中國區(qū)塊鏈政策環(huán)境回顧、分析與展望

劉宗媛

摘 要：區(qū)塊鏈技術(shù)的去中心化、防篡改等特點(diǎn)，使之成為當(dāng)下經(jīng)濟(jì)、信息全球化發(fā)展國家金融、安全空間的科技研究熱點(diǎn)，各國紛紛出臺(tái)相關(guān)政策，搶占區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展制高點(diǎn)。文章回顧了近年來我國區(qū)塊鏈發(fā)展政策，主要集中于監(jiān)管和扶持兩大方面。我國在區(qū)塊鏈政策方面，不僅國家熱切關(guān)注，而且各地方政府也高度重視，政策數(shù)量逐年遞增，政策覆蓋范圍、涉及行業(yè)全面。然而，目前我國區(qū)塊鏈的發(fā)展尚處于早期階段，未來國家將進(jìn)一步完善區(qū)塊鏈在監(jiān)管、創(chuàng)新以及標(biāo)準(zhǔn)制定等方面的政策。

關(guān)鍵詞：區(qū)塊鏈;政策環(huán)境;回顧;分析;展望

中圖分類號(hào)：TP399????????? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

1 引言

區(qū)塊鏈技術(shù)在近兩年來發(fā)展火熱，其本質(zhì)上是一個(gè)去中心化的分布式賬本數(shù)據(jù)庫，本身是一串使用密碼學(xué)相關(guān)聯(lián)所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)塊，每一個(gè)數(shù)據(jù)塊中包含了多次網(wǎng)絡(luò)交易有效確認(rèn)的信息，以保證已有數(shù)據(jù)不可能被篡改，同時(shí)采用共識(shí)算法對(duì)新增的數(shù)據(jù)達(dá)成共識(shí)。通過利用區(qū)塊鏈技術(shù)不僅可以實(shí)現(xiàn)去中心化、降低中介成本、變革傳統(tǒng)金融模式，還可以進(jìn)行數(shù)據(jù)追蹤、信息防偽、升級(jí)系統(tǒng)安全、規(guī)范市場秩序、重構(gòu)商業(yè)組織形態(tài)等。

美國、日本和歐盟等紛紛將區(qū)塊鏈發(fā)展上升為重要發(fā)展戰(zhàn)略，大力推動(dòng)區(qū)塊鏈技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用推廣。IBM、微軟等IT巨頭紛紛布局，高盛、摩根大通等金融巨頭紛紛推出區(qū)塊鏈產(chǎn)品，并圍繞著區(qū)塊鏈在各領(lǐng)域的應(yīng)用進(jìn)行技術(shù)研發(fā)和投資并購。多方位全球化使我國的信息、經(jīng)濟(jì)等市場與全球市場息息相關(guān)，世界各國區(qū)塊鏈形成的大環(huán)境成為我國區(qū)塊鏈政策出臺(tái)的背景。

2016年10月，國家工業(yè)和信息化部發(fā)布《中國區(qū)塊鏈技術(shù)和應(yīng)用發(fā)展白皮書（2016）》，總結(jié)了國內(nèi)外區(qū)塊鏈發(fā)展現(xiàn)狀和典型應(yīng)用場景，介紹了國家區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展路線圖以及未來區(qū)塊鏈技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化的方向和進(jìn)程。2016年12月，區(qū)塊鏈?zhǔn)状巫鳛閼?zhàn)略性前沿技術(shù)、顛覆性技術(shù)，被寫入國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國家信息化規(guī)劃的通知》。隨之，各地政府紛紛出臺(tái)有關(guān)區(qū)塊鏈的政策指導(dǎo)意見及通知文件，積極響應(yīng)國家號(hào)召，加速國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2018年12月底，國家層面發(fā)布的與區(qū)塊鏈相關(guān)的政策十余項(xiàng)。其中主要包含兩個(gè)方面：一方面國家積極推動(dòng)國內(nèi)區(qū)塊鏈的相關(guān)領(lǐng)域研究、標(biāo)準(zhǔn)化制定以及產(chǎn)業(yè)化發(fā)展;另一方面是中央對(duì)ICO項(xiàng)目的監(jiān)管，拓展監(jiān)管覆蓋渠道、加大監(jiān)管力度。在各地方省市中，全國34個(gè)地方政府中包括北京、上海、廣東、江蘇、浙江等直轄市，3個(gè)國家自治區(qū)，22個(gè)副省級(jí)城市從發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施/組織機(jī)構(gòu)、資金/人才等落地扶持政策三個(gè)方面進(jìn)行政策研究，共計(jì)有160個(gè)相關(guān)政策出臺(tái)。

