淺析特色小鎮(zhèn)投融資體制

羅世美 黃秋玉 李陽 羅世輝

摘要：文章通過分析我國特色小鎮(zhèn)的發(fā)展背景，分別闡述國內(nèi)外特色小鎮(zhèn)投融資體制及典型的投融資運(yùn)作模式，并對特色小鎮(zhèn)現(xiàn)有投融資體制的特點(diǎn)，進(jìn)行利弊分析。再立足于我國實(shí)際情況，提出了構(gòu)建以PPP模式為主，以發(fā)行專項(xiàng)債券、設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金為輔的特色小鎮(zhèn)投融資體制改革的觀點(diǎn)，并探討了三者的運(yùn)作特點(diǎn)，從而提出了三者相對應(yīng)的配套政策建議及措施，對解決我國現(xiàn)階段特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的投融資問題起到了一定的啟示作用。

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn);PPP;專項(xiàng)債券;產(chǎn)業(yè)基金

伴隨著城市化的迅猛發(fā)展，我國呈現(xiàn)出一種新趨勢——逆城市化，而特色小鎮(zhèn)即是兩者的交匯點(diǎn)。城市里高樓林立、人口擁擠、交通擁堵、環(huán)境污染、生產(chǎn)生活成本高漲，大部分城市外來人口仍然無法解決戶口問題;與城市勞動力相比，農(nóng)民工的教育水平和能力依舊很低，加上戶籍、高房價(jià)、高物價(jià)等問題，他們依然難以在城市中安身立命;城市蓬勃發(fā)展，農(nóng)村卻逐漸凋敝，社會發(fā)展失衡。很多農(nóng)村小鎮(zhèn)雖具有產(chǎn)業(yè)特色、環(huán)境優(yōu)勢，但由于缺乏優(yōu)秀的人才、科學(xué)的規(guī)劃及完備的公共設(shè)施而阻礙其發(fā)展。如何解決農(nóng)民工流動人口就業(yè)、疏散密集的城市人口、完備農(nóng)村公共設(shè)施、提升農(nóng)民生活水平以及合理運(yùn)用城市資源發(fā)展農(nóng)村，成為社會、國家的一大課題。

為解決此問題，國內(nèi)掀起了特色小鎮(zhèn)的熱潮。特色小鎮(zhèn)打造“特色鮮明的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，和諧宜居的魅力環(huán)境，彰顯特色的傳統(tǒng)文化，提供便捷完善的設(shè)施服務(wù)，建設(shè)充滿活力的體制機(jī)制”，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)、城、人、文”協(xié)同發(fā)展。就目前的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況來看，發(fā)展特色小鎮(zhèn)既可以充分合理運(yùn)用城市資源、鼓勵群眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，又可以在一定程度上加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)、增加農(nóng)民收入、提高就業(yè)率、提升農(nóng)民生活水平。

一、國內(nèi)外特色小鎮(zhèn)投融資體制

（一）國外特色小鎮(zhèn)典型投融資

第一個(gè)發(fā)展特色小鎮(zhèn)的國家并不是中國，我國很多特色小鎮(zhèn)的靈感源自國外一些典型的特色小鎮(zhèn)，法國、美國、德國等的特色小鎮(zhèn)依靠當(dāng)?shù)氐臍v史文化、特色鮮明的城市風(fēng)貌、著名大學(xué)、著名企業(yè)總部，吸引著無數(shù)人前往工作生活旅游，在投資規(guī)劃、管理模式、運(yùn)營管理和法律法規(guī)等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為我國發(fā)展建設(shè)特色小鎮(zhèn)提供了重要的借鑒。

地處美國康涅狄格州的格林威治小鎮(zhèn)，全美超過一半的對沖基金都會選擇落戶于此。這樣一個(gè)對沖基金小鎮(zhèn)起初并不是由于政府規(guī)劃投資的，政府也沒打算這樣規(guī)劃，而是前期自發(fā)形成的，不過政府很快就給予了相應(yīng)的優(yōu)惠政策，吸引更多對沖基金工作者投資建設(shè)，促進(jìn)該特色小鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展，如稅收優(yōu)惠;在初期階段，英國的很多特色小鎮(zhèn)是以政府為主導(dǎo)力量，引領(lǐng)小鎮(zhèn)的發(fā)展。莎士比亞的故鄉(xiāng)與安葬地是斯塔拉福德，這個(gè)小鎮(zhèn)憑借獨(dú)特的歷史文化底蘊(yùn)發(fā)成展為世界名人故居與商業(yè)開發(fā)相結(jié)合的，不斷提升名人故里吸引力。

