公共圖書(shū)館事業(yè)管理的“三駕馬車(chē)”——政策法律、發(fā)展規(guī)劃與評(píng)估定級(jí)

柯 平，張海梅，張 藍(lán)（．南開(kāi)大學(xué)商學(xué)院信息資源管理系；．山東省圖書(shū)館）

公共圖書(shū)館是保障人民基本文化權(quán)益、向社會(huì)公眾免費(fèi)提供文獻(xiàn)信息服務(wù)的公共文化機(jī)構(gòu)，其公益性決定了公共圖書(shū)館的建設(shè)和發(fā)展主要依靠公共財(cái)政支持，因此政府是公共圖書(shū)館事業(yè)的建設(shè)主體，承擔(dān)著管理公共圖書(shū)館事業(yè)的責(zé)任。［1］自1980年中共中央書(shū)記處通過(guò)《圖書(shū)館工作匯報(bào)提綱》大力興辦公共圖書(shū)館以來(lái)，我國(guó)立足于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，逐漸形成了政策法律作保障、發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)與評(píng)估定級(jí)來(lái)督促的“三駕馬車(chē)”并駕齊驅(qū)的中國(guó)特色管理模式，為公共圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展保駕護(hù)航。

1 政策法律——進(jìn)入法制化標(biāo)準(zhǔn)化的快車(chē)道

政策法律是公共圖書(shū)館事業(yè)管理的首要手段。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)從政策管理發(fā)展到法制化管理，管理制度不斷健全，管理手段不斷成熟，有力地促進(jìn)了我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展。

1.1 政策管理

1980年11月，我國(guó)成立了政府管理全國(guó)圖書(shū)館事業(yè)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)——圖書(shū)館事業(yè)管理局，公共圖書(shū)館系統(tǒng)的管理機(jī)構(gòu)在行政級(jí)別上得到了提升。

21世紀(jì)之前，我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)以政策管理為主，2001年，文化部召開(kāi)《圖書(shū)館法》專(zhuān)家座談會(huì)，正式啟動(dòng)《圖書(shū)館法》起草工作，代表著我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)開(kāi)始邁入法制化管理時(shí)代。

本研究從《我國(guó)圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展政策文件選編1949-2012》獲取了改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)頒布的所有與公共圖書(shū)館事業(yè)相關(guān)的政策信息，共有100件。通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)政策的發(fā)布量經(jīng)歷了從緩慢增長(zhǎng)到快速增長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程，具體發(fā)展態(tài)勢(shì)如圖1所示。

根據(jù)不同時(shí)期公共圖書(shū)館事業(yè)政策涵蓋的主題，大致可將改革開(kāi)放40多年來(lái)我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)政策劃分為四個(gè)發(fā)展階段。

圖1 1980-2019年我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)政策數(shù)量發(fā)展態(tài)勢(shì)圖

（1） 起步期 （1980-1989）。1980年 5月 26日，受?chē)?guó)家文物局黨委委托，時(shí)任北京圖書(shū)館館長(zhǎng)的劉季平同志向中央書(shū)記處第23次會(huì)議做圖書(shū)館工作匯報(bào)，這是中華人民共和國(guó)成立以來(lái)中央第一次也是唯一一次專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取圖書(shū)館工作的匯報(bào)。［2］會(huì)議通過(guò)的《圖書(shū)館工作匯報(bào)提綱》直接促使了文化部圖書(shū)館事業(yè)管理局的成立以及我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)分系統(tǒng)管理體制的確立，成為改革開(kāi)放后我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的總綱領(lǐng)，是我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)正式進(jìn)入一個(gè)全新發(fā)展時(shí)期的具有里程碑意義的國(guó)家重要政策。

最初的10年，公共圖書(shū)館政策的制定主要圍繞文獻(xiàn)資源管理、圖書(shū)館事業(yè)規(guī)劃、館員管理以及服務(wù)管理，目的是重建并發(fā)展公共圖書(shū)館事業(yè)，因此，這期間發(fā)布的相關(guān)政策較多，但由于我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)尚未走上正軌，管理體系尚未健全，政策發(fā)布主體的分布也較為廣泛。

（2）改善期（1990-1999）。1994年，文化部發(fā)布《關(guān)于在縣以上公共圖書(shū)館進(jìn)行評(píng)估定級(jí)工作的通知》，我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)開(kāi)始走上“以評(píng)促建”之路。期間發(fā)布的公共圖書(shū)館政策以文獻(xiàn)資源建設(shè)、公共圖書(shū)館評(píng)估定級(jí)為主，公共圖書(shū)館事業(yè)仍處于打基礎(chǔ)的階段。這一階段政策數(shù)量最少，但政策發(fā)布主體最為多樣，一方面體現(xiàn)了公共圖書(shū)館事業(yè)與多個(gè)社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展息息相關(guān)，另一方面也反映了公共圖書(shū)館事業(yè)管理主體的分散。

（3）建設(shè)期（2000-2009）。這一時(shí)期有關(guān)文獻(xiàn)信息資源管理類(lèi)的政策占比最高，其次分別是設(shè)備設(shè)施管理類(lèi)和公共圖書(shū)館評(píng)估類(lèi)，因而這段時(shí)間我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展以基礎(chǔ)建設(shè)為主。

