我國基本養(yǎng)老保險基金保值增值路徑探析

【摘 要】 我國人口老齡化日益嚴(yán)重、基本養(yǎng)老保險基金“缺口”日益突顯，以及通貨膨脹的存在都對我國養(yǎng)老基金提出了巨大挑戰(zhàn)，實現(xiàn)我國養(yǎng)老基金的保值增值迫在眉睫。針對我國養(yǎng)老基金保值增值存在的問題及原因，應(yīng)促使養(yǎng)老基金保值增值的對策是：轉(zhuǎn)變投資理念，提高投資收益率;提高統(tǒng)籌層次，增強規(guī)模效益;加大法律供給，完善監(jiān)管體系。

【關(guān)鍵詞】 人口老齡化;基本養(yǎng)老保險基金;保值增值;路徑

隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展、養(yǎng)老保險制度的逐步完善以及公民養(yǎng)老意識的增強，養(yǎng)老保險的參保人數(shù)、繳費金額等都不斷提高，養(yǎng)老基金的規(guī)模也逐漸增大，龐大的基金規(guī)模引起各界的廣泛關(guān)注。2015年8月23日，中央政府出臺了《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》（下文簡稱《辦法》），由此拉開了養(yǎng)老基金進(jìn)入資本市場的序幕，使投資方式更加多元化和投資范圍更加廣泛，不僅有利于養(yǎng)老基金實現(xiàn)保值增值的目標(biāo)，而且也能確保我國養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性發(fā)展。

目前，國內(nèi)對養(yǎng)老基金保值增值的研究文獻(xiàn)有很多，主要是從以下三個方面展開的：一是對已出臺的有關(guān)養(yǎng)老基金投資管理的政策，即《辦法》進(jìn)行深入研究，如張強、楊宜勇（2016）指出了《辦法》中存在的缺陷，提出了我國未來養(yǎng)老基金管理的“集中化”改革的建議;[1]二是從構(gòu)建養(yǎng)老基金安全投資的保障機制出發(fā)提出建議，如張宇潤、施海智（2017）提出了通過構(gòu)建信托約束機制、組合投資機制和監(jiān)督制度機制來保障投資的安全性。[2]三是對養(yǎng)老基金投資重大基礎(chǔ)設(shè)施項目進(jìn)行分析，姚金海（2018）分析了通過PPP模式投資基礎(chǔ)設(shè)施項目的意義和可行性。[3]本文在上述文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，提出了我國養(yǎng)老基金保值增值面臨的難題，分析其出現(xiàn)的原因，并提出了針對性的解決對策。

一、我國養(yǎng)老基金保值增值的緊迫性

1、人口老齡化日趨嚴(yán)重

人口老齡化是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定程度必然出現(xiàn)的問題，即可以說是一個“經(jīng)濟問題”，隨著時代的發(fā)展，這個問題會更加嚴(yán)重。從人口數(shù)量來看，中國是世界上人口最多的國家;從經(jīng)濟總量來看，中國是世界第二大經(jīng)濟體，因此出現(xiàn)人口老齡化是避免不了的。我國早在2000年的時候就已經(jīng)進(jìn)入了老齡化社會，到2011年老年人口所占比重就已超出世界平均水平。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，60歲及以上老年人口數(shù)量及其比重都在逐步增加，到2050年數(shù)量將達(dá)到4.68億和所占比重達(dá)到29.01%。同時，我國人均GDP依然很低，作為一個未富先老的國家，如果不能及時有效的解決養(yǎng)老基金保值增值的問題，必然會產(chǎn)生一些不利影響。

2、養(yǎng)老基金 “缺口”日益突顯

隨著我國養(yǎng)老保險制度的不斷完善和公民對養(yǎng)老意識的增強等，參加養(yǎng)老保險的人數(shù)、繳費數(shù)額都呈現(xiàn)上升的趨勢。根據(jù)歷年人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，從2013年到2017年，參保人數(shù)、基金收入和支出均逐年增加，2013-2016年基金支出的增長率均大于基金收入?；鹗杖胫谐苏骼U收入外，比重占的較大的還有財政補貼。據(jù)統(tǒng)計，2016年基金收入中來自財政補貼部分超過4000億元，人社部稱中央政府還將加大補助力度。如果基金收入中扣除財政補貼部分，那么2016年基金就會出現(xiàn)收支赤字。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，75歲及以上的人逐年增多，預(yù)計到2050年，大約每五個人里就有一個人完全靠政府來養(yǎng)老，這必然會加大養(yǎng)老基金的“缺口”。同時，“統(tǒng)賬結(jié)合”模式因統(tǒng)籌賬戶資金不足對個人賬戶的挪用而引起的個人賬戶“空賬”運行的現(xiàn)象日益嚴(yán)重，這也使養(yǎng)老基金“缺口”更加突顯。

