已經(jīng)和經(jīng)濟增長指標一樣，成為影響地方官員晉升的重要考核依據(jù)（Zheng等，2014）。

隨著環(huán)境指標被納入地方政府官員政績考核體系之中，地方領(lǐng)導(dǎo)人的變更將會對當?shù)氐恼蠛现\產(chǎn)生震懾效應(yīng)，能夠破解官員長期任職形成的“關(guān)系網(wǎng)”，有利于降低水污染（梁平漢和高楠，2014）和SO2、CO等生產(chǎn)性污染（郭峰和石慶玲，2017）。本質(zhì)上，政企合謀是污染企業(yè)依靠與某些特定官員的私人關(guān)系而建立的，具有一定的官員個體依附性，因此往往會隨著政府官員的變更而發(fā)生改變，呈現(xiàn)出脆弱性或不確定性。同時，伴隨著震懾效應(yīng)，官員變更引發(fā)的政策非持續(xù)性加劇了當?shù)仄髽I(yè)風險（錢先航和徐業(yè)坤，2014；劉海洋等，2017），導(dǎo)致企業(yè)縮減投資。由于環(huán)境污染是生產(chǎn)過程中的副產(chǎn)品，所以企業(yè)降低生產(chǎn)投資水平有利于環(huán)境質(zhì)量。因此，官員變更迫使政企關(guān)系重新洗牌，能夠減少政企合謀，從而抑制霧霾污染水平。

綜上所述，官員變更對轄區(qū)霧霾污染水平存在正反兩方面的影響，最終效應(yīng)取決于這兩種影響孰占主導(dǎo)。由此，本文提出以下兩個競爭性假說：

假說a：若官員變更的新官上任效應(yīng)占主導(dǎo)地位，則官員變更將會加劇轄區(qū)霧霾污染水平。

假說b：若官員變更的震懾效應(yīng)占主導(dǎo)地位，則官員變更將會降低轄區(qū)霧霾污染水平。

三、實證設(shè)計

（一）計量模型設(shè)定

為了估計官員變更對霧霾污染水平的影響，本文沿襲一般官員變更效應(yīng)的文獻（王賢彬等，2009；郭峰和石慶玲，2017；劉海洋等，2017），設(shè)定如下計量模型：

（二）樣本與變量

本文采用的樣本為2003-2016年中國281個地級城市的非平衡面板數(shù)據(jù)。所需數(shù)據(jù)來自于NASA衛(wèi)星的PM2.5數(shù)據(jù)、人民網(wǎng)和新華網(wǎng)的官員變量數(shù)據(jù)和《中國城市統(tǒng)計年鑒》的控制變量數(shù)據(jù)等。同時，以貨幣單位的名義變量均調(diào)整為以2000年為基期的不變價格。

1. 霧霾污染。本文參考既有文獻的一般做法，霧霾污染以PM2.5地表濃度的年平均值來衡量。圖1左繪制了2003-2016年中國三大區(qū)域霧霾污染水平演變趨勢。從時間趨勢上看，平均而言，中國霧霾污染在52 ug/m3的水平線上下波動，經(jīng)歷了先上升后下降再上升再下降的M形過程，2007年和2013年是兩個谷峰年；從空間特征上看，區(qū)域間霧霾污染存在差異性，中部最高，東部次之，西部最低。圖1右繪制了樣本期間中國各城市霧霾污染均值的地理分布。從中可以發(fā)現(xiàn)，霧霾污染水平較高的地區(qū)主要分布在華北、華東、華中和四川盆地等地區(qū)。

圖 1 2003-2016年中國三大區(qū)域霧霾污染演變趨勢與樣本均值的地理分布圖

2. 官員變更。通常而言，新任官員需要一段時間的適應(yīng)期。本文參照王賢彬等（2009）、錢先航和徐業(yè)坤（2014）、羅黨論和佘國滿（2015）、劉海洋等（2017）的設(shè)計，對官員變更的定義以當年6月為界限，即如果新任官員在當年6月之前上任，則定義該年為城市的變更年，若發(fā)生在6月之后，則定義下一年為城市的變更年。圖2展示了2003-2016年市委書記與市長變更的時間分布。從中可以看出，市委書記與市長每年變更的人次較為接近，但變更的時間分布并不均勻，2003年、2007年、2008年、2012年和2013年均是變更的高峰年，這是因為黨代會當年和下一年是地方官員的換屆年份，由此形成中國獨特的政治經(jīng)濟周期（文雁兵，2014）。同時，由于本文同時考察了市委書記與市長兩類領(lǐng)導(dǎo)人的變更，因此設(shè)計了任一變更、書記變更、市長變更和同時變更四類衡量官員變更的變量，具體變量定義見表1。