2000年，文化部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實(shí)施全國(guó)文化信息資源共享工程的通知》，標(biāo)志著我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)重視公共文化服務(wù)、推行文化均等化的開(kāi)端，由此我國(guó)公共圖書(shū)館開(kāi)始走上“重服務(wù)”的轉(zhuǎn)型之路。重大文化工程在政策推動(dòng)下快速跟進(jìn)。截至2010年底，文化共享工程已建成1個(gè)國(guó)家中心，33個(gè)省級(jí)分中心（覆蓋率達(dá)100%），2,867個(gè)縣級(jí)支中心（覆蓋率達(dá)95%），22,963個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層服務(wù)點(diǎn)（覆蓋率達(dá)67%），59.7萬(wàn)個(gè)村基層服務(wù)點(diǎn)（覆蓋率達(dá)98%），累計(jì)為9.6億人次提供了服務(wù)。通過(guò)廣泛整合圖書(shū)館、博物館、美術(shù)館、藝術(shù)院團(tuán)及廣電、教育、科技、農(nóng)業(yè)等部門(mén)的優(yōu)秀數(shù)字資源，文化共享工程數(shù)字資源建設(shè)總量已達(dá)到108TB，整合制作優(yōu)秀特色專(zhuān)題資源庫(kù) 207 個(gè)。［3］

《公共文化體育設(shè)施條例》（2003）、《關(guān)于印發(fā)〈送書(shū)下鄉(xiāng)工程實(shí)施方案〉的通知》（2003）、《關(guān)于印發(fā)全國(guó)“十一五”鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)規(guī)劃的通知》（2007）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)古籍保護(hù)工作的意見(jiàn)》（2007）等政策的出臺(tái)體現(xiàn)了我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)管理者觀念的轉(zhuǎn)變。

（4）發(fā)展期（2010-2019）。這一時(shí)期我國(guó)公共圖書(shū)館政策再次出現(xiàn)了爆發(fā)式增長(zhǎng)，政策發(fā)布量為四個(gè)階段之最，我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。此階段頒布的政策都體現(xiàn)了對(duì)公共圖書(shū)館服務(wù)效能和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的重視，重點(diǎn)突出了公共圖書(shū)館的文化功能、教育功能。這一時(shí)期75%以上的公共圖書(shū)館政策由文化和旅游發(fā)布，政策發(fā)布主體的集中化趨勢(shì)體現(xiàn)了公共圖書(shū)館管理體系日漸完善。

“十二五”期間，全國(guó)公共圖書(shū)館免費(fèi)開(kāi)放得益于政策支持。2011年2月，文化部、財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)全國(guó)美術(shù)館公共圖書(shū)館文化館（站）免費(fèi)開(kāi)放工作的意見(jiàn)》，［4］該政策對(duì)公共圖書(shū)館特別是基層公共圖書(shū)館的免費(fèi)服務(wù)起到?jīng)Q定性的作用。此前，深圳圖書(shū)館于1986年在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)“免證進(jìn)館”的管理模式，2006年又提出“免費(fèi)、開(kāi)放、平等”的辦館理念，拉開(kāi)了全國(guó)公共文化場(chǎng)所全面免費(fèi)開(kāi)放的大幕。［5］

數(shù)字圖書(shū)館是公共圖書(shū)館發(fā)展的重要方向。2011年5月，文化部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于實(shí)施“數(shù)字圖書(shū)館推廣工程”的通知》，將公共圖書(shū)館信息化建設(shè)推向一個(gè)新階段。

“十三五”期間，國(guó)家強(qiáng)力推進(jìn)以公共圖書(shū)館總分館制為核心的體系化建設(shè)。2017年，文化部頒布《“十三五”時(shí)期全國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，此規(guī)劃對(duì)公共圖書(shū)館的體系化建設(shè)指明了全新的發(fā)展方向。

法人治理是圖書(shū)館事業(yè)管理的必由之路。2011年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于印發(fā)分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知》。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，要“推動(dòng)公共圖書(shū)館、博物館、文化館、科技館等組建理事會(huì)，吸納有關(guān)方面代表、專(zhuān)業(yè)人士、各界群眾參與管理”。2017年9月，中宣部、文化部等7部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實(shí)施方案》。這些政策對(duì)于各地公共圖書(shū)館建立理事會(huì)制度起到十分重要的指導(dǎo)和推動(dòng)作用。

1.2 法制化管理

21世紀(jì)初期，我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)管理進(jìn)入法制化發(fā)展階段。2001年4月，文化部正式啟動(dòng)圖書(shū)館法起草工作。2015年11月，文化部正式形成《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法（征求意見(jiàn)稿）》報(bào)送國(guó)務(wù)院法制辦，12月，國(guó)務(wù)院法制辦就《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法（征求意見(jiàn)稿）》面向全國(guó)征求意見(jiàn)。經(jīng)過(guò)文化部、國(guó)務(wù)院法制辦以及全國(guó)圖書(shū)館界各方主體長(zhǎng)達(dá)16年的努力，2017年4月19日，國(guó)務(wù)院常務(wù)委員會(huì)討論通過(guò)《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法（草案）》，決定將草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。2017年11月4日《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》正式通過(guò)，從此我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)進(jìn)入法制化管理新時(shí)期。