3、養(yǎng)老基金存在貶值的風(fēng)險

如果不對養(yǎng)老基金進(jìn)行投資，雖說名義上能夠?qū)崿F(xiàn)保值，但它的實際價值卻減小了。通常而言，經(jīng)濟發(fā)展和通貨膨脹是同時發(fā)生的，2012-2016年通貨膨脹率分別為2.6%、3.2%、1.5%、1.4%、2.0%，這五年的平均通貨膨脹率為2.12%。每年因通貨膨脹現(xiàn)象的存在，會對養(yǎng)老基金造成上百億的損失。因此，必須對養(yǎng)老基金進(jìn)行投資，防止其貶值現(xiàn)象的發(fā)生。

二、我國養(yǎng)老基金保值增值存在的問題

1、投資收益率低

養(yǎng)老基金投資收益率低一直以來都是一個不爭的事實，各界也對這個問題進(jìn)行了探討。在《辦法》未出臺之前，各級政府在投資時把安全性放在首位，投資方案僅限于存入銀行或購買特定國債，使投資收益率較低。再扣除因通貨膨脹產(chǎn)生的貶值、投資運營過程中產(chǎn)生的管理成本以及可能存在的擠占挪用等道德風(fēng)險，使原本很低的投資收益可能連最基本的“保值”目標(biāo)都不能實現(xiàn)，何談“增值”呢？直到《辦法》出臺后，才允許養(yǎng)老基金進(jìn)入市場進(jìn)行投資，但其投資結(jié)果未達(dá)到預(yù)期設(shè)想。據(jù)統(tǒng)計，2017年末，養(yǎng)老基金的投資收益率僅為5.23 %，與同期社?；鹜顿Y收益率的9.68 %相比，還有很大的差距。

2、規(guī)模效益較差

目前，我國養(yǎng)老保險制度還沒有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的目標(biāo)，依然采用的是省級統(tǒng)籌的模式。但實際上，全國僅有京、滬、津等少數(shù)省份采用這種模式，大部分地區(qū)的統(tǒng)籌層次處于市縣級。這意味著大部分養(yǎng)老基金仍沉淀在各級地方政府手中，使基金的投資運營、監(jiān)管等都呈現(xiàn)出一種“碎片化”的現(xiàn)象。養(yǎng)老基金集聚的規(guī)模小，限制了投資組合的選擇，這也就削弱了其投資運營的規(guī)模效益。2017年2月第一批養(yǎng)老基金入市，到2018年9月，委托投資合同的金額達(dá)到7150億元，但實際上只有4166.5億元到賬并進(jìn)行投資，僅占全國養(yǎng)老基金累計結(jié)存（2017年末）的8.3%。這表明即使投資有章可循，但各級政府對養(yǎng)老基金入市的積極性依然不高。自己不愿投資管理，又不愿上解到上級部門，這就無法形成投資的規(guī)模效益。

3、監(jiān)管體系不健全

我國養(yǎng)老基金投資運營的監(jiān)管體系不健全體現(xiàn)在四個方面：一是缺乏專業(yè)的養(yǎng)老基金投資管理人才，與收益較好的企業(yè)相比，政府的福利待遇相對較差，無法吸引更多的優(yōu)秀的投資管理人才去對其進(jìn)行投資運營。二是缺少統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)，目前，我國有權(quán)力監(jiān)管養(yǎng)老基金的機構(gòu)有很多，例如財政部、銀監(jiān)會和人社部等，它們在各自的管轄范圍內(nèi)行使監(jiān)管權(quán)，但監(jiān)管范圍存在交叉。因此，在監(jiān)管時會出現(xiàn)推諉扯皮、權(quán)責(zé)不清等現(xiàn)象。三是信息披露機制不健全，這就使基金投資運營的情況不能及時、準(zhǔn)確地反映給相關(guān)利益者，限制了其對它的監(jiān)督。四是因缺乏相應(yīng)的法律支持，監(jiān)管措施執(zhí)行不到位，監(jiān)管效率不高，再加上監(jiān)管人員可能會受利益的驅(qū)使，做出不利或不當(dāng)?shù)男袨?。所以，監(jiān)管體系不健全嚴(yán)重影響了養(yǎng)老基金的保值增值。