2? 國務(wù)院、各部委規(guī)劃區(qū)塊鏈發(fā)展，超前部署贏先機(jī)

2.1? 國務(wù)院高度重視區(qū)塊鏈發(fā)展

自2016年開始，區(qū)塊鏈技術(shù)的價(jià)值逐漸被關(guān)注與挖掘。表1為截止到2018年國務(wù)院、國務(wù)院辦公廳出臺(tái)的相關(guān)政策文件。綜合研究各份文件，國家出臺(tái)的相關(guān)政策從梳理區(qū)塊鏈在我國經(jīng)濟(jì)和信息化發(fā)展中的總體思路出發(fā)，超前布局區(qū)塊鏈發(fā)展，積極推動(dòng)區(qū)塊鏈在信息技術(shù)、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、金融科技等方面的創(chuàng)新與應(yīng)用。同時(shí)，大力促進(jìn)區(qū)塊鏈技術(shù)與大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等信息化技術(shù)的融合，鼓勵(lì)區(qū)塊鏈技術(shù)在產(chǎn)業(yè)應(yīng)用領(lǐng)域方面的推廣。

2.2 各部委積極響應(yīng)頂層設(shè)計(jì)

近年來，國內(nèi)金融企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、IT企業(yè)和制造企業(yè)積極投入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用推廣，發(fā)展勢頭迅猛。為積極引導(dǎo)中國區(qū)塊鏈技術(shù)和應(yīng)用發(fā)展，各部委及地方政府積極開展對(duì)區(qū)塊鏈的研究和探討，響應(yīng)國家規(guī)劃意見。如表2所示，發(fā)改委、工信部、教育部等陸續(xù)從軟件與信息、金融、教育等各個(gè)行業(yè)中提及發(fā)展區(qū)塊鏈，試圖以區(qū)塊鏈為抓手，探索國家現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展新思路。

同時(shí)，國家頂層設(shè)計(jì)仍需完善。頂層設(shè)計(jì)是行業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定劑和推進(jìn)器，對(duì)于政策監(jiān)管、標(biāo)準(zhǔn)制定等有重要影響，同時(shí)也為地方政府制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃做出引導(dǎo)，為地方區(qū)塊鏈行業(yè)發(fā)展提供指引和理論依據(jù)。一是將區(qū)塊鏈發(fā)展上升至國家戰(zhàn)略層面，做好區(qū)塊鏈發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，明確提出區(qū)塊鏈發(fā)展的總體方案、路線圖、時(shí)間表，將區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展擺在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加突出的位置，有助于牢牢把握新一輪全球去中心化技術(shù)革命、組織形態(tài)的重構(gòu)和社會(huì)協(xié)作方式的變革帶來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)重大發(fā)展機(jī)遇，加快我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)建設(shè)。二是建議政府相關(guān)主管部門建立區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，形成合力，統(tǒng)籌規(guī)劃。結(jié)合我國區(qū)塊鏈技術(shù)和應(yīng)用發(fā)展情況，及時(shí)出臺(tái)區(qū)塊鏈技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策，重點(diǎn)支持關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)、重大示范工程、系統(tǒng)解決方案和公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)等。三是組織編制區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和指導(dǎo)目錄，加強(qiáng)對(duì)各地發(fā)展區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)，優(yōu)化資源配置，避免盲目發(fā)展。

3? 國家監(jiān)管持續(xù)跟進(jìn)