改革開(kāi)放以后，上海、北京、深圳、湖北等十幾個(gè)省市紛紛制定并出臺(tái)地方性圖書(shū)館管理規(guī)章，在沒(méi)有全國(guó)性圖書(shū)館法的背景下解決了地方圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展中的重要問(wèn)題。而真正具有法規(guī)意義的地方圖書(shū)館法規(guī)研制進(jìn)展緩慢，至今只有六部，即《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共圖書(shū)館條例（試行）》（1997）、《內(nèi)蒙古自治區(qū)公共圖書(shū)館管理?xiàng)l例》（2000）、《湖北省公共圖書(shū)館條例》（2001）、《北京市圖書(shū)館條例》（2002）、《四川省公共圖書(shū)館條例》（2013）、《廣州市公共圖書(shū)館條例》（2015）。

值得注意的是，無(wú)論是政策管理還是法制化管理，都需要相應(yīng)的監(jiān)管或?qū)彶闄C(jī)制，否則無(wú)法達(dá)到立竿見(jiàn)影的效果。

2 發(fā)展規(guī)劃——從業(yè)務(wù)管理升級(jí)到戰(zhàn)略管理

戰(zhàn)略規(guī)劃是圖書(shū)館適應(yīng)新環(huán)境、拓展服務(wù)能力的重要工具，是圖書(shū)館業(yè)務(wù)全面可持續(xù)發(fā)展的要求。［6］在國(guó)際公共圖書(shū)館界，通過(guò)戰(zhàn)略管理特別是通過(guò)戰(zhàn)略規(guī)劃推動(dòng)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展，已經(jīng)成為一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)。戰(zhàn)略規(guī)劃在我國(guó)是圖書(shū)館管理的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，也是我國(guó)與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展差距的一個(gè)表現(xiàn)和原因。因此，要實(shí)現(xiàn)事業(yè)管理的升級(jí)，必須解決規(guī)劃的理論與實(shí)踐問(wèn)題。

2.1 事業(yè)發(fā)展規(guī)劃

事業(yè)發(fā)展規(guī)劃是國(guó)家和地方政府管理圖書(shū)館事業(yè)的工具，也是圖書(shū)館事業(yè)管理的關(guān)鍵抓手。1982年11月，文化部圖書(shū)館事業(yè)管理局在湖南長(zhǎng)沙召開(kāi)圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃座談會(huì)，討論并起草了圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，初步描繪了“六五”“七五”計(jì)劃期間及到20世紀(jì)末的發(fā)展目標(biāo)，規(guī)劃了圖書(shū)館基本建設(shè)、干部培養(yǎng)及補(bǔ)充、業(yè)務(wù)建設(shè)等方面的要點(diǎn)，提出了保障規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的各項(xiàng)措施。［7］由此引發(fā)了20世紀(jì)80年代的公共圖書(shū)館事業(yè)戰(zhàn)略研討熱，地方圖書(shū)館學(xué)會(huì)發(fā)揮了積極作用。如北京［8］、湖南［9］、廣東［10］、黑龍江［11］都紛紛召開(kāi)本地區(qū)圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略專(zhuān)題研討會(huì)，著手制定發(fā)展戰(zhàn)略及規(guī)劃。與此同時(shí)，1986年《圖書(shū)館》雜志發(fā)起了“圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究”征文和評(píng)選活動(dòng)，對(duì)于公共圖書(shū)館事業(yè)戰(zhàn)略研討起到了推波助瀾的作用。

到20世紀(jì)90年代末和21世紀(jì)初，圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究達(dá)到了高潮，出版了系列成果，重要戰(zhàn)略研究成果有《當(dāng)代中國(guó)的圖書(shū)館事業(yè)》（1995）、《中國(guó)圖書(shū)館發(fā)展戰(zhàn)略研討會(huì)論文集》（1996）、《21世紀(jì)圖書(shū)館可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》（2001）、《戰(zhàn)略思考：圖書(shū)館發(fā)展十大熱門(mén)話題》（2002）、《圖書(shū)館知識(shí)服務(wù)戰(zhàn)略研究》（2004）、《圖書(shū)館創(chuàng)新服務(wù)戰(zhàn)略研究》（2005）、《國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的圖書(shū)情報(bào)事業(yè)戰(zhàn)略》（2006）、《圖書(shū)館發(fā)展戰(zhàn)略：共建圖書(shū)館的應(yīng)用模式》（2007）等。

2010年3月，由文化部社會(huì)文化司牽頭的《公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》編制工作啟動(dòng)，［12］經(jīng)過(guò)深圳圖書(shū)館、國(guó)家圖書(shū)館研究院等單位相關(guān)研制工作，于2011年9月完成“征求意見(jiàn)稿”，并在同年10月的全國(guó)公共圖書(shū)館工作會(huì)議上做了編制說(shuō)明。規(guī)劃緊扣“公共圖書(shū)館服務(wù)體系”這一主線，在內(nèi)容框架上包括公共圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)、總體思路、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施四個(gè)部分，提出了10個(gè)方面的戰(zhàn)略重點(diǎn)，還提出了公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的9個(gè)方面16個(gè)量化指標(biāo)。［13］這是我國(guó)第一次組織編制全國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃，對(duì)指導(dǎo)公共圖書(shū)館事業(yè)未來(lái)5年的發(fā)展具有十分重要的意義。