圖 2 2003-2016年市委書記與市長變更時間分布圖

表 1 主要變量的定義和描述性統(tǒng)計分析

3. 控制變量。為了控制其他變量對霧霾污染水平的影響，本文參照邵帥等（2016）、秦蒙等（2016）、黃壽峰（2017）的研究，在方程（1）中引入如下控制變量：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、FDI比重、人口密度、教育水平、科技支出、金融發(fā)展、人均收入的一次方項和平方項。其中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以綜合指數(shù)衡量，計算公式為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綜合指數(shù)=1（一產(chǎn)比重）+2（二產(chǎn)比重）+3（三產(chǎn)比重），比重具體指產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重。其他變量的定義見表1。與已有文獻相比，變量分布并未發(fā)現(xiàn)明顯差異，均在合理范圍之內(nèi)，從而保證了研究數(shù)據(jù)的可靠性。

四、實證結(jié)果

（一）基本回歸

官員變更對霧霾污染影響的基本回歸結(jié)果見表2。其中，第（1）列至第（3）列模型的被解釋變量是PM2.5地表濃度年平均值的對數(shù)，第（4）列至第（6）列模型的被解釋變量是PM2.5地表濃度的年平均值?？梢园l(fā)現(xiàn)，無論PM2.5地表濃度是否取對數(shù)值，任一變更的估計系數(shù)在六類模型中均大于零，并且通過1%的顯著性水平檢驗，表明地方領(lǐng)導(dǎo)人變更顯著加劇了霧霾污染水平，證實了假說a，與吳培材和王忠（2016）的研究結(jié)論一致。從估計系數(shù)的經(jīng)濟意義看，以第（3）列為例，在給定其他條件不變的情況下，相對于未發(fā)生官員變更的城市，如果某一城市發(fā)生市委書記或市長變更的情況，那么該城市PM2.5地表濃度平均增加1.12%。究其原因，新任地方官員在剛上任時期需要發(fā)送信號表現(xiàn)自己的能力，同時出于晉升激勵的考慮，一般會對經(jīng)濟、政治等資源進行新一輪的配置，重點扶持與自身晉升目標一致的產(chǎn)業(yè)（劉海洋等，2017）。這導(dǎo)致官員變更帶來的新官上任效應(yīng)要大于震懾效應(yīng)，即正向的新官上任效應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)地位，從而促使官員變更加劇了轄區(qū)霧霾污染水平。

表 2 官員變更對霧霾污染影響的基本回歸結(jié)果

關(guān)于控制變量的估計結(jié)果，本文以表2第（3）列的雙固定效應(yīng)模型為準。可以發(fā)現(xiàn)，人口密度的估計系數(shù)顯著為負，說明提高人口集聚度有利于遏制霧霾污染，與陸銘和馮皓（2014）的觀點一致。人均收入的一次方項顯著為負，而二次方項不顯著，表明樣本時間內(nèi)中國并不存在霧霾污染的庫茲涅茨曲線，但是經(jīng)濟發(fā)展水平有利于遏制霧霾污染水平。此外，其他控制變量的估計系數(shù)并沒有通過顯著性檢驗，對霧霾污染的影響尚不明晰。

（二）異質(zhì)性

1. 官員變更類型。上文分析了市委書記或市長任一變更對霧霾污染的影響，然而采用“任一變更”這一定義可能掩蓋潛在的市委書記變更和市長變更的差異，即不同類型的地方領(lǐng)導(dǎo)人的變更對霧霾污染的影響可能存在差異。鑒于上述考慮，本文進一步檢驗了書記變更、市長變更和兩者同時變更對霧霾污染的影響，估計結(jié)果見表3。

