鄉(xiāng)村治理模式的變遷及發(fā)展趨勢

于穎

摘 要：鄉(xiāng)村治理是國家治理體系的基礎(chǔ)，十九大報告中明確提出要“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”?；趪遗c社會關(guān)系理論，綜觀我國鄉(xiāng)村治理模式的歷史沿革，反思當(dāng)下鄉(xiāng)村治理模式的不足之處，并展望構(gòu)建以德治為基礎(chǔ)，法治為保障，自治為目標(biāo)的“三治合一”的新型鄉(xiāng)村治理模式。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;國家與社會;自治;德治;法治

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.27.071

中國自古是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村的和諧與穩(wěn)定關(guān)系著國家的發(fā)展與繁榮。近年來，在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村的大方針下，農(nóng)村迅速發(fā)展。然而隨著資源下鄉(xiāng)和分利秩序的形成，結(jié)構(gòu)化的利益分配模式吞噬了大量的國家資源。鄉(xiāng)村治理面臨的重重困境掀起了學(xué)術(shù)界的研究熱潮，其中，“國家—社會”的理論框架運(yùn)用最為廣泛。

早期，“國家—社會”理論將國家和社會視作兩個對立的主體，國家利用政治權(quán)力對社會施加影響，社會則通過自治對抗國家控制的企圖，以保持一定的獨(dú)立自主性。20世紀(jì)70年代以來，“市民社會”理論興起，強(qiáng)調(diào)國家與社會分離且社會應(yīng)處于主導(dǎo)地位。但黃宗智認(rèn)為該理論是基于西方經(jīng)驗所總結(jié)出的理想模式，并不適用于中國?；趯Α笆忻裆鐣崩碚摰姆此迹恍W(xué)者提出了法團(tuán)主義理論，認(rèn)為國家與社會之間是在互相承認(rèn)合法性基礎(chǔ)上的合作關(guān)系。與“市民社會”理論發(fā)展交叉進(jìn)行的還有“國家政權(quán)建設(shè)理論”，這也是最為學(xué)者接受的觀點(diǎn)。他們從國家政權(quán)建設(shè)著手，探討基層秩序的變化。如鄒讜提出“全能主義”模式，費(fèi)孝通的“差序格局論”，徐勇提出“內(nèi)核—邊層”的二元結(jié)構(gòu)，孫立平的“總體性社會”等等。

發(fā)展至20世紀(jì)80年代，格蘭諾維特提出“嵌入性”理論，認(rèn)為國家中的政治、經(jīng)濟(jì)等活動都是嵌入社會關(guān)系之中的，因而，對國家制度的分析也必須在社會分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行。一些學(xué)者在研究基礎(chǔ)上結(jié)合中國的實際經(jīng)驗，開創(chuàng)性提出了具有中國特色的分析模式?？禃怨獾葘W(xué)者認(rèn)為國家管理社會組織的手段是多元的，并將其歸納為“分類控制”。應(yīng)星（2001）在鄉(xiāng)村研究的方法論中引入“策略行動”分析，通過講述西南水電站移民集體上訪的故事在實踐中把握國家與社會關(guān)系的本質(zhì)，在分析策略上顛覆了傳統(tǒng)的“國家—社會”二元分析框架。

在學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，本文融合了時間序列下鄉(xiāng)村治理模式的歷史沿革和空間序列下“國家—社會”的二元關(guān)系，探討自治、德治、法治在鄉(xiāng)村治理模式中的歷史變遷與內(nèi)在邏輯。

1 農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)時期的“士紳社會”模式

“觀今宜鑒古，無古不成今?！被厮莸絺鹘y(tǒng)社會，農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)是鄉(xiāng)村社會得以建立的基礎(chǔ)，人們依賴血緣和地緣來建立社會關(guān)系，在宗法制基礎(chǔ)上建立社會秩序，這為“士紳社會”模式的存在和發(fā)展提供了適宜的土壤。自秦朝推行“郡縣制”以來，“皇權(quán)止于縣政”便成了我國傳統(tǒng)社會基層治理的基本格局。士紳依據(jù)鄉(xiāng)規(guī)民約對鄉(xiāng)村事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)，通過創(chuàng)辦“會館”、“善堂”等組織進(jìn)行民間自治，自我管理。鄉(xiāng)紳從小接受教化，與統(tǒng)治階級價值認(rèn)同一致;而自小生活在鄉(xiāng)村又使其具有熟人社會的鄉(xiāng)土特性，從而得到鄉(xiāng)民信任，獲得治理權(quán)威，在國家與社會之間扮演著“中介”角色，在維護(hù)社會穩(wěn)定，賑災(zāi)慈善等方面發(fā)揮了不容忽視的作用。