3.1 國家從多角度嚴(yán)控ICO

ICO是區(qū)塊鏈項(xiàng)目募集資金的一種方式，以網(wǎng)絡(luò)虛擬貨幣（比特幣、以太坊等主流虛擬貨幣），而非法定貨幣作為公開募集對(duì)象，又以發(fā)行新的虛擬貨幣/代幣作為回報(bào)，并且規(guī)避了IPO的嚴(yán)格監(jiān)管。因此，對(duì)于ICO的監(jiān)管勢在必行。2017年8月30日，中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)發(fā)布《關(guān)于防范各類以ICO名義吸收投資相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的提示》。此后，相關(guān)監(jiān)管政策陸續(xù)出臺(tái)，如表3所示。國家從對(duì)ICO融資項(xiàng)目、境外ICO機(jī)構(gòu)、ICO項(xiàng)目推介渠道、以“區(qū)塊鏈”為噱頭的詐騙項(xiàng)目等角度進(jìn)行監(jiān)管，并明確表示國家在區(qū)塊鏈技術(shù)方面的監(jiān)管會(huì)一直持續(xù)跟進(jìn)，為區(qū)塊鏈的發(fā)展保駕護(hù)航。

3.2 國家大力度封停違規(guī)平臺(tái)

國家從組織屏蔽“出海”虛擬貨幣交易平臺(tái)及支付結(jié)算終端、持續(xù)加強(qiáng)清理整頓、果斷打擊ICO及各類變種形態(tài)、積極進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示與輿論引導(dǎo)四個(gè)方面采取了一系列措施，防范化解可能形成的金融風(fēng)險(xiǎn)與道德風(fēng)險(xiǎn)，依法打擊各種違法犯罪行為和活動(dòng)。

經(jīng)過兩年的累積，在國家的持續(xù)監(jiān)管下，截止2018年底，百余個(gè)交易平臺(tái)網(wǎng)站被屏蔽，幾十家區(qū)塊鏈自媒體賬號(hào)被封停，如表4所示。

到目前為止，國家區(qū)塊鏈技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚處于早期階段，隨著政策、技術(shù)的發(fā)展，區(qū)塊鏈的各個(gè)方面也可能會(huì)有各種各樣的演變。國家對(duì)區(qū)塊鏈的發(fā)展還應(yīng)繼續(xù)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控，及時(shí)監(jiān)督管理，在已有的政策基礎(chǔ)上，完善監(jiān)管之路，重視和加強(qiáng)區(qū)塊鏈問題的預(yù)研，同時(shí)要避免監(jiān)管過度，為區(qū)塊鏈發(fā)展提供良好的環(huán)境。

4? 地方政策緊跟步伐，綜合實(shí)力不斷提高

4.1 政策覆蓋面積全面

我國各省、直轄市、自治區(qū)地方政府從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新以及產(chǎn)業(yè)應(yīng)用落地等角度，積極出臺(tái)配套政策支持區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展。自2016年開始，北京、上海、深圳、廣州等大城市紛紛出臺(tái)區(qū)塊鏈相關(guān)政策，鼓勵(lì)和支持區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)區(qū)塊鏈應(yīng)用落地。賽迪（青島）區(qū)塊鏈研究院整理出全國29個(gè)已經(jīng)出臺(tái)區(qū)塊鏈相關(guān)政策的省級(jí)行政區(qū)，共160余個(gè)區(qū)塊鏈相關(guān)政策規(guī)劃，各地發(fā)布相關(guān)區(qū)塊鏈政策數(shù)量占比如圖1所示。

4.2 政策發(fā)布數(shù)量逐年遞增

2015年及2016年前期，各地方政府未出臺(tái)區(qū)塊鏈的相關(guān)政策。至2016年，工業(yè)和信息化部發(fā)布《中國區(qū)塊鏈技術(shù)和應(yīng)用發(fā)展白皮書（2016）》，全國各地響應(yīng)國家號(hào)召，紛紛出臺(tái)有關(guān)區(qū)塊鏈政策。自2016年開始，各地方政府對(duì)區(qū)塊鏈的政策緊隨國家腳步，呈現(xiàn)逐步增加、逐年遞增的上升態(tài)勢，地方政府政策年份數(shù)量占比如圖2所示。

4.3 政策涉及行業(yè)趨于全面

截至目前，各地區(qū)發(fā)布的政策已涉及金融、服務(wù)、供應(yīng)鏈、互聯(lián)網(wǎng)、食品醫(yī)療、物流、教育、旅游等多個(gè)行業(yè)。各地區(qū)區(qū)塊鏈相關(guān)政策中提及行業(yè)次數(shù)如圖3所示，其中以金融行業(yè)涉及居多，占統(tǒng)計(jì)行業(yè)的44%，其次為服務(wù)行業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)，分別占統(tǒng)計(jì)行業(yè)的24%和14%。