（二）國內(nèi)特色小鎮(zhèn)典型投融資

我國特色小鎮(zhèn)起步較晚，繼浙江成功建設(shè)運(yùn)營特色小鎮(zhèn)后，許多城市都積極規(guī)劃建設(shè)特色小鎮(zhèn)，國家也大力推行建設(shè)特色小鎮(zhèn)，近兩年來，可以說如火如荼。

浙江是中國特色小鎮(zhèn)的發(fā)源地，投融資模式是典型的政企合作，以“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場運(yùn)作”為原則推進(jìn)的;2016年10月18日，《合肥VR小鎮(zhèn)項(xiàng)目戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》成功由肥東縣人民政府與安徽省路網(wǎng)交通建設(shè)集團(tuán)股份有限公司簽署，雙方約定將積極利用國家及各級政府鼓勵的PPP模式，共同投資打造以VR產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐的特色小鎮(zhèn)。

（三）特色小鎮(zhèn)現(xiàn)有投融資體制利弊分析

有些特色小鎮(zhèn)在初期是內(nèi)在驅(qū)動發(fā)展的，由于小鎮(zhèn)所在地?fù)碛胸S富的文化底蘊(yùn)、地理優(yōu)勢或特色產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)大的民營企業(yè)助力小鎮(zhèn)發(fā)展，后期政府給予政策優(yōu)惠，吸引更多的民營企業(yè)入駐小鎮(zhèn)，如格林威治小鎮(zhèn)、浙江遠(yuǎn)航小鎮(zhèn)等;有些小鎮(zhèn)則在初期由政府直接推動發(fā)展，再慢慢引入社會資本。特色小鎮(zhèn)的投入高，回收周期長，純市場運(yùn)作難度大，而且地方政府財(cái)政赤字增長，以及不具備專業(yè)型人才，單純由政府開發(fā)建設(shè)、運(yùn)營管理及其困難。目前特色小鎮(zhèn)的投融資市場，都是以政府主導(dǎo)為基礎(chǔ)的投融資，較成熟的發(fā)展模式是政企合作模式，以社會資本為投融資主體，雙方共同合作出資，在減少政府財(cái)政包袱的同時(shí)成功規(guī)避了政府全資模式下建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)問題，大大提高了特色小鎮(zhèn)的建設(shè)。

2016年10月14日，住建部公布了首批127個(gè)特色小鎮(zhèn)，隨后還出臺了金融扶持政策。特色小鎮(zhèn)的數(shù)量越來越多，單靠政府財(cái)政難以支撐特色小鎮(zhèn)的龐大資金需求。實(shí)踐中較成功的政企合資模式雖然在一定程度上規(guī)定了費(fèi)用分?jǐn)?、產(chǎn)權(quán)界定、配套法律，但實(shí)際操作過程中要求每個(gè)環(huán)節(jié)必須完備，稍有紕漏就會引起很大的麻煩，而且實(shí)踐中很多社會資本方是大型央企或國企。因此要想最大程度的推動特色小鎮(zhèn)的發(fā)展，就必須撬動社會資本，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的資源配置作用，鼓勵和吸引社會資本參與特色小鎮(zhèn)的投資建設(shè)、運(yùn)營管理，以改革特色小鎮(zhèn)的投融資體制作為解決問題的突破口。

二、特色小鎮(zhèn)投融資體制改革建議

對特色小鎮(zhèn)投融資體制進(jìn)行改革，主要是為了響應(yīng)國家號召，更好地撬動民間資本，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，實(shí)現(xiàn)政府的經(jīng)濟(jì)杠桿作用，促進(jìn)特色小鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展，下文就如何進(jìn)行特色小鎮(zhèn)投融資體制改革的具體措施，從PPP模式、專項(xiàng)債券、產(chǎn)業(yè)基金三個(gè)方面進(jìn)行探討，希望構(gòu)建以PPP模式為主，以發(fā)行專項(xiàng)債券、設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金為輔的投融資體制。

（一）試點(diǎn)政府與社會資本合作模式

PPP即公私合作伙伴關(guān)系，是指政府與社會資本之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或提供某種（準(zhǔn)）公共物品和服務(wù)，以特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，通過簽署合同來明確雙方權(quán)利和義務(wù)，使合作各方實(shí)現(xiàn)多贏有利結(jié)果的一種長期合作關(guān)系。采用PPP模式能充分發(fā)揮社會資本在融資、專業(yè)、技術(shù)和管理方面的優(yōu)勢，做到“專人做專事”;促進(jìn)政府從基礎(chǔ)設(shè)施的“提供者”向社會資本的“合作者”及PPP項(xiàng)目的“監(jiān)督者”轉(zhuǎn)化，促使投融資機(jī)制的改革創(chuàng)新，促進(jìn)投資主體多元化，撬動民間資本，優(yōu)化資源配置，提高政府項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)、辦事效率，減少腐敗。

