民航強(qiáng)國(guó)建設(shè)新時(shí)期下民航發(fā)展基金管理建議探析

張藝

【摘要】隨著經(jīng)濟(jì)和時(shí)代的飛速發(fā)展和進(jìn)步，民航業(yè)開(kāi)始進(jìn)入民航強(qiáng)國(guó)建設(shè)的新時(shí)期，新時(shí)期要求也隨之不同。對(duì)于民航業(yè)來(lái)說(shuō)，要想跟上經(jīng)濟(jì)和時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)，就必須從民航發(fā)展基金管理工作入手，做好民航基金管理這一重要工作，使得民航發(fā)展基金管理更加科學(xué)、合理以及基金使用更加規(guī)范、有序，為民航業(yè)的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，為其發(fā)展注入源源不斷的內(nèi)生動(dòng)力，在新時(shí)期更加勃發(fā)。

【關(guān)鍵詞】民航強(qiáng)國(guó)建設(shè)新時(shí)期;民航發(fā)展基金管理;建議

一、民航發(fā)展基金的歷史沿革

民航業(yè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，為支持民航業(yè)建設(shè)，國(guó)務(wù)院自1992年先后批準(zhǔn)對(duì)旅客征收機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)和對(duì)航空公司征收民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金，2012年財(cái)政部制定《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》，將該“一金一費(fèi)”合并為民航發(fā)展基金，納入政府性基金進(jìn)行管理，收入上繳中央國(guó)庫(kù)?？顚Ｓ?。2016年財(cái)政部制定下發(fā)《關(guān)于民航發(fā)展基金預(yù)算管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，規(guī)范了對(duì)基金的預(yù)算管理和轉(zhuǎn)移支付管理程序以及使用原則，并擴(kuò)大了基金使用范圍，使資金更有效地支持民航行業(yè)發(fā)展。

二、民航發(fā)展基金使用現(xiàn)狀分析

根據(jù)《關(guān)于民航發(fā)展基金預(yù)算管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，民航發(fā)展基金資金安排以符合國(guó)家和行業(yè)規(guī)劃、重點(diǎn)保障民航安全運(yùn)行、向中西部和老少邊窮地區(qū)傾斜等為原則，使用范圍包括民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貨運(yùn)及支線航空、中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼、通用航空發(fā)展、民航安全及科教事業(yè)發(fā)展、征管經(jīng)費(fèi)等其他支出。

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)民航機(jī)場(chǎng)建設(shè)資金主要通過(guò)政府出資和銀行貸款解決，資金來(lái)源渠道較單一，財(cái)政和企業(yè)資金壓力較大。據(jù)《2016年民航行業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年全民航基本建設(shè)和技術(shù)改造投資總額達(dá)782.4億元，而當(dāng)年的民航發(fā)展基金支出共計(jì)304億元，為民航發(fā)展建設(shè)的提供了主要的資金來(lái)源。此外，民航發(fā)展基金通過(guò)其統(tǒng)籌管理和轉(zhuǎn)移支付功能，推動(dòng)了老、少、邊、窮地區(qū)的航空基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為我國(guó)西部、藏區(qū)等經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)發(fā)揮了重要的作用。在基金支出結(jié)構(gòu)上，機(jī)場(chǎng)建設(shè)和空管系統(tǒng)建設(shè)兩項(xiàng)基金支出占較高，其次為中小機(jī)場(chǎng)及航線補(bǔ)貼。以2018年資金預(yù)算支出為例，民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、空管系統(tǒng)建設(shè)、中小機(jī)場(chǎng)及航線補(bǔ)貼三項(xiàng)支出約占基金支出的87%：通用航空、民航科教等剩余支出總額合計(jì)約為2%：其他支出約占11%。

三、新時(shí)期民航強(qiáng)國(guó)建設(shè)對(duì)民航發(fā)展基金的要求

黨的十九大明確提出要建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)。民航業(yè)作為國(guó)家重要戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，為我國(guó)建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)提供了有力的支撐。為實(shí)現(xiàn)民航強(qiáng)國(guó)的奮斗目標(biāo)，民航總局出臺(tái)了《新時(shí)代民航強(qiáng)國(guó)建設(shè)行動(dòng)綱要》，制定了建設(shè)布局功能合理的國(guó)際航空樞紐及國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)、構(gòu)筑功能完善的通用航空體系等建設(shè)新時(shí)代民航強(qiáng)國(guó)的八大主要任務(wù)目標(biāo)。綱要中還明確規(guī)定要深化民航部門(mén)預(yù)算管理改革，完善民航發(fā)展基金政策，為民航強(qiáng)國(guó)建設(shè)提供有力的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和財(cái)務(wù)保障。