表 3 不同官員變更類型的回歸結(jié)果

由表3可知，市委書記變更對霧霾污染的影響為正，但在統(tǒng)計上并不顯著，與郭峰和石慶玲（2017）的研究結(jié)論一致；相比之下，市長變更則顯著加劇霧霾污染水平。這意味著上文中官員變更對霧霾污染的加劇效應(yīng)主要由市長變更所導(dǎo)致。究其原因，雖然市委書記與市長同屬轄區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，但兩者在日常工作中各司其職。按照傳統(tǒng)的制度分工，一般認為市委書記負責黨務(wù)與人事組織安排，市長分管經(jīng)濟與社會發(fā)展等日常性事務(wù)（錢先航和徐業(yè)坤，2014）。因此，從干部職能的角度而言，地區(qū)環(huán)境治理一般由市長負責，從而市長變更對霧霾污染的影響更為直接。另外，市委書記和市長同時變更也不能顯著影響霧霾污染水平。這可能的原因是，當轄區(qū)領(lǐng)導(dǎo)同時發(fā)生變更的時候，黨務(wù)系統(tǒng)以及政務(wù)系統(tǒng)的政策都可能因官員的更替發(fā)生變化（王賢彬等，2009），新官上任效應(yīng)和震懾效應(yīng)最大，這兩種相反的效應(yīng)可能發(fā)生抵消，進而導(dǎo)致同時變更對霧霾污染影響不顯著。

2. 地區(qū)異質(zhì)性。本文進一步考察官員變更影響霧霾污染的地區(qū)差異，估計結(jié)果見表4第（1）列至第（3）列?？梢园l(fā)現(xiàn)，相對于西部城市，官員變更對霧霾污染的促進效應(yīng)在東部和中部城市的子樣本中更為顯著。這可能是因為，中國地方政府以及官員對于轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展具有很大的控制力，經(jīng)濟發(fā)展較快反而給了官員更大的空間和資源來影響轄區(qū)經(jīng)濟增長（王賢彬等，2009），從而進一步影響霧霾污染水平。換言之，東部和中部城市的新任官員可掌握的資源要高于西部城市，從而導(dǎo)致新官上任效應(yīng)要高于震懾效應(yīng)。

同時，考慮到霧霾污染主要來源于工業(yè)生產(chǎn)、冬季取暖燒煤等導(dǎo)致的大氣中的顆粒物，而以自然資源開采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的資源型城市，特別是中國龐大的礦產(chǎn)資源型城市，工業(yè)較為發(fā)達，天然區(qū)別于非資源型城市，所以有必要考察官員變更的霧霾效應(yīng)是否在這兩類城市中存在差別。表4第（4）列和第（5）列報告了相關(guān)回歸結(jié)果。從表4可以看出，資源型城市中，地方領(lǐng)導(dǎo)人變更顯著增加霧霾污染水平，而這一效應(yīng)在非資源型城市的子樣本中并不存在。這可能是因為，資源型城市最大稟賦優(yōu)勢是資源較為豐裕，產(chǎn)業(yè)以工業(yè)為主，這促使地方領(lǐng)導(dǎo)人為實現(xiàn)快速的經(jīng)濟增長目標，主要依托于資源相關(guān)產(chǎn)業(yè)，而對環(huán)境影響考慮不足，導(dǎo)致資源型城市的新官上任效應(yīng)更加明顯。

表 4 不同地區(qū)的回歸結(jié)果

（三）穩(wěn)健性檢驗

1. 更換官員變更指標。為了減輕指標度量問題對實證結(jié)論的影響，本文重新定義官員變更指標。參考李后建（2016）的做法，如果城市當年市委書記和市長未發(fā)生變更，則賦值為0，任一變更賦值為1，同時變更賦值為2，估計結(jié)果見表5第（1）列。可以發(fā)現(xiàn)，官員變更的估計系數(shù)在5%的顯著性水平上為正，支持前文結(jié)論。