三、我國養(yǎng)老基金保值增值存在問題的原因分析

1、投資理念過于保守

各級政府在養(yǎng)老基金投資時，投資理念過于保守，即過于強調(diào)安全性。在投資過程時，把安全性原則放在第一位，有其必然性。因為我國政府在養(yǎng)老保險中負(fù)有兜底責(zé)任，投資的過程無論怎樣，最終都有政府來買單。因此，在投資時會選擇“安全性高，風(fēng)險小甚至無風(fēng)險”的投資項目。風(fēng)險與收益成正比，也就是說選擇風(fēng)險小的項目就意味著收益低。過于強調(diào)安全性就必然給投資管理者戴上“緊箍咒”，讓其在投資時只能考慮那些穩(wěn)賺不賠的項目，而不敢選擇收益較大但伴有相應(yīng)風(fēng)險的項目。過于強調(diào)安全性，必然限制了投資范圍，從而影響?zhàn)B老基金保值增值目標(biāo)的實現(xiàn)。《辦法》的出臺，投資范圍擴大了，投資項目增多了，但與企業(yè)年金、社保基金相比還是相對保守。

2、養(yǎng)老基金統(tǒng)籌層次偏低

由于歷史和地理的原因，各地經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡，缺乏實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的條件，只能退而求其次，先實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。但實際上，大部分地區(qū)的省級統(tǒng)籌模式依然停留在制度層面上，仍采用的是縣市級統(tǒng)籌，只有少數(shù)有條件的地區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標(biāo)。養(yǎng)老基金統(tǒng)籌層次低且提高統(tǒng)籌層次的工作進(jìn)展較緩慢，主要受到傳統(tǒng)觀念、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平以及現(xiàn)行體制機制的影響。一是隨著統(tǒng)籌層次的提升，社保事權(quán)也會隨之上移，在我國，管理者受“大丈夫不可一日無權(quán)”的傳統(tǒng)觀念的影響，對此一些地區(qū)采取消極的態(tài)度應(yīng)對提高統(tǒng)籌層次的工作;二是各省之間甚至一省各市縣區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平不同，無法做到統(tǒng)收統(tǒng)支，嚴(yán)重阻礙了提高統(tǒng)籌層次的步伐;三是現(xiàn)行的體制機制如社保經(jīng)辦機制、財政體制與養(yǎng)老保險制度之間的關(guān)系、以及基金投資運營機制等，目前各級政府之間未達(dá)成共識，也影響了統(tǒng)籌層次工作的推進(jìn)。養(yǎng)老基金統(tǒng)籌層次低，使數(shù)額龐大的基金沉淀在地方政府手中，無法聚集起來進(jìn)行統(tǒng)一管理和統(tǒng)一投資。

3、相關(guān)法律制度不完善

現(xiàn)階段，我國關(guān)于養(yǎng)老基金投資管理的法律制度不完善，不健全的法律體系使基金的投資運營和監(jiān)督管理缺乏相應(yīng)的法律支持。目前，我國僅有兩部法律對社?；鹱龀隽艘?guī)定，即《勞動法》（1994）、《社會保險法》（2010），但規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺少具體細(xì)則，使用性不強。俞賀楠（2018）對1978-2018年我國社?；鸨O(jiān)管的發(fā)展歷程做了回顧，梳理了各個階段政府頒布的法律法規(guī)、政策等，除了上述兩部法律外，其它規(guī)定均以條例、決定、意見、通知等政策形式頒布?？梢钥闯?，目前，我國在基金投資管理領(lǐng)域呈現(xiàn)一種“少法律，多政策”的局面，以及缺少相應(yīng)的專項法律。《辦法》的出臺在一定程度上可以彌補這一領(lǐng)域的空白，但仍未對統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)的建立、投資管理人才的培養(yǎng)和引進(jìn)以及投資信息公開等作出明確規(guī)定。

四、推進(jìn)我國養(yǎng)老基金保值增值的對策

1、轉(zhuǎn)變投資理念，提高投資收益率

在投資運營過程中，一味地強調(diào)安全性原則，必然會損失一定的收益，不能為了安全不要收益，安全性原則不是最高要求。因此，投資管理者要轉(zhuǎn)變以往過于強調(diào)安全性的投資理念，順應(yīng)新時代的發(fā)展要求，樹立多元化的投資理念，在投資時要對基金安全和收益進(jìn)行綜合考量，選擇合適的投資組合。目前，雖說對養(yǎng)老基金投資管理的規(guī)定還未上升到法律層面，但《辦法》中也明確了基金投資的種類和比例，這對投資機構(gòu)和投資管理者在選擇投資項目時，在政策層面上作了肯定和指導(dǎo)。