四、新時(shí)期下民航發(fā)展基金管理建議

民航發(fā)展基金的使用遵循“以收定支、統(tǒng)籌安排、分項(xiàng)核定、專款專用、注重效益”的原則，對(duì)照產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，筆者結(jié)合當(dāng)前基金的“征收、分配、使用”環(huán)節(jié)中的分配、使用管理情況，提出以下三方面建議：

（一）強(qiáng)化基金動(dòng)態(tài)管理，適時(shí)調(diào)整通航產(chǎn)業(yè)支持政策，積極發(fā)揮局方政策引導(dǎo)作用

2017年我國(guó)通航生產(chǎn)飛行小時(shí)83.75萬(wàn)小時(shí)，截至2017年末通航機(jī)隊(duì)規(guī)模2297架。根據(jù)我國(guó)十三五通航發(fā)展規(guī)劃，2020年我國(guó)通航目標(biāo)飛行小時(shí)為200萬(wàn)小時(shí)，年末機(jī)隊(duì)規(guī)模達(dá)5000架以上。當(dāng)前我國(guó)通航行業(yè)整體還處于起步摸索階段，通用機(jī)場(chǎng)數(shù)量偏少，公共基礎(chǔ)保障設(shè)施不足，未能形成規(guī)模網(wǎng)絡(luò)，此三年內(nèi)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)規(guī)模翻番以上的目標(biāo)僅靠行業(yè)內(nèi)生潛力難以達(dá)成。建議基金管理部門(mén)對(duì)照產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)，及時(shí)強(qiáng)化基金項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理，增加對(duì)通航產(chǎn)業(yè)的資金支持，發(fā)揮局方政策引導(dǎo)和行業(yè)引領(lǐng)的作用，推動(dòng)通航產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

目前民航發(fā)展基金主要通過(guò)以下三種專項(xiàng)資金補(bǔ)貼支持通航發(fā)展：一是通航企業(yè)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，主要是對(duì)符合條件的通航企業(yè)作業(yè)飛行和飛行員執(zhí)照培訓(xùn)給與補(bǔ)貼：二是通用航空短途運(yùn)輸補(bǔ)貼，對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)的通航航線提供補(bǔ)貼：三是通用機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，將保障短途公共運(yùn)輸?shù)耐ㄓ脵C(jī)場(chǎng)進(jìn)行。2016-2018年民航發(fā)展基金為通航發(fā)展的補(bǔ)貼金額已逐年提高，分別為2.7億元、3.26億元、3.81億元（2018年為預(yù)算支出數(shù)），但總體補(bǔ)貼規(guī)模較小，僅占基金支出總額的1%，且在資金支持方式上主要以飛行員執(zhí)照補(bǔ)貼、航線補(bǔ)貼等運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼為主，而對(duì)通航發(fā)展所需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、低空飛行保障服務(wù)體系建設(shè)、管理信息平臺(tái)建設(shè)等需重大資本性投入的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助較少。建議借鑒民航發(fā)展基金對(duì)民航基建設(shè)施的重點(diǎn)投向原則，加強(qiáng)對(duì)通航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)務(wù)保障，并逐步提高民航發(fā)展基金對(duì)通航產(chǎn)業(yè)的資金支持力度，吸引地方財(cái)政跟進(jìn)投入，進(jìn)一步發(fā)揮局方產(chǎn)業(yè)資金對(duì)促進(jìn)通航產(chǎn)業(yè)的支持和引導(dǎo)作用。

（二）深化民航資金預(yù)算管理，加強(qiáng)政府審計(jì)監(jiān)督，提高資金使用效益

民航發(fā)展基金納入政府基金范圍，在財(cái)政部和民航局的雙重監(jiān)管體制下，實(shí)行收支兩條線，納入財(cái)政專戶進(jìn)行預(yù)算管理和審計(jì)管理，民航發(fā)展基金的資金分配、使用環(huán)節(jié)逐步規(guī)范化、透明化。新時(shí)期下為進(jìn)一步加強(qiáng)基金的行業(yè)引導(dǎo)作用，提高專項(xiàng)資金使用效率和效益，建議加強(qiáng)對(duì)民航發(fā)展基金的預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效考核，強(qiáng)化公眾審計(jì)監(jiān)督。具體包括：