表 5 穩(wěn)健性檢驗的回歸結(jié)果

2. 排除特殊樣本和異常值。首先，考慮到省會城市和計劃單列市擁有特殊的經(jīng)濟、財政和政治資源，官員晉升激勵模式、經(jīng)濟規(guī)模、城市屬性等方面與普通地級城市相比有較大差異，本文刪除這些城市樣本進行回歸，估計結(jié)果見表5第（2）列。其次，為排除異常值的干擾，本文基于霧霾污染變量5%-95%分位點數(shù)據(jù)進行回歸，估計結(jié)果見表5第（3）列。最后，考慮到2007年和2013年是霧霾污染的兩個谷峰年，而這兩年又恰好是官員變更的谷峰年，本文刪除這兩年的樣本進行回歸，估計結(jié)果見表5第（4）列。可以發(fā)現(xiàn)，三類模型中，任一變更的估計系數(shù)顯著為正，并且在數(shù)值上與基本模型的估計系數(shù)非常接近，支持前文結(jié)論。

3. 考慮官員個人特征的影響。為了控制官員個人特征對轄區(qū)內(nèi)霧霾污染水平的影響，本文引入市委書記和市長的年齡、學歷、任期、性別和專業(yè)等10個變量，估計結(jié)果見表5第（5）列?？梢园l(fā)現(xiàn)，本文相關(guān)結(jié)論依然成立。

4. 城市特定的時間趨勢?？紤]到每個城市的霧霾污染隨時間推移可能呈現(xiàn)不同的時間趨勢，本文在基本模型中進一步控制城市特定的線性時間趨勢，估計結(jié)果見表5第（6）列?？梢园l(fā)現(xiàn)，本文相關(guān)結(jié)論依然成立。

5. 考慮政治周期的影響。既有文獻證明，中國存在獨特的政治經(jīng)濟周期和顯著的換屆效應(yīng)（文雁兵，2014）。究其原因，黨代會換屆的年度，地方官員變更的頻率會更高（劉海洋等，2017），圖2也證實了這一觀點。為了控制政治周期的影響，本文定義黨代會的虛擬變量，2007年和2012年取值為1，樣本其他年份取值為0，估計結(jié)果見表5第（7）列?？梢园l(fā)現(xiàn)，任一變更的估計系數(shù)（0.0112）在數(shù)值大小與顯著性上都和基本模型的結(jié)果保持一致。另外，相對于其他年份，召開黨代會的年份顯著增加霧霾污染水平，意味著官員變更頻率較高的年份，霧霾污染水平也較高，顯示了官員變更與霧霾污染的正相關(guān)關(guān)系。

6. 內(nèi)生性問題。一般而言，官員變更是由上級部門依據(jù)官員特征、政績等多方面因素綜合考察決定。然而，隨著將環(huán)境指標納入地方政府官員政績考核體系中，霧霾污染水平有可能在一定程度上也會影響官員變更，從而導(dǎo)致內(nèi)生性，進一步影響上文研究結(jié)論的可靠性。為此，本文參考潘越等（2017）的做法，采用Heckman兩步法來修正這種偏差。第一步，以任一官員變更作為被解釋變量構(gòu)造probit模型，解釋變量為市委書記和市長的年齡、學歷、任期、性別和專業(yè)，以此計算出逆米爾斯比率（IMR）。第二步，將IMR代入原模型中，以消除官員變更和霧霾污染之間可能存在的內(nèi)生性問題，估計結(jié)果見表5第（8）列。容易看出，逆米爾斯比率并沒有通過顯著性檢驗，而任一變更的估計系數(shù)依然顯著為正，說明在考慮了可能存在的內(nèi)生性和樣本選擇偏差后，本文研究結(jié)論保持較高的穩(wěn)健性。同時，本文還檢驗了核心解釋變量-任一變更的內(nèi)生性。遵循王賢彬等（2009）的思路，以市委書記和市長的年齡、學歷、任期、性別和專業(yè)作為任一變更的工具變量，Durbin-Wu-Hausman檢驗結(jié)果顯示，值為0.0858，p值為0.7696，接受原假設(shè)，即認為任一變更是外生變量，再次驗證了前文結(jié)論的穩(wěn)健性。

