地方政府創(chuàng)新的多維分析與回顧※

●夏志強(qiáng) 李天云

一、引言

創(chuàng)新是當(dāng)今時(shí)代的基調(diào)，政府創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)人民美好生活的內(nèi)在要求。俞可平認(rèn)為“政府創(chuàng)新是公共部門為提高效率、改善服務(wù)質(zhì)量而進(jìn)行的創(chuàng)造性改良。它不同于政治體制改革，其工具性意義大于其價(jià)值性意義。無論何種政治體制，都希望自己的政府有更高的效率和更好的服務(wù)，因此，政府創(chuàng)新是世界各國的共同課題?！盵1]地方政府的創(chuàng)新是提高我國政府效率和服務(wù)質(zhì)量的一大舉措?！爸袊胤秸畡?chuàng)新獎(jiǎng)”的設(shè)立有利于推進(jìn)我國政府改革進(jìn)程，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！爸袊胤絼?chuàng)新獎(jiǎng)”隨著改革進(jìn)程推進(jìn)應(yīng)運(yùn)而生，其評選必須符合創(chuàng)新程度、效益程度、參與程度、重要程度、節(jié)約程度、推廣程度6個(gè)評選標(biāo)準(zhǔn)，此外還要具有組織性、公益性、創(chuàng)造性、效益性、自愿性和時(shí)限性，優(yōu)勝獎(jiǎng)是“精益求精”的結(jié)果。在過去的七屆評選中，70個(gè)具有代表性的優(yōu)勝獎(jiǎng)項(xiàng)目是透視地方政府創(chuàng)新的一個(gè)重要窗口。在近年來地方政府創(chuàng)新存在可持續(xù)性隱憂的背景下，對之進(jìn)行回顧與反思具有重要意義。[2]

國內(nèi)關(guān)于地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的研究文獻(xiàn)主要分為四類：其一，關(guān)于政府創(chuàng)新的個(gè)案研究、跨案例研究和多案例研究。如攸笛等以吉林省安圖縣群眾訴求服務(wù)中心為個(gè)案來對黨在基層社會(huì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)方式創(chuàng)新進(jìn)行探討[3]，韓福國基于中國區(qū)域間地方政府創(chuàng)新差異的跨案例分析來檢驗(yàn)地方政府創(chuàng)新與區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)聯(lián)性[4]，吳建南等基于“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的多案例文本分析來研究中國地方政府創(chuàng)新的動(dòng)因、特征與績效。[5]其二，關(guān)于政府創(chuàng)新與市場發(fā)育、社會(huì)管理等的關(guān)系研究，比如應(yīng)小麗通過對五屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”浙江項(xiàng)目的分析來研究市場發(fā)育、政府主導(dǎo)和社會(huì)管理創(chuàng)新的關(guān)系。[6]其三，對政府創(chuàng)新的熱點(diǎn)問題和發(fā)展趨勢的研究，例如學(xué)者何增科基于五屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的量化研究來分析中國政府創(chuàng)新的熱點(diǎn)問題和趨勢。[7]其四，對政府創(chuàng)新的路徑模式和規(guī)律的研究。如張廷君對我國地方政府管理創(chuàng)新的路徑模式及抉擇規(guī)律的分析。[8]然而，以“中國地方政府創(chuàng)新優(yōu)勝獎(jiǎng)”這一典型性和代表性項(xiàng)目為例來研究政府創(chuàng)新的比較分析則相對較少，因此本文依據(jù)70個(gè)優(yōu)勝獎(jiǎng)項(xiàng)目，從中國地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力源泉、主要途徑、突出特征以及地方政府創(chuàng)新差異分析等多個(gè)維度來對中國地方政府創(chuàng)新進(jìn)行回顧與思考。