2014年6月，文化部委托國(guó)家圖書(shū)館研究院研究全國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃制定工作，引起圖書(shū)館界對(duì)于事業(yè)發(fā)展新環(huán)境和整體發(fā)展戰(zhàn)略的極大關(guān)注。雖然《“十三五”時(shí)期全國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》直至2017年7月才正式發(fā)布，［14］但對(duì)于今后一個(gè)時(shí)期圖書(shū)館的發(fā)展方向、重點(diǎn)任務(wù)都作了明確的規(guī)定，是一部經(jīng)過(guò)科學(xué)論證且具有戰(zhàn)略意義的事業(yè)規(guī)劃?！丁笆濉睍r(shí)期全國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》密切結(jié)合圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的公共文化環(huán)境，提出了“十三五”時(shí)期全國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的主要指標(biāo)，詳細(xì)列出了8大任務(wù)、19個(gè)項(xiàng)目。其中，8大任務(wù)分別是：① 完善公共圖書(shū)館設(shè)施服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；② 加強(qiáng)文獻(xiàn)信息資源保障能力建設(shè)；③ 提高服務(wù)效能，推進(jìn)公共圖書(shū)館服務(wù)均等化建設(shè)；④ 加強(qiáng)新技術(shù)應(yīng)用，提升數(shù)字化服務(wù)能力；⑤ 充分利用館藏資源，傳承和弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化；⑥ 加強(qiáng)政策理論研究，完善相關(guān)法律法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；⑦ 創(chuàng)新管理體制機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)化發(fā)展；⑧ 加強(qiáng)國(guó)際交流與合作，進(jìn)一步提升國(guó)際影響力。［15］全國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃出臺(tái)后，各地區(qū)會(huì)在自身公共圖書(shū)館事業(yè)實(shí)踐基礎(chǔ)上相繼出臺(tái)符合全國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃要義的地區(qū)性公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，使公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃對(duì)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)更具有針對(duì)性。

2.2 圖書(shū)館戰(zhàn)略規(guī)劃

20世紀(jì)80年代，一些省級(jí)圖書(shū)館開(kāi)始重視并制定圖書(shū)館發(fā)展規(guī)劃。然而，圖書(shū)館戰(zhàn)略規(guī)劃既需要借鑒國(guó)外公共圖書(shū)館戰(zhàn)略規(guī)劃的成功經(jīng)驗(yàn)，也需要理論指導(dǎo)。進(jìn)入21世紀(jì)，理論研究的熱點(diǎn)從事業(yè)整體發(fā)展戰(zhàn)略研究轉(zhuǎn)向個(gè)體圖書(shū)館的戰(zhàn)略規(guī)劃研究，產(chǎn)生了一批研究團(tuán)隊(duì)和重要成果。2008-2013年，柯平主持完成了國(guó)家社科重點(diǎn)項(xiàng)目“公共文化服務(wù)體系中的圖書(shū)館戰(zhàn)略規(guī)劃模型與實(shí)證研究”，先后出版了《圖書(shū)館戰(zhàn)略規(guī)劃：理論、模型與實(shí)證》（2013）、《圖書(shū)館戰(zhàn)略規(guī)劃研究》（2014）、《圖書(shū)館戰(zhàn)略管理》（2015）三部著作，研究提出了適合我國(guó)圖書(shū)館戰(zhàn)略規(guī)劃的理論模型，項(xiàng)目成果指導(dǎo)了我國(guó)各類(lèi)型圖書(shū)館的規(guī)劃工作。王世偉、柯平、賈東琴等為公共圖書(shū)館“十三五”規(guī)劃制定提供了具體的指導(dǎo)。［16-18］

“十二五”和“十三五”時(shí)期，公共圖書(shū)館對(duì)發(fā)展規(guī)劃普遍重視，產(chǎn)生的影響有以下幾個(gè)方面。

（1）公共圖書(shū)館界的戰(zhàn)略意識(shí)不斷增強(qiáng)，圖書(shū)館領(lǐng)導(dǎo)逐步掌握戰(zhàn)略思維，戰(zhàn)略管理在圖書(shū)館管理中開(kāi)始提到議事日程。如杭州圖書(shū)館通過(guò)“十二五”規(guī)劃，創(chuàng)新理念，實(shí)現(xiàn)“平民圖書(shū)館、市民大書(shū)房”向“第三文化空間”的轉(zhuǎn)型，樹(shù)立文化、科技、教育“三位一體”的公共設(shè)施形象，與杭州國(guó)際化大都市的城市定位相適應(yīng)。［19］

（2）規(guī)劃緊密結(jié)合國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和文化發(fā)展戰(zhàn)略，面向社會(huì)需求，推動(dòng)圖書(shū)館抓住其發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期?！笆濉逼陂g，公共圖書(shū)館通過(guò)規(guī)劃，加強(qiáng)了基礎(chǔ)建設(shè)，促進(jìn)了服務(wù)的全面發(fā)展。“十三五”期間，很多公共圖書(shū)館通過(guò)規(guī)劃，強(qiáng)化了公共圖書(shū)館服務(wù)體系建設(shè)，推進(jìn)服務(wù)效能大幅提升。各類(lèi)公共圖書(shū)館在制定本館戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)都會(huì)參照全國(guó)及地區(qū)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、公共圖書(shū)館政策法規(guī)、公共圖書(shū)館國(guó)家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。相比于公共圖書(shū)館事業(yè)規(guī)劃的全局性、指導(dǎo)性，各省、市、縣公共圖書(shū)館的戰(zhàn)略規(guī)劃較多關(guān)注本館的定位、愿景、業(yè)務(wù)活動(dòng)等方面，更多考慮本館人力、物力、財(cái)力等實(shí)際資源水平，實(shí)踐性更強(qiáng)。各省、市、縣公共圖書(shū)館的戰(zhàn)略規(guī)劃有助于其明確自身使命，了解自身資源優(yōu)勢(shì)，提高本館組織管理能力，從而推動(dòng)我國(guó)公共圖書(shū)館整體事業(yè)管理水平的提升。