特色小鎮(zhèn)特別強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)、文化、宜居、環(huán)境等要素的整合，而地方政府不具備此類項(xiàng)目的運(yùn)作能力，因此，亟需引入社會資本，組建特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目公司，通過PPP模式，利用社會資本的專業(yè)化技術(shù)、管理方法，克服當(dāng)?shù)厝瞬?、資金、能力不足的困難來實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源配置及整合。

（二）發(fā)行特色小鎮(zhèn)建設(shè)專項(xiàng)債券

專項(xiàng)債券（收益?zhèn)┦菫榱嘶I集資金建設(shè)某專項(xiàng)具體工程而發(fā)行的債券。本地區(qū)政府的財(cái)政收入作為一般債券的擔(dān)保，而地方政府以項(xiàng)目建成后取得的收入作為專項(xiàng)債券的擔(dān)保。最大的優(yōu)點(diǎn)即為用項(xiàng)目收益本身作為債券兌付保障，不需要政府財(cái)政兜底，有效減輕了地方政府財(cái)政壓力，這對社會和政府籌措特色小鎮(zhèn)建設(shè)資金需求有一定的啟示作用。

PPP模式的特色小鎮(zhèn)的實(shí)際工程中，以獨(dú)立運(yùn)作的項(xiàng)目公司作為債券發(fā)行主體，私營企業(yè)提供差額補(bǔ)償和保證擔(dān)保，所募集到的資金成立資金戶，專項(xiàng)用于特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，將特色小鎮(zhèn)的土地出讓費(fèi)、稅收收入、非稅收入以及專項(xiàng)資金作為還款來源，采取“債貸組合”增信方式，鼓勵商業(yè)銀行進(jìn)行債券和貸款統(tǒng)籌管理，按照“融資統(tǒng)一規(guī)劃、債貸統(tǒng)一授信、動態(tài)長效監(jiān)控、全程風(fēng)險(xiǎn)管理”的融資模式，由銀行制定系統(tǒng)性融資規(guī)劃，全過程管理企業(yè)債券融資，為項(xiàng)目公司提供大額度、低成本的資金，解決特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的建設(shè)資金短缺問題，拓寬特色小鎮(zhèn)建設(shè)投融資渠道新道路。

（三）設(shè)立特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基金

產(chǎn)業(yè)基金是一種創(chuàng)新的融資渠道，在PPP模式下的特色小鎮(zhèn)融資過程中，政府可成立特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)基金機(jī)構(gòu)，特色小鎮(zhèn)的靈魂是產(chǎn)業(yè)，我國成功的特色小鎮(zhèn)里，有著獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)是其成功的關(guān)鍵，產(chǎn)業(yè)基金具有產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向性，符合特色小鎮(zhèn)的特點(diǎn);而且產(chǎn)業(yè)基金的投資門檻低，資金量充裕，可以滿足特色小鎮(zhèn)的融資需求，突破特色小鎮(zhèn)在投資規(guī)模方面的資金困難;我國項(xiàng)目公司通過PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)和收費(fèi)權(quán)質(zhì)押獲得貸款有很大的難度，往往需要項(xiàng)目母公司作為貸款主體或提供擔(dān)保和質(zhì)押，難以實(shí)現(xiàn)表外融資，而產(chǎn)業(yè)資金所提供的基金無需反映在項(xiàng)目發(fā)起人的資產(chǎn)負(fù)債表上，規(guī)避了過高的資產(chǎn)負(fù)債率對公司再融資的影響?；鹂蓙碓从谔厣℃?zhèn)專用撥款、基金利息收入、貸款利息收入、其他收入等，同時(shí)各級政府應(yīng)完善相關(guān)的基金收支、運(yùn)營等辦法來推動特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。

總而言之，在進(jìn)行特色小鎮(zhèn)投融資體制改革創(chuàng)新時(shí)，應(yīng)引入PPP模式，鼓勵社會資本參與特色小鎮(zhèn)建設(shè);同時(shí)通過發(fā)行專項(xiàng)債券拓寬政府投入的資金來源渠道;并且鼓勵社會資本發(fā)起設(shè)立特色小鎮(zhèn)建設(shè)的產(chǎn)業(yè)基金，以此來發(fā)揮政府的“杠桿作用”，最大程度的撬動龐大的民間資本，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，也使得各類投資建設(shè)主體更積極有效的發(fā)揮作用，促進(jìn)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展，同時(shí)促進(jìn)特色小鎮(zhèn)投融資改革。