二、地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力源泉

全球治理變革和國內(nèi)治理變革是中國地方政府創(chuàng)新的原動(dòng)力，“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的設(shè)立是順勢之為。經(jīng)濟(jì)全球化、政治民主化和文化多樣化是當(dāng)今時(shí)代不可阻擋的趨勢，是推動(dòng)全球治理變革的動(dòng)力。政府創(chuàng)新是世界范圍內(nèi)政治發(fā)展的一種普遍趨勢?！敖陙?，聯(lián)合國一直致力于倡導(dǎo)和推動(dòng)政府創(chuàng)新或政府再造，從1999年首次與成員國共同舉辦‘全球政府創(chuàng)新論壇’以來，迄今這個(gè)論壇共舉辦了五屆。從最近一屆‘全球政府創(chuàng)新論壇’的主題和大會(huì)通過的《宣言》中，我們可以清楚地看到這一全球性的趨勢?！盵9]從地方政府創(chuàng)新的角度，賦予地方政府更多的自主權(quán)以激勵(lì)地方政府更多地進(jìn)行地方治理創(chuàng)新的探索，是中國國家治理走向良治的前奏曲，是根植于中國特色社會(huì)主義實(shí)踐、順應(yīng)全球治理變革趨勢的一種回應(yīng)。

相較于全球治理變革的推動(dòng)，當(dāng)下影響國內(nèi)治理變革的有其特殊的影響因素：首先，社會(huì)生活實(shí)踐的變化是治理變革的重要背景。社會(huì)生活實(shí)踐的變化要求政府不斷進(jìn)行治理變革，不斷進(jìn)行政府創(chuàng)新以滿足人民的物質(zhì)文明、政治文明以及精神文明需求；其次，經(jīng)濟(jì)體制的變化直接要求政治體制的變革創(chuàng)新，順應(yīng)政治發(fā)展規(guī)律，進(jìn)行民主化、法治化和分權(quán)化的改革是我國長期以來政治改革的重要內(nèi)容。中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求一個(gè)有限的有為政府和服務(wù)政府；再次，政治合法性的必然要求?？v觀西方發(fā)達(dá)國家的歷程可見，治理危機(jī)是普遍存在的，中國作為一個(gè)發(fā)展中國家，也存在治理危機(jī)的問題，推進(jìn)治理變革是政治合法性現(xiàn)實(shí)回應(yīng)[10]；最后執(zhí)政黨理性的發(fā)育和公共化要求推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，正如史云貴指出“從中國特殊的歷史、國情和現(xiàn)實(shí)特征來看，我國的政治現(xiàn)代化首先應(yīng)是執(zhí)政黨執(zhí)政理念、執(zhí)政方式方法的現(xiàn)代化，即執(zhí)政黨理性的現(xiàn)代化?！盵11]我國執(zhí)政黨理性不斷發(fā)育和公共化即公共理性的不斷成熟是引領(lǐng)我國治理變革的主動(dòng)努力。

三、地方政府創(chuàng)新的路徑選擇

我國地方政府創(chuàng)新主要通過政府職能的市場化、政府行為的法制化、政府決策的民主化、政府權(quán)利的多中心化四個(gè)途徑來應(yīng)對和把握國內(nèi)治理變革。

（一）政府職能的市場化

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的改革，最明顯的特征就是堅(jiān)持市場取向。其中公共服務(wù)的市場化最為明顯，我國地方政府創(chuàng)新中充分引入市場力量，通過公私合作、市場化手段改革公共服務(wù)供給方式，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給方式的多元化。

（二）政府行為的法制化

在“中國地方政府創(chuàng)新優(yōu)勝獎(jiǎng)”的獲得項(xiàng)目中，幾乎每屆獲獎(jiǎng)項(xiàng)目中都有關(guān)于政府行為法制化的創(chuàng)新。創(chuàng)新的主體呈現(xiàn)出多元化的趨勢，不僅僅局限于法律機(jī)構(gòu)，政府行為法制化特征明顯。

（三）政府決策的民主化

“我們必須貼近民生、貼近幸福、貼近人的發(fā)展，腳踏實(shí)地地發(fā)展馬克思主義共富、共享、共福的原則和政策思路?！盵12]國家治理的目的在于真正落實(shí)“人民當(dāng)家作主”，讓民主決策貫徹在政府政策的方方面面。