士紳社會這一概念最早由費(fèi)正清提出，卜正民將其描述為“一個由獲得功名的精英主宰的社會”。韋伯將這種治理結(jié)構(gòu)視為“非官方的自治”，代表鄉(xiāng)村社會中“紳權(quán)”與“皇權(quán)”的對立關(guān)系。后來，黃宗智在二元研究范式的基礎(chǔ)上，從社會底層民眾的視角上重新審視國家與社會關(guān)系，提出鄉(xiāng)村權(quán)力模式是國家、士紳和村莊的三角關(guān)系。筆者認(rèn)為，士紳生存于國家與鄉(xiāng)村社會之間的中間地帶，除去一些地方惡勢力的負(fù)面效應(yīng)，鄉(xiāng)紳這一群體的存在彌補(bǔ)了“皇權(quán)不下縣”的基層管理空缺，以其在自身特性和資源上的獨(dú)特優(yōu)勢利用非政治制度對鄉(xiāng)村進(jìn)行一定程度上的自治，從而保證了社會基層秩序的穩(wěn)定運(yùn)行。

《左傳》有言，“德，國之基業(yè)”。在傳統(tǒng)社會的鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)村中個人權(quán)利湮沒在國家的政治權(quán)力之中，道德和政治互相滲透，逐步形成了一套以禮教為手段，通過約束道德來規(guī)范鄉(xiāng)村秩序的村規(guī)民約，并日漸發(fā)展為鄉(xiāng)紳社會的治理依據(jù)。然而隨著清末戰(zhàn)爭爆發(fā)，統(tǒng)治階級的殘酷剝削和帝國列強(qiáng)的資源掠奪使農(nóng)村基層“鄉(xiāng)紳治村”現(xiàn)象漸趨式微，鄉(xiāng)紳逐步退出歷史舞臺。

2 計劃經(jīng)濟(jì)時期的“政社合一”模式

新中國成立初期，百廢待興。在社會資源極度匱乏，發(fā)展極為落后的情況下，我國建立起權(quán)力高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制。在農(nóng)村，黨和國家充分利用戰(zhàn)時經(jīng)驗，帶領(lǐng)全國人民完成了土地改革，打破了傳統(tǒng)的以“禮”為維系的鄉(xiāng)村秩序，形成了“公社—生產(chǎn)大隊—生產(chǎn)隊”的人民公社“三級管理制度”。從而加深了農(nóng)民對社會主義新政權(quán)的認(rèn)同與擁護(hù)，激發(fā)了農(nóng)民的自我效能感，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，保證鄉(xiāng)村治理工作順利進(jìn)行。

在這一時期，“國家通過政治權(quán)力可以侵入社會生活的私人領(lǐng)域，整個社會的資源和人們的自由空間都被納入政治之內(nèi)，由政治結(jié)構(gòu)決定”，是一種所謂的“全能主義”模式。通過在城市推行單位制、在鄉(xiāng)村推行人民公社體制，國家權(quán)力對整個社會實現(xiàn)全面控制。

在這種高度集中的政治體制之下，鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)出高度封閉的特點(diǎn)。這種封閉性將村民的生產(chǎn)生活限制在人民公社所劃定的范圍之內(nèi)，原有的村規(guī)民約遭到破壞，鄉(xiāng)村的自我分化受到阻礙，“自治”不復(fù)存在。同時期，我國法治建設(shè)也進(jìn)入停滯和倒退階段。各地“浮夸風(fēng)”盛行，鄉(xiāng)村社會矛盾激化，生產(chǎn)發(fā)展受到嚴(yán)重阻礙，鄉(xiāng)村治理陷入困境。

3 集體經(jīng)濟(jì)時期的“鄉(xiāng)政村治”模式

20世紀(jì)70年代末期，全國工作重心開始向經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移，計劃經(jīng)濟(jì)體系開始瓦解，集體經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)。1982年國家頒布了新的《憲法》，在法律上確認(rèn)了村民委員會實行自治的合法地位。至此，我國鄉(xiāng)村治理正式步入“鄉(xiāng)政村治”時期。從根本上講，“鄉(xiāng)政村治”模式是一種“放權(quán)型”的“一元二體”治理模式。無論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是村委會，其權(quán)力的合法性都是村民所賦予的，要為村民服務(wù)。

改革開放以來，計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，國家為順應(yīng)市場的發(fā)展，開始逐步減少在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行政干預(yù)，市場漸漸發(fā)展為資源配置的主要機(jī)制和手段。而國家也從“無限政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，將權(quán)力賦予社會，從而大大提高了社會的積極性和自主性。在此背景上，隨著市民社會不斷發(fā)展壯大，俞可平等學(xué)者提出由治理走向善治，試圖從“強(qiáng)國家，弱社會”向“強(qiáng)國家，強(qiáng)社會”轉(zhuǎn)變。

改革開放以后，在充分吸取教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，我國重新踏上了探索法制化建設(shè)的征程，依法治國也逐漸成為現(xiàn)代化敘事的一部分。但從根本上而言，實施法治意味著要將國家權(quán)威以法的形式嵌入鄉(xiāng)村社會，而德治理念在鄉(xiāng)村治理中逐漸被虛化，這在一定程度上是對鄉(xiāng)村原有的文化網(wǎng)絡(luò)的破壞。因此，在鄉(xiāng)村治理模式建構(gòu)中，“德治”與“法治”兩種治理手段在治理中的分配機(jī)制關(guān)系著鄉(xiāng)村社會是作為現(xiàn)代國家行政系統(tǒng)下的基層社會存在，還是繼續(xù)保持其相對自主的政治、社會與文化形態(tài)。