（四）安慰劑檢驗

為了排除官員變更對霧霾污染的加劇效應(yīng)受到遺漏變量干擾的可能性，本文遵循Cai等（2016b）的思路，通過隨機選擇官員變更的城市進行安慰劑檢驗。本文根據(jù)2003-2016年每年書記變更人數(shù)和市長變更的人數(shù)，在281個城市中隨機選擇相同數(shù)量的城市分別作為市委書記變更城市和市長變更城市。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)造假的任一變更變量Turnoverfalse，使用方程（1）的模型設(shè)定，分別重復(fù)進行1 000次和2 000次回歸，圖3分別繪制了兩次模擬中Turnoverfalse回歸系數(shù)和P值的分布圖。從中可以發(fā)現(xiàn)，基于隨機樣本估計得到的回歸系數(shù)均分布在0附近，進一步計算得到，兩次模擬中回歸系數(shù)的均值分別為-0.000 293 5和-0.000 113 8，而本文的基準回歸系數(shù)是0.011 2，大于絕大部分模擬值。從P值的角度看，在1 000次模擬中，有77個估計值的P值小于等于0.1，并且其中有34個估計值大于0.011 2，意味著此次模擬中本文的回歸結(jié)果在96.60%（1-34/1 000）的概率上是正確的；同時，在2 000次模擬中，有173個估計值的P值小于等于0.1，并且其中有75個估計值大于0.011 2，意味著此次模擬中本文的回歸結(jié)果在96.25%（1-75/2 000）的概率上是正確的。因此，可以認為官員變更對霧霾污染的加劇效應(yīng)至少在95%的概率上并未受到遺漏變量的干擾。

圖 3 安慰劑檢驗的結(jié)果

五、拓展性討論

（一）官員個體特征對變更的霧霾效應(yīng)的影響

盡管上文證實地方官員變更能夠顯著影響當?shù)仂F霾污染水平，但官員本身具有異質(zhì)性，不同特征的官員其影響力和動機會存在較大差異（錢先航和徐業(yè)坤，2014；劉海洋等，2017），而這種差異會影響官員的政策傾向，進而對霧霾污染水平產(chǎn)生不同的作用。鑒于此，本部分進一步考察戶籍、年齡等官員個體特征對變更霧霾效應(yīng)的影響。需要說明的是，由于上文證實市委書記變更并不能顯著影響霧霾污染（見表3），因此本部分和下文影響機制部分重點從市長變更角度進行考察。

表6第（1）列至第（4）列報告了官員戶籍對變更的霧霾效應(yīng)影響的回歸結(jié)果。可以發(fā)現(xiàn)，在市委書記和市長均為外地、市長為外地的子樣本中，官員變更增加了霧霾污染水平，而這一效應(yīng)在本地官員的子樣本中并不顯著，表明本地（戶籍地）官員有利于降低變更對霧霾污染的加劇作用。這是因為，官員籍貫體現(xiàn)了個體地緣關(guān)系的差異，鄉(xiāng)土官員在當?shù)貫楣?，會更注重本地長期利益以獲得官員聲望和家族聲譽（雷平等，2018）。既有文獻（王芳，2018）發(fā)現(xiàn)，與外地官員相比，那些在籍貫地任職的官員具有更大動力為轄區(qū)提供環(huán)境保護支出等公共服務(wù)。因此，本地官員即使不能“為官一任，造綠家鄉(xiāng)”，也不會惡化家鄉(xiāng)的環(huán)境質(zhì)量水平。