三、特色小鎮(zhèn)投融資體制改革配套政策建議

（一）完善試點(diǎn)PPP模式的政策措施

為充分發(fā)揮PPP模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的作用，各地政府應(yīng)積極鼓勵私營機(jī)構(gòu)參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，規(guī)劃特色小鎮(zhèn)PPP試點(diǎn)城市?；谳^高層面，通過立法或行政法規(guī)等形式，明晰推行PPP的主導(dǎo)部門，由該主導(dǎo)部門擬定統(tǒng)一的PPP操作指導(dǎo)增文件，避免出現(xiàn)政出多門、互相打架等不良現(xiàn)象;國家可設(shè)立PPP專項(xiàng)資金，按照一定的比例，對采用PPP模式的城市，給予一定的資金獎勵，對采用PPP模式的特色小鎮(zhèn)，給予一定的財(cái)政優(yōu)惠，如稅收優(yōu)惠等;基于風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、互利共贏的原則下，明確特許權(quán)、價(jià)格機(jī)制等內(nèi)容，保障社會資本的長期穩(wěn)定的收益;建設(shè)過程中，應(yīng)動態(tài)管理合同，定期實(shí)行績效評估，確保合同管理的合理、規(guī)范，明確參與各方的權(quán)、責(zé)、利;相關(guān)部門應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)督作用，不能利用公權(quán)力牟利。目前我國PPP模式尚未成熟，而且缺乏相關(guān)的法律法規(guī)，故政府及相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)每個(gè)特色小鎮(zhèn)的特性制定相關(guān)的法律法規(guī)，明確參與方在招投標(biāo)、采購、特許權(quán)履行等方面的基本程序;在特色小鎮(zhèn)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目的全壽命周期中，政府發(fā)揮好裁判的作用，監(jiān)督社會資本這個(gè)運(yùn)動員的工作，定期進(jìn)行績效評價(jià)，保證特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展，為大眾提供優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。

（二）制定發(fā)行專項(xiàng)債券的政策措施

地方政府積極鼓勵各企業(yè)發(fā)行專項(xiàng)債券，籌集資金用于特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，同時(shí)完善特色小鎮(zhèn)債券的相關(guān)法律法規(guī)，同時(shí)設(shè)立國家融資擔(dān)?；?，推進(jìn)省級再擔(dān)保機(jī)構(gòu)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，改善市場對民營企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期，支持符合條件的民營企業(yè)發(fā)行債券，對特色小鎮(zhèn)的債券減少發(fā)行成本，積極引導(dǎo)社會資本參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)，大力扶持特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)債券，廣大投資者提供一個(gè)有序、健康的投資環(huán)境。

（三）規(guī)范特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基金的政策措施

地方政府引導(dǎo)是產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立的一個(gè)要素，而關(guān)鍵是是否能引入足夠的社會資本，故地方政府應(yīng)積極鼓勵社會資本和私營機(jī)構(gòu)設(shè)立加入以投資特色小鎮(zhèn)為主的產(chǎn)業(yè)基金。同時(shí)，各級政府應(yīng)完善產(chǎn)業(yè)基金的相關(guān)法律法規(guī)，如國家預(yù)算法、會計(jì)法等，為特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基金的建立運(yùn)作提供良好的法律環(huán)境;其次是由政府部門明確PPP項(xiàng)目中產(chǎn)業(yè)基金的增信主體，解決基金需要依托的增信主體缺少的問題;同時(shí)大力宣傳PPP模式的特色小鎮(zhèn)，積極響應(yīng)國家號召，引導(dǎo)社會接受設(shè)立特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基金的理念，加強(qiáng)對PPP產(chǎn)業(yè)基金的認(rèn)識;然后政府引導(dǎo)銀行、保險(xiǎn)等相關(guān)機(jī)構(gòu)出臺針對PPP特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)基金的投資政策指引、風(fēng)控指南等;其次可設(shè)立專用預(yù)算款用于特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基金，保證產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ);并且制定特色小鎮(zhèn)的專項(xiàng)管理辦法，保障基金的設(shè)立、運(yùn)作和范圍界定有著一定的法律政策支撐。

四、結(jié)語

目前特色小鎮(zhèn)風(fēng)靡全國，但由于政府財(cái)政赤字、信用差、投資主體和融資渠道單一等問題制約著其特色小鎮(zhèn)的發(fā)展，為了改變現(xiàn)狀、解決這個(gè)問題，我們不僅要立足于我國國情，改革創(chuàng)新投融資體制，促成以PPP模式為主，發(fā)行專項(xiàng)債券、產(chǎn)業(yè)基金為輔的投融資方式，更要完善、健全特色小鎮(zhèn)的投融資體制相關(guān)法律法規(guī)，并明確政府與社會資本在建設(shè)運(yùn)營特色小鎮(zhèn)中的權(quán)利與義務(wù)，形成良好的政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會參與的投融資新格局，響應(yīng)國家號召，推動特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。

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