縱觀各地發(fā)布有關(guān)區(qū)塊鏈政策數(shù)量分布情況，全國各地對(duì)于區(qū)塊鏈的政策主要集中于華北（北京、河北、天津），華東（江蘇、上海、浙江、山東、福建、江西），華南（廣東、廣西）以及西南（四川、重慶、貴州）等地。同時(shí)，從政策數(shù)量分布圖上還可以看出，各地區(qū)塊鏈政策發(fā)布較多的位于沿海省市以及國家中心城市，我國邊境地區(qū)省市以及西部二線省市出臺(tái)的區(qū)塊鏈政策較少，這體現(xiàn)出沿海及一線中心城市對(duì)于新興科技的引入和探索較為超前。部分地區(qū)政府對(duì)區(qū)塊鏈的認(rèn)知仍存在偏見，對(duì)區(qū)塊鏈技術(shù)的安全問題、監(jiān)管問題、合規(guī)問題仍沒有清楚的認(rèn)識(shí)，部門經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)區(qū)塊鏈發(fā)展仍處于觀望態(tài)度，相關(guān)扶持政策和發(fā)展力度較為保守。

5? 各地區(qū)因地制宜，搶占區(qū)塊鏈制高點(diǎn)

截止目前，北京、上海、廣東、山東、貴州等34個(gè)省市或地區(qū)發(fā)布了區(qū)塊鏈政策及指導(dǎo)意見，多個(gè)省份將區(qū)塊鏈列入本省“十三五”戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，開展對(duì)區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)鏈布局。隨著區(qū)塊鏈技術(shù)在應(yīng)用層面的不斷拓展，各地紛紛推出區(qū)塊鏈鼓勵(lì)政策，越來越多的區(qū)塊鏈技術(shù)企業(yè)選擇到落戶政策優(yōu)惠地區(qū)發(fā)展。

同時(shí)，各地對(duì)區(qū)塊鏈政策的側(cè)重點(diǎn)因地制宜，搶占區(qū)塊鏈制高點(diǎn)，各地區(qū)有著各自獨(dú)特的魅力。

（1）北京：傾身打造金融產(chǎn)業(yè)。截止2018年底，北京共出臺(tái)9項(xiàng)區(qū)塊鏈相關(guān)政策，其中7項(xiàng)政策均與金融產(chǎn)業(yè)相關(guān)。

（2）上海：多方位發(fā)展區(qū)塊鏈。截止2018年底，上海共出臺(tái)10項(xiàng)區(qū)塊鏈相關(guān)政策，政策涉及金融、教育、能源、信息化等領(lǐng)域。

（3）廣東：財(cái)政資金大力扶持區(qū)塊鏈發(fā)展。截止2018年底，廣東省出臺(tái)區(qū)塊鏈相關(guān)政策15項(xiàng)，大力出資推進(jìn)區(qū)塊鏈發(fā)展，主要以廣州和深圳為主要載體。

（4）江浙：集中發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)。截止2018年底，浙江省和江蘇省分別出臺(tái)與區(qū)塊鏈相關(guān)的政策13項(xiàng)和8項(xiàng)，江浙地區(qū)主要以南京和杭州為聚集區(qū)，專項(xiàng)發(fā)展區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)園區(qū)。2017年12月，江蘇高鐵新城向社會(huì)開放首批15個(gè)區(qū)塊鏈應(yīng)用場景，并發(fā)布8條扶持政策，吸引區(qū)塊鏈企業(yè)和人才落戶，設(shè)立總規(guī)模10億元的專項(xiàng)引導(dǎo)基金，聯(lián)合同濟(jì)大學(xué)打造產(chǎn)業(yè)聚集的高地“鏈谷”。

（5）貴州：大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)與大數(shù)據(jù)領(lǐng)域。截止2018年底，貴州省共出臺(tái)14項(xiàng)區(qū)塊鏈相關(guān)政策，與大數(shù)據(jù)結(jié)合，大力發(fā)展區(qū)塊鏈數(shù)字經(jīng)濟(jì)模式，同時(shí)重點(diǎn)發(fā)展醫(yī)療領(lǐng)域。