表 6 官員個體特征對變更的霧霾效應(yīng)影響的回歸結(jié)果

進一步，本文考察了市長年齡對變更霧霾效應(yīng)的影響。一方面，根據(jù)市長年齡的平均值（50.46歲）將其分成兩組，年輕一組為1，年老一組為0，并在回歸方程中納入市長變更與年輕市長虛擬變量的交叉項，回歸結(jié)果見表6第（5）列。可以發(fā)現(xiàn)，市長變更的估計系數(shù)顯著為正，而市長變更與年輕市長交叉項的估計系數(shù)顯著為負，表明更年輕的市長有利于緩解變更對霧霾污染的加劇作用，與Kahn等（2015）、郭峰和石慶玲（2017）的研究結(jié)論一致。究其原因，由于中央對地方官員的績效考核既是分階段的也是連續(xù)的，而相對年輕的官員具備更好的仕途前景，因此需要力圖保持政績上的良好記錄（王賢彬等，2009）。所以，相對于年紀大的市長，年輕市長未來晉升的可能性更大，出于長期職業(yè)生涯的考慮，更可能注重轄區(qū)的霧霾治理。另外，考慮到眾所周知的“59歲”現(xiàn)象，即官員在即將離任時大肆貪污受賄的現(xiàn)象（劉海洋等，2017），可能導(dǎo)致官員與污染企業(yè)合謀而不利于霧霾治理。為考察這一效應(yīng)，本文在回歸方程中納入市長變更與59歲虛擬變量①樣本中，市長年齡的最大值為61歲，考慮到“59歲”現(xiàn)象是離任之前的一種特定現(xiàn)象，因此本文將“59歲”現(xiàn)象這一變量定義為，如果市長大于等于59歲，則賦值為1，否則為0。可以說，本文考察的是一種廣義上的“59歲”現(xiàn)象。的交叉項，回歸結(jié)果見表6第（6）列?？梢园l(fā)現(xiàn)，交叉項的估計系數(shù)顯著為負，表明即將離任的市長反而減輕了變更對霧霾污染的加劇作用?？赡艿脑蚴牵虚L直接負責轄區(qū)環(huán)境治理工作，因環(huán)境事故遭受處罰的可能性更高，為了避免處分而導(dǎo)致多年努力付之東流（沈坤榮和金剛，2018），快離任的市長更加重視霧霾治理工作。

（二）官員變更對霧霾污染波動的影響

一定程度上，環(huán)境污染波動的大小反映政府掌控環(huán)境質(zhì)量水平的能力（Sigman，2014）。本文進一步考察官員變更對霧霾污染波動的影響，估計結(jié)果見表7?？梢园l(fā)現(xiàn)，任一變更、書記變更、同時變更和穩(wěn)健性的官員變更指標均顯著推高霧霾污染的波動水平，而市長變更的影響則不顯著。這意味著，地方政府領(lǐng)導(dǎo)人有能力控制本地霧霾污染，并且市委書記的掌控力和影響力要高于市長。前文雖然發(fā)現(xiàn)書記變更并不能顯著影響霧霾污染水平，但這并不意味著某一地區(qū)的市委書記對該地環(huán)境不具有影響力。事實上，市委書記的權(quán)責往往能夠覆蓋市長的權(quán)責，即使市委書記不直接參與環(huán)境治理的具體政策實施，但是也會通過影響環(huán)保支出、地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型等方式間接影響地區(qū)環(huán)境（張楠和盧洪友，2015）。本文的這一發(fā)現(xiàn)類似于黃壽峰（2017）的觀點，即中國地方政府可以通過調(diào)整環(huán)境政策顯著影響本地的霧霾波動性，并選擇反映自身偏好和利益的環(huán)境質(zhì)量水平。結(jié)合上文結(jié)論可以推測出，市委書記的影響力要大于市長，但其工作重心主要集中于黨務(wù)、人事安排和統(tǒng)籌地方全局性事務(wù)，而市長則負責具體性的事務(wù)。

表 7 官員變更對霧霾污染波動影響的回歸結(jié)果

（三）官員變更對霧霾污染的影響機制

上文的實證內(nèi)容建立了官員變更與霧霾污染之間的關(guān)系，但還沒有建立兩者聯(lián)系的橋梁-影響機制。鑒于此，本文進一步研究官員變更影響霧霾污染的機制和途徑。上文提及，官員變更對霧霾污染的影響分為正向的新官上任效應(yīng)和負向的震懾效應(yīng)，而實證結(jié)論表明前者占據(jù)主導(dǎo)地位。因此，本文主要分析新官上任效應(yīng)作用于霧霾污染的兩條渠道-降低環(huán)境規(guī)制強度和偏向硬性公共品的財政支出。同時，由于地級市層面缺乏環(huán)境支出和基礎(chǔ)設(shè)施投資的數(shù)據(jù)，所以本文從“官員變更是否增加固定資產(chǎn)投資”這一側(cè)面來驗證第二條影響渠道。需要指出的是，由于缺乏更為翔實的城市數(shù)據(jù)，下文給出的證據(jù)可能只是間接的、側(cè)面的和探索性的。