一是加強(qiáng)對(duì)基金的支出預(yù)算執(zhí)行考核監(jiān)督。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016-2017年民航發(fā)展基金支出決算數(shù)為預(yù)算數(shù)的比例分別為81.1%、67.9%，均未完成年度預(yù)算支出目標(biāo)，未能充分發(fā)揮專項(xiàng)資金的使用效率。建議加強(qiáng)政府審計(jì)對(duì)對(duì)基金的預(yù)算執(zhí)行考核監(jiān)督，提高基金使用合規(guī)性，嚴(yán)禁挪用，避免專項(xiàng)資金流失，同時(shí)積極推進(jìn)信息公開(kāi)化，加強(qiáng)公眾監(jiān)督，充分發(fā)揮專項(xiàng)基金對(duì)民航產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用。二是對(duì)重大項(xiàng)目引入第三方評(píng)估，由獨(dú)立性較強(qiáng)的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的申報(bào)程序、資金使用和核算規(guī)范性、實(shí)施績(jī)效進(jìn)行全面評(píng)估，并聚焦項(xiàng)目的實(shí)施效果，如對(duì)機(jī)場(chǎng)新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目等，對(duì)比可研報(bào)告分析及實(shí)際運(yùn)營(yíng)效果，評(píng)估投資建設(shè)規(guī)模與實(shí)際產(chǎn)出能力、經(jīng)營(yíng)管理能力的匹配性，計(jì)算投入與產(chǎn)出效益比，促進(jìn)項(xiàng)目的科學(xué)規(guī)劃統(tǒng)籌，提高提高行業(yè)投資效率。

（三）及時(shí)調(diào)整民航發(fā)展基金的會(huì)計(jì)核算政策，積極發(fā)揮基金助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用

民航機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)財(cái)政財(cái)務(wù)管理暫行辦法》（財(cái)建（2008）l號(hào)）將民航發(fā)展基金按資金性質(zhì)分為投資補(bǔ)助資金、貼息補(bǔ)助資金、費(fèi)用性補(bǔ)貼資金。對(duì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目的投資補(bǔ)助，作為資本公積（國(guó)有獨(dú)享）管理，在項(xiàng)目單位同意增資擴(kuò)股的情況下，可以作為國(guó)家資本金管理。對(duì)費(fèi)用性補(bǔ)貼和對(duì)竣工項(xiàng)目的貼息補(bǔ)助資金，則做當(dāng)期收益處理。2015年民航局《關(guān)于印發(fā)民航基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資補(bǔ)助管理暫行辦法的通知》（民航發(fā)[2016]15號(hào)）規(guī)定，民航發(fā)展基金作為國(guó)家資本金的，應(yīng)嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行資產(chǎn)入賬，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。上述政策表明，對(duì)機(jī)場(chǎng)基建項(xiàng)目等的投資補(bǔ)助是政府以投資者身份向企業(yè)投入的資本，屬于政府的資本性投入，應(yīng)計(jì)入實(shí)收資本或資本公積科目。但在實(shí)務(wù)中各機(jī)場(chǎng)的會(huì)計(jì)核算也不盡相同。2018年6月財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于取消民航發(fā)展基金用于首都機(jī)場(chǎng)等三家上市機(jī)場(chǎng)返還作企業(yè)收入處理政策的通知》，此后各機(jī)場(chǎng)將逐步統(tǒng)一該項(xiàng)業(yè)務(wù)的處理，將其作為資本公積核算，并在項(xiàng)目單位同意增資擴(kuò)股的情況下，可將此轉(zhuǎn)增國(guó)家資本金。但若項(xiàng)目單位不同意增資擴(kuò)股的情況，則此部分資金沉積于資本公積，投入運(yùn)營(yíng)后物化創(chuàng)造的利潤(rùn)實(shí)際是被所有股東享用，無(wú)法實(shí)現(xiàn)其國(guó)有獨(dú)享性質(zhì)的權(quán)益。

為貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2016年出臺(tái)了《民航局關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)民用機(jī)場(chǎng)的意見(jiàn)》，希望通過(guò)加強(qiáng)行業(yè)政策引導(dǎo)，積極吸引社會(huì)資本參與民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，提升機(jī)場(chǎng)服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率，意見(jiàn)中明確提出社會(huì)資本參與的新建、改擴(kuò)建機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目與政府投資機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目享受同等政策待遇，可按相關(guān)政策享受民航發(fā)展基金補(bǔ)助和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，隨著民航投資主體逐步多元化，越來(lái)越多的混合所有制企業(yè)將獲得民航發(fā)展基金補(bǔ)助，現(xiàn)有投資補(bǔ)助資金的管理和會(huì)計(jì)處理方式將無(wú)法適用，必須及時(shí)對(duì)有關(guān)政策進(jìn)一步明確、細(xì)化，必要時(shí)進(jìn)行調(diào)整，以更好地發(fā)揮基金的引導(dǎo)作用。