（3）規(guī)劃與圖書(shū)館的發(fā)展水平相適應(yīng)，一方面，規(guī)模較大、發(fā)展水平較好的公共圖書(shū)館對(duì)戰(zhàn)略有較好的認(rèn)知，普遍重視規(guī)劃工作；另一方面，規(guī)劃對(duì)于這些圖書(shū)館的發(fā)展也起到了明顯的促進(jìn)作用。從橫向看，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的公共圖書(shū)館主動(dòng)積極開(kāi)展規(guī)劃工作，規(guī)劃發(fā)揮了較好作用，而中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)不少圖書(shū)館對(duì)于規(guī)劃工作不夠重視，很多規(guī)劃成為“應(yīng)付”之作，編寫(xiě)后即鎖于領(lǐng)導(dǎo)的抽屜里，沒(méi)有發(fā)揮規(guī)劃的應(yīng)有之義。從縱向看，省級(jí)圖書(shū)館積極開(kāi)展規(guī)劃的相關(guān)研究，制定規(guī)劃并開(kāi)始重視規(guī)劃的發(fā)布與宣傳，相比之下，市縣級(jí)公共圖書(shū)館特別是縣級(jí)公共圖書(shū)館對(duì)規(guī)劃的重視程度不夠。

（4）規(guī)劃推動(dòng)圖書(shū)館全面發(fā)展，也引導(dǎo)關(guān)注重點(diǎn)領(lǐng)域。一些圖書(shū)館除制定整體發(fā)展規(guī)劃外，還制定專(zhuān)項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃。如安徽省圖書(shū)館在其網(wǎng)站上連續(xù)發(fā)布了“十一五”“十二五”“十三五”三個(gè)時(shí)期的發(fā)展規(guī)劃。［20］“十二五”制定有《安徽省圖書(shū)館地方文獻(xiàn)資源“十二五”建設(shè)規(guī)劃》和《安徽省圖書(shū)館“十二五”人才培訓(xùn)規(guī)劃》。2016年7月，安徽省圖書(shū)館還發(fā)布了《安徽省圖書(shū)館人才隊(duì)伍建設(shè)“十三五”規(guī)劃》《安徽省圖書(shū)館地方文獻(xiàn)資源建設(shè)“十三五”規(guī)劃》《安徽省圖書(shū)館三大數(shù)字文化工程“十三五”規(guī)劃》《安徽省古籍保護(hù)“十三五”規(guī)劃》《安徽省圖書(shū)館信息化建設(shè)“十三五”規(guī)劃》《安徽省公共圖書(shū)館閱讀推廣聯(lián)盟“十三五”發(fā)展規(guī)劃》。

（5）規(guī)劃的生命在于實(shí)施，在于對(duì)圖書(shū)館工作產(chǎn)生的實(shí)際效果。公共圖書(shū)館發(fā)展規(guī)劃不僅有了科學(xué)制定的標(biāo)志性成果，而且有了規(guī)劃實(shí)施的管理績(jī)效，戰(zhàn)略規(guī)劃產(chǎn)生了廣州模式和東莞模式。廣州模式指廣州圖書(shū)館與中山大學(xué)資訊管理學(xué)院研究團(tuán)隊(duì)合作，先后完成了《廣州圖書(shū)館2011-2015年發(fā)展規(guī)劃》和《2016-2020年廣州圖書(shū)館發(fā)展規(guī)劃》。前一個(gè)規(guī)劃以新館開(kāi)館為契機(jī)，歷時(shí)11個(gè)月（2009年11月至2010年10月）完成，提出“建設(shè)國(guó)內(nèi)一流、國(guó)際先進(jìn)的國(guó)家中心城市圖書(shū)館”的總體目標(biāo)。2012年12月28日，廣州圖書(shū)館新館試運(yùn)行；2013年6月23日，廣州圖書(shū)館正式全面開(kāi)放，新館建筑面積100,444平方米，成為世界上單體建筑面積最大的城市圖書(shū)館之一，規(guī)劃對(duì)于新館建設(shè)和發(fā)展起到了重要作用。后一個(gè)規(guī)劃歷時(shí)8個(gè)月（2015年3月至11月）完成，很好地承接了上一個(gè)規(guī)劃，確立了新的規(guī)劃目標(biāo)“建設(shè)以人為中心、一流的國(guó)際大都市圖書(shū)館”。2012年，廣州圖書(shū)館入選“新廣州好”百景之一；2014年，日均接待用戶2萬(wàn)人次，外借文獻(xiàn)24萬(wàn)冊(cè)次，注冊(cè)用戶964人，創(chuàng)造了我國(guó)公共圖書(shū)館服務(wù)的記錄。［21］東莞模式指東莞圖書(shū)館與南開(kāi)大學(xué)商學(xué)院研究團(tuán)隊(duì)合作完成“十三五”戰(zhàn)略規(guī)劃。早在2002年，東莞圖書(shū)館就制定了《東莞圖書(shū)館新館建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃綱要（2002-2010）》。2005年9月28日，東莞圖書(shū)館新館正式開(kāi)放，陸續(xù)開(kāi)展主題年活動(dòng)，包括“活動(dòng)年、管理年、規(guī)范年、研究年、微笑年”等。2010年，東莞圖書(shū)館制定了《東莞圖書(shū)館“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，率先采用國(guó)際上先進(jìn)的卓越績(jī)效管理模式，獲得2012年“東莞市政府質(zhì)量獎(jiǎng)”。2014年10月24日，東莞圖書(shū)館理事會(huì)正式成立。2014年11月，東莞圖書(shū)館聯(lián)合南開(kāi)大學(xué)歷時(shí)13個(gè)月（2014年11月至2015年12月）完成“十三五”戰(zhàn)略規(guī)劃，這一規(guī)劃在戰(zhàn)略管理理論指導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)了科學(xué)的論證和理事會(huì)審議通過(guò)，促進(jìn)了東莞圖書(shū)館在社會(huì)化、專(zhuān)業(yè)化和信息化三個(gè)維度上謀求新的發(fā)展，為使其在國(guó)內(nèi)先進(jìn)的基礎(chǔ)上邁向國(guó)際一流起到了指引和引擎作用。