（四）政府權(quán)利的多中心化

治理在某種程度上就是多中心治理的同義詞。多中心表現(xiàn)在治理空間、治理主體以及治理權(quán)利三個(gè)維度上。政府權(quán)利的多中心化反映的是中國治理變革的成果和趨勢，具體創(chuàng)新途徑以及典型案例如下表：

表1 地方政府創(chuàng)新途徑及典型案例

四、地方政府創(chuàng)新的突出特征

通過對70項(xiàng)“中國地方政府創(chuàng)新優(yōu)勝獎(jiǎng)”內(nèi)容的分析，我們發(fā)現(xiàn)，中國地方政府創(chuàng)新除了具有創(chuàng)造性、學(xué)習(xí)性、自覺性、系統(tǒng)性、風(fēng)險(xiǎn)性等一般特征外，其中較為突出的就是公共性、全局性、政治性、非制度化。

（一）公共性

公共性表現(xiàn)在創(chuàng)新主體的公共性和創(chuàng)新目的的公共性上。70個(gè)優(yōu)勝獎(jiǎng)的獲獎(jiǎng)主體都是公共部門，尤其是公共權(quán)力部門，主要分為社區(qū)、黨委、人大等為主的公共部門，既有中央政府授權(quán)的創(chuàng)新，又有地方政府自發(fā)的政府創(chuàng)新。創(chuàng)新動(dòng)因大致分為：基于功利性目標(biāo)、短期利益而進(jìn)行的創(chuàng)新；為解決地方自身發(fā)展面臨的特殊問題進(jìn)行的創(chuàng)新；嘗試性先驅(qū)性創(chuàng)新；基于地方發(fā)展的重大領(lǐng)域重大決策進(jìn)行的創(chuàng)新；中央政府在地方政府進(jìn)行的試錯(cuò)性創(chuàng)新。總的來看，創(chuàng)新的目的具有公共性，即始終以人民為中心，以解決人民的需要，以改善公共服務(wù)、增進(jìn)公共利益為最終目的。

（二）全局性

全局性體現(xiàn)在創(chuàng)新主體的多樣性、創(chuàng)新內(nèi)容的廣泛性、創(chuàng)新受惠群體的大眾性。“中國地方政府創(chuàng)新優(yōu)勝獎(jiǎng)”的獲得省份涵蓋了中國的浙江、廣東、四川等25個(gè)省市，約73.53%的省市地方政府獲得了“中國地方政府創(chuàng)新優(yōu)勝獎(jiǎng)”。地方政府創(chuàng)新內(nèi)容既包括政府管理體制創(chuàng)新，又包括政府管理技術(shù)創(chuàng)新；既包括制度性創(chuàng)新，又包括技術(shù)性創(chuàng)新。依據(jù)具體創(chuàng)新內(nèi)容又可以概括為政治改革創(chuàng)新、行政改革創(chuàng)新、公共服務(wù)創(chuàng)新和社會(huì)治理創(chuàng)新四大類和28個(gè)子類別?！爸袊胤秸畡?chuàng)新優(yōu)勝獎(jiǎng)”項(xiàng)目中既有政治改革創(chuàng)新，又有行政改革創(chuàng)新，相對于政治改革，行政改革、社會(huì)治理和公共服務(wù)占比略大，其中政治改革為12項(xiàng)，公共服務(wù)為18項(xiàng)，行政改革與社會(huì)治理各為20項(xiàng)（表2）。具體如下：