樹立新的投資管理理念，優(yōu)化養(yǎng)老基金投資組合，這對提高基金投資收益率至關(guān)重要。首先，注重長期投資，選擇期限較長的投資產(chǎn)品，改變以往只選擇“短線”產(chǎn)品的做法。其次，注重實物投資，通過PPP模式投資基礎(chǔ)設(shè)施項目具有可行性，基礎(chǔ)設(shè)施項目受政策的保護(hù)，風(fēng)險較小，應(yīng)加大這一領(lǐng)域的投資比例，同時還要根據(jù)養(yǎng)老基金剩余的支付年限選擇合適的投資項目。最后，引入競爭機制，委托有資質(zhì)的私營投資機構(gòu)進(jìn)行投資管理，它們擁有專業(yè)的投資人員、豐富的投資經(jīng)驗以及科學(xué)的投資組合，這不僅有利于提高養(yǎng)老基金的投資收益率，還能降低其管理成本。

2、提高統(tǒng)籌層次，增強規(guī)模效益

養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低，一直都困擾著中央和省級政府，他們也做了很多努力，但提高統(tǒng)籌層次的工作，一直未取得預(yù)期的效果。要想實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的目標(biāo)，必須處理三個方面的關(guān)系：一是中央和地方的關(guān)系，明確各自職責(zé)，中央負(fù)責(zé)基金的監(jiān)督、控制等宏觀事項，地方負(fù)責(zé)收取、支付等微觀事項;二是局部和整體的關(guān)系，基金分布極不平衡，京、滬、蘇等地區(qū)基金累計結(jié)余規(guī)模較大，但黑、青等地區(qū)基金累計結(jié)余規(guī)模較小，甚至部分地區(qū)已出現(xiàn)收支赤字，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，勢必會損失一些地區(qū)的利益，因此要明確基金的互助共濟的性質(zhì)和實現(xiàn)地區(qū)平衡是國家的追求;三是長期與短期的關(guān)系，現(xiàn)階段直接實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的阻力大，短期內(nèi)先實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，然后再向全國統(tǒng)籌推進(jìn)。

《辦法》的出臺、中央調(diào)劑金的提出和落實等都加快了提高養(yǎng)老基金統(tǒng)籌層次的進(jìn)程。統(tǒng)籌層次的提高有助于把數(shù)額龐大的沉淀在地方的養(yǎng)老基金聚集起來，進(jìn)行專業(yè)化、市場化和多元化的投資管理，能夠發(fā)揮養(yǎng)老基金的規(guī)模效應(yīng)和實現(xiàn)養(yǎng)老基金的規(guī)模效益。同時，也便于統(tǒng)一監(jiān)管，降低出現(xiàn)道德風(fēng)險的幾率和管理成本，還能夠?qū)鸾y(tǒng)一調(diào)配，實現(xiàn)地區(qū)之間的平衡。

3、加大法律供給，完善監(jiān)管體系

與美國、日本和德國等國家相比較，我國養(yǎng)老基金起步時間較晚，缺乏相應(yīng)的專項法律，同時社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，《勞動法》和《社會保險法》也未及時對有關(guān)基金的法條做出修正，這都對養(yǎng)老基金的投資管理產(chǎn)生了不利影響。養(yǎng)老基金要想實現(xiàn)高效的、專業(yè)的投資管理，必須增強相關(guān)法律制度的供給，對與養(yǎng)老基金相關(guān)的內(nèi)容，如投資范圍、委托機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)以及投資情況的公開等，都要用法律條文做出明確的規(guī)定。學(xué)習(xí)和總結(jié)國外關(guān)于養(yǎng)老基金投資管理的經(jīng)驗，聯(lián)系我國的基本國情，順應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的要求，滿足相關(guān)利益者的需求，盡快制定有關(guān)養(yǎng)老基金的專項法律法規(guī)，并對《勞動法》和《社會保險法》的相關(guān)內(nèi)容做出修正。

健全養(yǎng)老基金的法律體系，有利于建立完善的監(jiān)管體系。采取積極措施，吸引優(yōu)秀的專業(yè)基金投資管理人才，對其進(jìn)行投資運營。同時，依法建立統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)和完善信息披露機制，確保養(yǎng)老基金能夠在法治的軌道上投資運營。監(jiān)管主體有法可依，能夠擔(dān)負(fù)監(jiān)管的職責(zé)和提高監(jiān)管的效率。法律是監(jiān)管的保障，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，來完善養(yǎng)老基金的監(jiān)管體系。加大法律供給，完善監(jiān)管體系，是實現(xiàn)養(yǎng)老基金保值增值的基石。

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[3] 姚金海.基本養(yǎng)老保險基金基礎(chǔ)設(shè)施投資研究——以高速公路PPP項目為例[J].廣西社會科學(xué)，2018（9）.

【作者簡介】

李明各（1993—）男，山東菏澤人，碩士研究生，研究方向：社會保障.