（6）與發(fā)展規(guī)劃相關(guān)的年報(bào)工作取得突破性進(jìn)展。公共圖書(shū)館年報(bào)制度是公共文化信息公開(kāi)的范疇，《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》第二十一條規(guī)定“要建立公共文化服務(wù)開(kāi)展情況的年報(bào)制度”。2018年，中國(guó)圖書(shū)館年會(huì)有一個(gè)主題為“城市圖書(shū)館年報(bào)制度”的分會(huì)場(chǎng)，柯平在會(huì)上作了題為《公共圖書(shū)館法治化環(huán)境下信息公開(kāi)制度》的報(bào)告。為推動(dòng)年報(bào)的科學(xué)編制，主辦方中國(guó)圖書(shū)館學(xué)會(huì)公共圖書(shū)館分會(huì)城市圖書(shū)館工作委員會(huì)發(fā)布了《城市圖書(shū)館2017年度發(fā)展報(bào)告》及《公共圖書(shū)館年度報(bào)告編制指南（建議稿）》。近幾年來(lái)，不少圖書(shū)館及時(shí)在網(wǎng)站上發(fā)布年報(bào)，如安徽省圖書(shū)館網(wǎng)站發(fā)布了2013-2018年度報(bào)告，最新的2018年度報(bào)告于2019年6月18日發(fā)布。［22］這些措施和做法在一定程度上起到了示范帶動(dòng)作用。

3 評(píng)估定級(jí)——全面推進(jìn)事業(yè)發(fā)展

圖書(shū)館評(píng)估定級(jí)工作在公共圖書(shū)館事業(yè)管理中不僅僅起著監(jiān)督各類(lèi)公共圖書(shū)館是否遵守相關(guān)政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，是否積極參與公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的重要作用，而且起著全面推進(jìn)事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵作用。

3.1 六次評(píng)估定級(jí)取得的突出成績(jī)

公共圖書(shū)館評(píng)估工作始于1992年底，1992年12月，全國(guó)公共圖書(shū)館工作會(huì)議在廣西柳州召開(kāi)，這是圖書(shū)館主管部門(mén)實(shí)現(xiàn)工作轉(zhuǎn)變的一次重要會(huì)議。根據(jù)這次會(huì)議精神，1993年，全國(guó)開(kāi)展了公共圖書(shū)館的評(píng)估定級(jí)試點(diǎn)工作，經(jīng)過(guò)對(duì)近四百個(gè)試驗(yàn)館的辦館條件和各方面的工作進(jìn)行測(cè)評(píng)，證明了評(píng)估工作的作用與影響。1994年3月，在武漢召開(kāi)的全國(guó)公共圖書(shū)館評(píng)估工作座談會(huì)總結(jié)了評(píng)估試點(diǎn)工作，部署了全國(guó)性評(píng)估定級(jí)工作。文化部圖書(shū)館司司長(zhǎng)杜克同志在會(huì)上強(qiáng)調(diào)評(píng)估工作就是練內(nèi)功，根本目的是推動(dòng)事業(yè)發(fā)展。［23］1994年3月，文化部發(fā)布文件《關(guān)于在縣以上公共圖書(shū)館進(jìn)行評(píng)估定級(jí)的通知》，由此開(kāi)始了全國(guó)公共圖書(shū)館評(píng)估定級(jí)工作。此后，幾乎每四年一次，至2017年共進(jìn)行了六次全國(guó)公共圖書(shū)館評(píng)估定級(jí)工作。

經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，我國(guó)公共圖書(shū)館評(píng)估定級(jí)工作已比較成熟，形成了系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化的省、市、縣不同行政級(jí)別的公共圖書(shū)館和少年兒童圖書(shū)館評(píng)估指標(biāo)體系。

每次評(píng)估定級(jí)，對(duì)全國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)是一個(gè)大的推動(dòng)。從上等級(jí)館的情況看，1994年第一次評(píng)估定級(jí)，上等級(jí)館只有1,144個(gè)（占44%），而到2017年第六次評(píng)估結(jié)束，已達(dá)到2,522個(gè)（占84%），上等級(jí)館數(shù)量翻了一番多；一級(jí)館漲幅更高，從1994年只有68個(gè)一級(jí)館，到2017年有969個(gè)一級(jí)館，翻了14倍多。