表2 歷屆地方政府創(chuàng)新情況

（三）政治性

俞可平認(rèn)為，“政府創(chuàng)新是政治體制改革的重要內(nèi)容，它直接涉及權(quán)力關(guān)系和利益關(guān)系，十分敏感，風(fēng)險(xiǎn)性也比其他創(chuàng)新行為更大”。我國長期以來強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定壓倒一切”，地方政府的自主性、自覺性缺乏?！爸袊胤秸畡?chuàng)新獎(jiǎng)”的設(shè)立即是學(xué)者為了喚起政府創(chuàng)新意識、創(chuàng)新能力的嘗試。因此為了符合上級政府的政治預(yù)期，保持與相關(guān)主體的利益一致性，地方政府創(chuàng)新的內(nèi)容和形式表現(xiàn)為出：（1）多采取公共服務(wù)類創(chuàng)新，政治風(fēng)險(xiǎn)小，改革阻力?。唬?）與政府自身能力契合并符合民眾利益需求的創(chuàng)新；（3）向上級爭取資源與支持、妥善處理與其他部門關(guān)系等特點(diǎn)，充分體現(xiàn)了地方政府創(chuàng)新的政治性。

（四）非制度化

最新研究指出：“改革開放后，地方政府創(chuàng)新歷程中的一個(gè)突出現(xiàn)象是，在各級地方政府積極開展創(chuàng)新的疊加效應(yīng)之下，中國仍處在治理創(chuàng)新的試驗(yàn)階段，合理有效的地方治理體系始終沒有建立起來，出現(xiàn)了地方政府‘創(chuàng)新悖論’?！盵13]地方政府創(chuàng)新的不可持續(xù)性和不穩(wěn)定性表現(xiàn)在：盲目跟風(fēng)的影子工程、勞民傷財(cái)?shù)恼児こ?、官離政息的任期工程等方面。這可以歸結(jié)為非制度化。地方政府創(chuàng)新并未制度化，相關(guān)配套制度不完善使得地方政府創(chuàng)新往往“曇花一現(xiàn)”、形成“孤島效應(yīng)”。在非制度化背景下，地方政府創(chuàng)新是一把雙刃劍。因此在推進(jìn)國家治理能力和治理體系中如何完善激勵(lì)機(jī)制與官員交流機(jī)制，讓政府創(chuàng)新制度化至關(guān)重要。

五、地方政府創(chuàng)新的差異分析

本文按照我國東部、中部和西部地區(qū)的劃分，對一共七屆地方政府創(chuàng)新優(yōu)勝獎(jiǎng)的70個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行按地區(qū)和省份進(jìn)行歸類和劃分后得到表3。地方政府創(chuàng)新的差異可以從地區(qū)之間和地區(qū)內(nèi)部各省之間來進(jìn)行分析。在總體上，東部、西部和中部省份在數(shù)量上差異明顯，東部地區(qū)共獲得42項(xiàng)優(yōu)勝獎(jiǎng)，占比為60%；西部地區(qū)共獲得17項(xiàng)優(yōu)勝獎(jiǎng)（除了四川省以外，為10項(xiàng)），占比為24%；中部地區(qū)為11項(xiàng)，占比為16%。在西部地區(qū)中除四川省以外，其它省份獲獎(jiǎng)數(shù)目為10項(xiàng)，中部與西部幾乎持平。

圖1 中國各省份七屆地方政府創(chuàng)新優(yōu)勝獎(jiǎng)獲得情況

從圖1可知：

1.東部地區(qū)中，浙江、廣東、江蘇、山東和河北等省份是地方政府創(chuàng)新的大省，較海南、天津、福建、遼寧、上海、北京等省市地區(qū)具有明顯優(yōu)勢，其中浙江和廣東優(yōu)勢較為突出，其它省份創(chuàng)新的獲獎(jiǎng)數(shù)不一，但都有獲獎(jiǎng)經(jīng)歷。

2.西部地區(qū)中，四川省獲獎(jiǎng)為7項(xiàng)，具有明顯的創(chuàng)新優(yōu)勢，廣西、陜西、重慶、貴州、新疆5個(gè)省份有零星的地方政府創(chuàng)新成就，云南、青海、寧夏、西藏、甘肅5省則沒有獲得優(yōu)勝獎(jiǎng)的項(xiàng)目出現(xiàn)。省份之間差距多達(dá)7項(xiàng)。