1. 降低環(huán)境規(guī)制強度。官員變更是否降低了環(huán)境規(guī)制強度呢？為了回答這一問題，首先需要構(gòu)建衡量環(huán)境規(guī)制強度的指標。由于環(huán)境規(guī)制指標具有不可直接量化的特征，既有文獻從投入型和績效型角度構(gòu)造了多種指標。根據(jù)地級市層面數(shù)據(jù)的可獲得性，本文遵循Zhang等（2017）的思路，以工業(yè)SO2去除率表征地級市環(huán)境規(guī)制強度。具體計算公式為，工業(yè)SO2去除率=工業(yè)SO2去除量/（工業(yè)SO2去除量+工業(yè)SO2排放量），分母實際上就是工業(yè)SO2產(chǎn)生量。正如Barla和Perelman（2005）所言，SO2排放的變化能夠反映一個國家改善環(huán)境的努力程度。因此本文同時考察官員變更對工業(yè)SO2去除率、工業(yè)SO2去除量和工業(yè)SO2排放量的影響，以此觀察官員變更對某地方政府對環(huán)境的重視程度和改善其質(zhì)量的努力程度，從側(cè)面反映環(huán)境規(guī)制強度的變化，估計結(jié)果見表8。由表8可知，市委書記或市長任一變更在當期顯著增加工業(yè)SO2排放量，滯后一期顯著降低工業(yè)SO2去除率和工業(yè)SO2去除量。同時，這一結(jié)論基本也存在于市長變更的子樣本中，但在工業(yè)SO2去除量方程中，市長變更滯后一期的估計系數(shù)不顯著為負。上述結(jié)論證明，官員變更導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制強度降低，并且存在滯后效應(yīng)，即環(huán)境規(guī)制強度會持續(xù)下降。

表 8 官員變更對環(huán)境規(guī)制強度影響的回歸結(jié)果

2. 增加固定資產(chǎn)投資。既有文獻（王賢彬等，2010）發(fā)現(xiàn)，為實現(xiàn)快速的經(jīng)濟增長目標，地方官員高度倚重投資擴張。圖4繪制了2003-2016年全社會固定資產(chǎn)投資總額與增長率的演變趨勢。從圖4可以看出，全社會固定資產(chǎn)投資總額一直處于快速上升通道，從2003年的5.56億元增加至2016年的60.65億元，增幅接近十倍；同時，投資增長率整體上呈現(xiàn)波動下降的趨勢，未來需要尋找新的經(jīng)濟增長動力。那么，官員變更是否增加了固定資產(chǎn)投資呢？表9報告了官員變更對投資增長率影響的回歸結(jié)果。從表9可以發(fā)現(xiàn)，雖然官員變更的當期不能顯著影響投資增長率，但是官員變更的滯后一期顯著推高投資增長率，這種時滯效應(yīng)蘊含官員上任后會通過增加固定資產(chǎn)投資的手段來促進轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。這一結(jié)論類似于王賢彬等（2010）的研究，他發(fā)現(xiàn)地方官員為了急于做出成績，官員變更會顯著推高全國總體的投資增長率。由于這些固定資產(chǎn)投資絕大多數(shù)用于生產(chǎn)性公共品，而環(huán)境支出等軟性公共品的支出比重和增長速度要遠遠低于生產(chǎn)性公共品，因此不利于抑制霧霾污染水平。