表 1994-2017年六次公共圖書(shū)館評(píng)估定級(jí)基本情況

3.2 政府與學(xué)會(huì)上下聯(lián)動(dòng)推動(dòng)評(píng)估定級(jí)工作開(kāi)展

我國(guó)公共圖書(shū)館評(píng)估定級(jí)，一直以政府為評(píng)估主體，充分發(fā)揮了各級(jí)政府在評(píng)估定級(jí)中的組織領(lǐng)導(dǎo)作用。隨著評(píng)估定級(jí)的發(fā)展，形成了公共圖書(shū)館評(píng)估定級(jí)的政府推動(dòng)模式：文化部負(fù)責(zé)每次評(píng)估定級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)制定、文件發(fā)布和全國(guó)組織領(lǐng)導(dǎo)，重點(diǎn)對(duì)省級(jí)圖書(shū)館進(jìn)行評(píng)估；各省級(jí)文化主管部門(mén)負(fù)責(zé)本省（自治區(qū)、直轄市）的市、縣圖書(shū)館評(píng)估。

中國(guó)圖書(shū)館學(xué)會(huì)和地方圖書(shū)館學(xué)會(huì)在歷次評(píng)估工作中積極配合政府開(kāi)展相關(guān)工作，扮演著參與者和執(zhí)行者的角色。在2004年第三次評(píng)估定級(jí)工作中，中國(guó)圖書(shū)館學(xué)會(huì)承擔(dān)了制定各級(jí)圖書(shū)館評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)《細(xì)則》工作，2009年第四次評(píng)估和2013年第五次評(píng)估，中國(guó)圖書(shū)館學(xué)會(huì)除制定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)《細(xì)則》，還接受文化部委托開(kāi)展了評(píng)估定級(jí)前的培訓(xùn)工作，在評(píng)估定級(jí)工作中發(fā)揮了更大作用。2017年第六次評(píng)估是一個(gè)根本的轉(zhuǎn)變，由中國(guó)科協(xié)與文化部協(xié)商，將第六次評(píng)估作為中國(guó)圖書(shū)館學(xué)會(huì)有序承接政府職能轉(zhuǎn)移工作的重要嘗試，這一舉措徹底打破了公共圖書(shū)館評(píng)估單一主體的局面，形成了由文化部負(fù)責(zé)統(tǒng)籌評(píng)估定級(jí)的整體工作，并由中國(guó)圖書(shū)館學(xué)會(huì)配合負(fù)責(zé)評(píng)估工作的具體組織實(shí)施的雙主體新格局。從2015年1月到2017年底，中國(guó)圖書(shū)館學(xué)會(huì)組織專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)完成了評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則和打分細(xì)則的研制，2016年8月7日-17日，在全國(guó)5省、區(qū)、直轄市共計(jì)8個(gè)不同級(jí)別、不同類(lèi)型的圖書(shū)館開(kāi)展了試評(píng)估工作，組織開(kāi)展了第六次評(píng)估的全國(guó)性培訓(xùn)，承擔(dān)了省級(jí)館評(píng)估的具體組織實(shí)施工作。各地方圖書(shū)館學(xué)會(huì)配合地方政府以及中國(guó)圖書(shū)館學(xué)會(huì)進(jìn)行本地的評(píng)估培訓(xùn)與相關(guān)組織工作。

歷次公共圖書(shū)館評(píng)估，形成了政府組織，全國(guó)一盤(pán)棋，上下聯(lián)動(dòng)的局面。第六次評(píng)估，更是形成了政府與學(xué)會(huì)聯(lián)合，雙向上下聯(lián)動(dòng)，共同推進(jìn)事業(yè)發(fā)展。

3.3 評(píng)估定級(jí)促進(jìn)東中西部圖書(shū)館事業(yè)均衡發(fā)展

公共圖書(shū)館評(píng)估對(duì)東中西部公共圖書(shū)館發(fā)展起到了促進(jìn)作用，評(píng)估引起地方政府對(duì)圖書(shū)館事業(yè)的高度重視，不僅從縱向上增加了數(shù)量、擴(kuò)大了規(guī)模，而且從橫向上解決了中西部公共圖書(shū)館相對(duì)落后的局面。首先是促進(jìn)了中西部地區(qū)政府對(duì)公共圖書(shū)館事業(yè)的重視程度和經(jīng)費(fèi)投入，改善了中西部地區(qū)圖書(shū)館基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、經(jīng)費(fèi)不足的困境。以第五次評(píng)估為例，中部地區(qū)財(cái)政撥款從評(píng)估前2012年的194,025萬(wàn)元增加到評(píng)估當(dāng)年2013年的230,524萬(wàn)元，新增藏量購(gòu)置費(fèi)從評(píng)估前2012年的22,580萬(wàn)元增加到評(píng)估當(dāng)年2013年的29,072萬(wàn)元，萬(wàn)人均建筑面積從評(píng)估前2012年的60.04m2增加到評(píng)估當(dāng)年2013年的67.925m2；西部地區(qū)財(cái)政撥款從評(píng)估前2012年的230,406萬(wàn)元增加到評(píng)估當(dāng)年2013年的256,063萬(wàn)元，新增藏量購(gòu)置費(fèi)從評(píng)估前2012年的20,738萬(wàn)元增加到評(píng)估當(dāng)年2013年的28,600萬(wàn)元，萬(wàn)人均建筑面積從評(píng)估前2012年的69.33m2增加到評(píng)估當(dāng)年2013年的74.471m2。