3.中部地區(qū)的各省份獲獎(jiǎng)數(shù)較少，省份之間獲獎(jiǎng)數(shù)目的差距不大，政府創(chuàng)新的能力都有待進(jìn)一步提高。中部地區(qū)和西部地區(qū)有相似之處，即西部地區(qū)除了四川省以外，其它省份也呈現(xiàn)出獲獎(jiǎng)數(shù)目較少，省份之間差距不大的特征。

此外，在東部、西部和中部三個(gè)地區(qū)中，浙江、廣東和四川獲獎(jiǎng)數(shù)目較為突出，其中浙江為9項(xiàng)，占總數(shù)的12.86%，廣東和四川鈞為7項(xiàng)，各占總數(shù)的10%，三個(gè)省份之和加起來占比為32.86%，約為總數(shù)的三分之一。

表3 地區(qū)間及地區(qū)內(nèi)部省份獲獎(jiǎng)數(shù)目分布

影響地方政府創(chuàng)新的因素主要有直觀的結(jié)構(gòu)化因素和多種多樣的個(gè)性化因素。地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)中較為直觀的結(jié)構(gòu)化因素包括三個(gè)方面：一是國內(nèi)宏觀創(chuàng)新環(huán)境的影響。政治改革、技術(shù)變革、市場力量、公民參與、創(chuàng)新氛圍、人才保障層面的差距不同程度影響著各地地方政府創(chuàng)新。二是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高低不同創(chuàng)新的類型也有所區(qū)別，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份多為實(shí)驗(yàn)型、戰(zhàn)略型、探索型創(chuàng)新；而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的部分省份迫于現(xiàn)實(shí)壓力和功利因素的影響多表現(xiàn)為問題型創(chuàng)新和功利型創(chuàng)新。三是府際的競爭關(guān)系。行政分權(quán)、財(cái)政分權(quán)、政治錦標(biāo)賽的官員考核方式是府際競爭的重要影響因素，主要表現(xiàn)為地方政府通過各種方式擴(kuò)大社會(huì)影響與招商引資。此外，還有多種多樣的個(gè)性化的影響因素，包括政治家企業(yè)家的創(chuàng)新精神、創(chuàng)新能力、創(chuàng)新策略以及政治晉升等。

六、結(jié)語

經(jīng)濟(jì)全球化、政治民主化和文化多樣化是當(dāng)今時(shí)代不可阻擋的趨勢，是推動(dòng)全球治理變革的動(dòng)力。相較于全球治理變革的推動(dòng)，當(dāng)下影響國內(nèi)治理變革的有其特殊的影響因素：首先，社會(huì)生活實(shí)踐的變化是治理變革的重要背景；其次，經(jīng)濟(jì)體制的變化直接要求政治體制的變革創(chuàng)新；再次，政治合法性的必然要求；最后執(zhí)政黨理性的發(fā)育和公共化要求推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

全球治理變革和國內(nèi)治理變革是中國地方政府創(chuàng)新的原動(dòng)力，“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的設(shè)立是順勢之為。我國地方政府創(chuàng)新主要通過政府職能的市場化、政府行為的法制化、政府決策的民主化、政府權(quán)利的多中心化四個(gè)途徑來應(yīng)對和把握國內(nèi)治理變革。相較于創(chuàng)造性、學(xué)習(xí)性、自覺性、系統(tǒng)性、風(fēng)險(xiǎn)性等一般特征外，公共性、全局性、政治性和非制度化是我國地方政府創(chuàng)新過程中表現(xiàn)出來的突出特征。由于國內(nèi)宏觀創(chuàng)新環(huán)境、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、府際競爭關(guān)系等直觀的結(jié)構(gòu)化因素和政治家企業(yè)家的創(chuàng)新精神、創(chuàng)新能力、創(chuàng)新策略以及政治晉升等多種多樣的個(gè)性化因素的影響，我國地方政府創(chuàng)新在地區(qū)之間和地區(qū)內(nèi)部各省之間存在明顯差異，發(fā)展不均衡。