隨著區(qū)塊鏈技術(shù)體系不斷完善，國內(nèi)資本對(duì)區(qū)塊鏈行業(yè)投融資力度逐步加大，經(jīng)過2016年和2017年區(qū)塊鏈概念普及、技術(shù)逐步完善和場景探索，2018年進(jìn)入?yún)^(qū)塊鏈應(yīng)用相對(duì)快速落地的階段，包括金融、供應(yīng)鏈、文化娛樂、社會(huì)公益等多個(gè)應(yīng)用場景的區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用，都將逐步走進(jìn)人們生產(chǎn)生活。但是，產(chǎn)業(yè)規(guī)模側(cè)重點(diǎn)過于傾斜，金融業(yè)增長迅速，而其他方面提及較少，如營商環(huán)境、服務(wù)平臺(tái)等。

6? 2019年區(qū)塊鏈政策發(fā)展展望

區(qū)塊鏈已從一個(gè)概念炒作進(jìn)入到落地實(shí)踐階段。從中央到地方，政府扶持力度逐年逐步加大，政策利好，無疑是區(qū)塊鏈成為實(shí)惠便民工具的首要保障。因此，2019年區(qū)塊鏈在國內(nèi)的戰(zhàn)略發(fā)展地位不會(huì)改變，預(yù)計(jì)2019年區(qū)塊鏈將迎來發(fā)展新機(jī)遇。

（1）對(duì)ICO、STO等非法集資行為的監(jiān)管不會(huì)放松。我國對(duì)加密貨幣一直持有謹(jǐn)慎的態(tài)度，為維護(hù)金融安全和民眾投資，先后關(guān)閉國內(nèi)、海外百余家網(wǎng)站，嚴(yán)厲打擊ICO、STO等非法集資行為。未來，國家將會(huì)秉持信念，對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管會(huì)持續(xù)跟進(jìn)，防止一切危害國家利益的違法犯罪活動(dòng)發(fā)生。

（2）政策制定考慮兼顧監(jiān)管與創(chuàng)新。對(duì)于快速發(fā)展的區(qū)塊鏈技術(shù)，國家監(jiān)管措施需不斷完善和跟進(jìn)。同時(shí)，在進(jìn)一步推動(dòng)區(qū)塊鏈的發(fā)展方面，需要國家在已有的監(jiān)管手段、管理方式上進(jìn)行創(chuàng)新，形成以區(qū)塊鏈技術(shù)本身對(duì)行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的新方式，更易于監(jiān)管的接入，化解區(qū)塊鏈與監(jiān)管的沖突。

（3）未來政策重點(diǎn)是推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)研制、應(yīng)用落地、公共服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)。一是區(qū)塊鏈技術(shù)在飛發(fā)展的同時(shí)，也出現(xiàn)了一系列風(fēng)險(xiǎn)事件，因此研制區(qū)塊鏈國家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于區(qū)塊鏈技術(shù)的發(fā)展至關(guān)重要。同時(shí)，國家區(qū)塊鏈標(biāo)準(zhǔn)的制定將會(huì)指引行業(yè)的發(fā)展。二是區(qū)塊鏈在存證、溯源、供應(yīng)鏈金融等方面已經(jīng)有了小范圍的應(yīng)用，且效果明顯。未來，在頂層設(shè)計(jì)的推動(dòng)下，區(qū)塊鏈的發(fā)展將會(huì)逐漸走入正軌，區(qū)塊鏈技術(shù)落地的趨勢愈發(fā)明顯。三是在推動(dòng)區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)塊鏈應(yīng)用場景方面，搭建區(qū)塊鏈公共服務(wù)平臺(tái)將會(huì)更有利于解決基層公共難題。

7? 結(jié)束語

區(qū)塊鏈政策的陸續(xù)出臺(tái)，推動(dòng)區(qū)塊鏈技術(shù)在金融、醫(yī)療、工業(yè)、溯源存證、慈善等方面發(fā)展。目前，國家對(duì)于區(qū)塊鏈的發(fā)展已經(jīng)從探索期進(jìn)入初期發(fā)展階段。未來，如何吸引優(yōu)質(zhì)區(qū)塊鏈項(xiàng)目落地、如何真正實(shí)現(xiàn)區(qū)塊鏈賦能實(shí)體經(jīng)濟(jì)是區(qū)塊鏈發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

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