高投入帶來(lái)高產(chǎn)出，經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施改善促進(jìn)了服務(wù)效能的提升。以第五次評(píng)估為例，中部地區(qū)總流通人次從評(píng)估前2012年的10,261萬(wàn)人次增加到評(píng)估當(dāng)年2013年的11,044.13萬(wàn)人次，書(shū)刊文獻(xiàn)外借冊(cè)次從評(píng)估前2012年的8,410萬(wàn)冊(cè)次增加到評(píng)估當(dāng)年2013年的8,986.47萬(wàn)冊(cè)次，舉辦活動(dòng)從評(píng)估前2012年的22,506次增加到評(píng)估當(dāng)年2013年的26,617次；西部地區(qū)總流通人次從評(píng)估前2012年的8,224萬(wàn)人次增加到評(píng)估當(dāng)年2013年的8,963.60萬(wàn)人次，書(shū)刊文獻(xiàn)外借冊(cè)次從評(píng)估前2012年的5,902萬(wàn)冊(cè)次增加到評(píng)估當(dāng)年2013年的6,886.44萬(wàn)冊(cè)次，舉辦活動(dòng)從評(píng)估前2012年的21,722次增加到評(píng)估當(dāng)年2013年的25,968次。

到第六次評(píng)估時(shí)，投入與產(chǎn)出的增長(zhǎng)更為明顯。以浙江省為例，2013年第五次評(píng)估上等級(jí)館有84個(gè)，2017年第六次評(píng)估上等級(jí)館有95個(gè)，2018年全省持證讀者1,868.9萬(wàn)人，比上年增加9.2%。全省公共圖書(shū)館新增各類(lèi)文獻(xiàn)702.0萬(wàn)冊(cè)（件），藏量達(dá)7,888.6萬(wàn)冊(cè)（件）。再以山東省為例，2013年第五次評(píng)估上等級(jí)館有120個(gè)，2017年第六次評(píng)估上等級(jí)館有142個(gè)，2018年全省持證讀者421萬(wàn)人，比上年增加25%。全省公共圖書(shū)館新增各類(lèi)文獻(xiàn)425萬(wàn)冊(cè)（件），藏量達(dá)6,332萬(wàn)冊(cè)（件）。

公共圖書(shū)館的公益性使得其發(fā)展水平與當(dāng)?shù)毓藏?cái)政支持力度息息相關(guān)，我國(guó)東中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異直接導(dǎo)致了東中西部公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展水平的不一致。公共圖書(shū)館評(píng)估定級(jí)有利于提高地區(qū)政府對(duì)當(dāng)?shù)毓矆D書(shū)館事業(yè)的關(guān)注度，提高對(duì)當(dāng)?shù)毓矆D書(shū)館事業(yè)的支持力度，同時(shí)也有利于發(fā)展水平較低的公共圖書(shū)館了解自身不足，找準(zhǔn)努力方向，從而縮小我國(guó)東中西部公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展差距，提升我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)整體發(fā)展水平。

4 結(jié)語(yǔ)

經(jīng)過(guò)40多年的發(fā)展，我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)已在制度層面實(shí)現(xiàn)了宏觀（國(guó)家圖書(shū)館事業(yè)）、中觀（地區(qū)圖書(shū)館事業(yè)）與微觀（個(gè)體圖書(shū)館管理）相結(jié)合的管理模式（見(jiàn)圖2）。

圖2 我國(guó)公共圖書(shū)館管理模式

政策法規(guī)沿著“國(guó)家—地區(qū)—具體”方向遞進(jìn)，為全國(guó)以及區(qū)域性公共圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展提供方向和指引。發(fā)展規(guī)劃既有全國(guó)性，也有地區(qū)性，都是事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，只有具體圖書(shū)館的戰(zhàn)略規(guī)劃才能成為公共圖書(shū)館業(yè)務(wù)操作的指南。而圖書(shū)館評(píng)估，從某一圖書(shū)館來(lái)說(shuō)，自身的評(píng)價(jià)是業(yè)務(wù)管理的基本方法，而地區(qū)和全國(guó)性的評(píng)估形成一種制度，促進(jìn)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展，三者相輔相成，從宏觀到中觀再到微觀全方位為我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展保駕護(hù)航。

政策法律、發(fā)展規(guī)劃和評(píng)估定級(jí)是我國(guó)各級(jí)政府管理公共圖書(shū)館事業(yè)的三大手段，相當(dāng)于“三駕馬車(chē)”，三者并駕齊驅(qū)，驅(qū)動(dòng)事業(yè)快速發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)40年的公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展實(shí)踐，證明了這“三駕馬車(chē)”是卓有成效的，它們相輔相成，有力地推動(dòng)了我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展?；仡櫄v史，總結(jié)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，必須強(qiáng)化事業(yè)管理，其中，發(fā)展規(guī)劃是基礎(chǔ)，評(píng)估定級(jí)是手段，政策法律是保障。展望未來(lái)，要繼續(xù)發(fā)揮政策法律、發(fā)展規(guī)劃與評(píng)估定級(jí)這“三駕馬車(chē)”的作用，將這三者當(dāng)作事業(yè)管理的至勝法寶，在此基礎(chǔ)上，將政策法律管理推向法治化管理；將發(fā)展規(guī)劃管理推向戰(zhàn)略管理；將評(píng)估定級(jí)管理推向評(píng)價(jià)常態(tài)化管理。這樣，通過(guò)事業(yè)管理的轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，成為世界圖書(shū)館事業(yè)的引領(lǐng)。