圖 4 2003-2016年全社會固定資產(chǎn)投資總額與增長率演變趨勢

表 9 官員變更對固定資產(chǎn)投資增長率影響的回歸結(jié)果

六、結(jié)論與政策建議

由于中國地方政府擁有所轄地區(qū)的資源支配權(quán)，對地方發(fā)展具有強大的影響力，因此地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的變更可能會影響當?shù)丨h(huán)境質(zhì)量。然而，既有霧霾治理的文獻并沒有關(guān)注官員變更的影響，更加忽略了官員變更對霧霾污染的影響機制。鑒于此，本文利用2003-2016年中國281個地級城市的面板數(shù)據(jù)，借助于地方領(lǐng)導(dǎo)人變更這一具有“準自然實驗”性質(zhì)的事件，實證檢驗了官員變更對霧霾污染的影響。研究結(jié)果表明：（1）官員變更顯著加劇了霧霾污染水平，意味著新官上任效應(yīng)占主導(dǎo)地位；（2）這一促進效應(yīng)主要由市長變更所導(dǎo)致，而市委書記變更對霧霾污染的影響并不顯著，這根源于兩類轄區(qū)官員的不同分工；（3）官員變更的霧霾效應(yīng)存在區(qū)域異質(zhì)性，在東部、中部與資源型城市的子樣本中更為明顯；（4）官員變更的霧霾效應(yīng)因官員個體特征而存在差異，在外地官員的子樣本中更為顯著，并且更年輕、59歲特定年齡的市長有利于緩解官員變更對霧霾污染的加劇作用；（5）官員變更顯著增加霧霾污染的波動水平，并且市委書記的影響力要高于市長；（6）降低環(huán)境規(guī)制強度與增加固定資產(chǎn)投資是官員變更加劇霧霾污染的兩個重要影響機制。

本文的結(jié)論豐富了官員與污染相關(guān)的政治與環(huán)境經(jīng)濟學文獻，對理解地方政府行為與環(huán)境污染的關(guān)系具有一定的理論價值，并且對完善官員治理和霧霾污染防治具有重要的現(xiàn)實意義。本文的政策建議直接蘊含在研究結(jié)論之中：

（1）避免地方官員的頻繁變更，保持環(huán)保政策執(zhí)行的連續(xù)性。本文的核心結(jié)論顯示，官員變更導(dǎo)致霧霾污染水平上升。地方領(lǐng)導(dǎo)人的頻繁變更會產(chǎn)生新一輪的新官上任效應(yīng)，誘發(fā)地方官員執(zhí)政行為的浮躁化、執(zhí)政理念的短視化及執(zhí)政政績的泡沫化等系列問題（李后建，2016），導(dǎo)致霧霾治理等環(huán)保工作讓位于經(jīng)濟發(fā)展。同時，地方官員頻繁變更也會削弱治霾政策等公共政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性，引發(fā)較高程度的政策執(zhí)行波動與偏差。因此，保持官員任期的相對穩(wěn)定，避免地方官員的頻繁變更，確保領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)更迭的制度化、法制化和有序化，有助于保持環(huán)保支出和環(huán)保政策執(zhí)行的持續(xù)性。

（2）完善地方官員的環(huán)保激勵機制，弱化官員變更的新官上任效應(yīng)。應(yīng)將霧霾治理指標納入政績考核體系中，構(gòu)建以綠色發(fā)展為導(dǎo)向的多元化考核評價體系，以矯正地方政府目標函數(shù)，合理引導(dǎo)地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的行為偏好，使其充分認識到環(huán)境保護是功在當代、利在千秋的偉大事業(yè)。通過政治激勵制度建設(shè)激勵地方政府官員追求經(jīng)濟和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，杜絕用“綠水青山”兌換“金山銀山”的短視行為，徹底扭轉(zhuǎn)簡單地以GDP增長率論英雄的政績導(dǎo)向，從而提高地方政府環(huán)境保護和霧霾治理的自發(fā)性意愿，促使新任官員的“三把火”不僅僅聚焦于經(jīng)濟發(fā)展，還應(yīng)關(guān)注“綠水青山”這“一把火”。

（3）完善地方官員的環(huán)保約束機制，強化官員變更的震懾效應(yīng)。應(yīng)設(shè)計健全可行的問責機制，著力構(gòu)建霧霾治理的長效機制，保證治霾工作的有效性。一方面，以“黨政同責”“一崗雙責”“一票否決”“終身追究”等非常嚴格的環(huán)境制度強化地方政府治理霧霾污染的剛性約束；另一方面，完善動態(tài)的減霾指標考核評價機制?！丁笆濉鄙鷳B(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》強調(diào)，關(guān)于各類生態(tài)環(huán)境評估考核，應(yīng)對執(zhí)行情況進行中期評估和終期考核。動態(tài)的減霾考核評價機制可以避免政策執(zhí)行過程的從眾行為，并且以時間區(qū)間內(nèi)的平均減霾績效代替時點上的數(shù)據(jù)進行動態(tài)綜合評價，防止治標不治本的臨時性治理措施與運動式治理行為。