4 市場經(jīng)濟(jì)時期的“多元治理”模式

2005年，《十一五規(guī)劃綱要建議》提出，要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。此后，解決三農(nóng)問題，調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系和建設(shè)和諧新農(nóng)村成為中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要?dú)v史任務(wù)。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由過去的“行政化”管理理念向“自治化”的服務(wù)理念轉(zhuǎn)變，致力于為農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

在此背景下，鄉(xiāng)村治理不再是傳統(tǒng)的在黨和政府引領(lǐng)指導(dǎo)下的“單中心”治理模式，而是由黨、政府、鄉(xiāng)村社會、民間組織等多元主體對公共權(quán)力及資源進(jìn)行合理有效配置的活動，即多元治理模式。國家與社會之間呈現(xiàn)合作態(tài)勢，鄉(xiāng)村社會群體通過自組織，進(jìn)行自主協(xié)調(diào)，共同解決鄉(xiāng)村社會問題，并由此設(shè)立相關(guān)有效的制度安排。尤其是鄉(xiāng)間民間組織成長起來，通過良好的多向度合作，在降低政府直接控制鄉(xiāng)村導(dǎo)致成本過高和可能的管理失敗的風(fēng)險的同時，也激活了鄉(xiāng)村社會內(nèi)部活力，從而形成和完善了整個鄉(xiāng)村的多元治理機(jī)制。

現(xiàn)代社會是法治的社會，社會生活的各個領(lǐng)域都是建構(gòu)在法治的精神上的，鄉(xiāng)村治理離不開法治的大框架。然而，在社會治理中，光靠法律的制約還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在絕大多數(shù)情形下，違法者皆有道德直覺，他們能意識到自身行為的脫軌。但隨著社會的前進(jìn)與發(fā)展，國人的權(quán)利意識逐漸蘇醒，傳統(tǒng)熟人社會形成的道德約束力被日益削減。因此，只有強(qiáng)化公民法律意識并將其扎根內(nèi)心信仰，推進(jìn)道德文明建設(shè)，將法與德有機(jī)融合，一張一弛，才能牢牢把握治理現(xiàn)代化的前進(jìn)方向并不斷深入開拓。

5 我國鄉(xiāng)村治理發(fā)展的“三治合一”趨勢

從傳統(tǒng)社會發(fā)展至今，我國鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了由“德治”到“公制”再到“法治”的嬗變過程，但自治的元素始終存在。從春秋時期老子提出的“無為而治”思想到現(xiàn)代社會話語體系中的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”。鄉(xiāng)村自治有助于抑制國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的過度干預(yù)和支配，從而維護(hù)鄉(xiāng)村領(lǐng)域的相對獨(dú)立性，有效實現(xiàn)國家與社會的有機(jī)統(tǒng)一。

自2000年以后，國家進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，村民自治由過去的行政化向自治化過渡。十八屆三中全會以來，創(chuàng)新社會治理體制，進(jìn)一步創(chuàng)新社會基層治理方式，從而提升社會治理績效成為社會治理的新要求。以浙江省桐鄉(xiāng)市為代表的探索構(gòu)建“以德治為基礎(chǔ)，法治為保障，自治為目標(biāo)”的“三治合一”的社會治理新模式逐步推廣到全國。這種新模式將德治、法治與自治相融合，深入挖掘鄉(xiāng)村社會的內(nèi)在道德和倫理規(guī)范，選拔作為鄉(xiāng)村社會道德榜樣的“新鄉(xiāng)紳”，使其在政府指導(dǎo)下參與鄉(xiāng)村治理。這一定程度上釋放了社會機(jī)制的活力，降低了社會治理的成本。

總之，隨著市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展與社會力量的進(jìn)一步崛起，傳統(tǒng)的“國家—社會”二元對立關(guān)系漸漸不適用于鄉(xiāng)村治理模式的邏輯演進(jìn)。國家與社會關(guān)系應(yīng)是一個雙向建構(gòu)的過程，一方面，國家權(quán)威通過自上而下的國家治理制度安排將法律和政府力量滲透進(jìn)鄉(xiāng)村社會，從而使其內(nèi)生出對普遍性規(guī)則的需求。另一方面，鄉(xiāng)村內(nèi)部各種權(quán)威、規(guī)范甚至文化傳統(tǒng)以及新興的社會力量通過自下而上的民主自治表達(dá)利益訴求?；趪遗c鄉(xiāng)村良性互動的歷史文化邏輯和鄉(xiāng)村社會法制秩序轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實需要，致力于實現(xiàn)由鄉(xiāng)村自治向互動共治的路徑轉(zhuǎn)變。

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